国家公园管理单位机构的设置现状及模式选择

张小鹏，孙国政

(国家林业和草原局昆明勘察设计院)

2020年是我国国家公园体制试点建设的收官之年。5年来，在中央全面深化改革委员会的统一部署下，我国国家公园体制建设取得了十分显著的成效，先后设立了三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、神农架、武夷山、钱江源、湖南南山、普达措和海南热带雨林等10处国家公园体制试点区。在中央层面，已明确由国家林业和草原局统一行使国家公园管理职能，加挂国家公园管理局牌子；在各试点层面，积极探索了分级行使所有权和央地协同管理机制，组建完成了10处管理机构。为区别于国家层面的国家公园管理机构（国家公园管理局），本文将各国家公园管理机构统称为国家公园管理单位机构（如三江源国家公园管理局等）。

从目前情形看，国家公园管理单位机构的设置模式尚未统一，各试点做法不一，形成了“上面一根针，下面千条线”的多元现象。开启新征程在即，有必要及时总结试点经验，逐一剖析10处管理单位机构的组建特征，提炼共性和特性，进而推动从理论层面上构筑归类清晰的机构设置逻辑。

一、研究进展

自党的十八届三中全会提出建立国家公园体制以来，相关理论探讨方兴未艾，不断有新的研究成果涌现。总体来讲，研究内容繁多[1-2]，但针对管理机构的讨论还较为有限，且较少有适用于管理单位机构设置的理论成果出现。2020年9月，笔者以“国家公园”和“管理机构”为共同关键词在CNKI数据库进行模糊检索，相关文献数量尚不足50篇；而从研究方法来看，其中多数是聚焦国内外管理模式的比对分析，主题重叠度较高，对我国体制试点进程中的机构设置特色探讨不足。

管理单位机构的设置模式研究应是当前我国国家公园体制建设中的关键一环。如钟林生等[3]就曾提议将“国家公园组织构建与运行模式研究”列为体制试点建设的重要议题，并指出应“尽快明确管理单位体制，研究管理机构的人员安置方案”等；王蕾等[4]也提出应“明确国家公园宏观和微观管理机构的设置方式及其权责利范围”，并认为它是“中国国家公园体制试点中的难点”。

本文从机构组建、事权划分和人员编制3方面来拆解当前10处试点管理机构的设置现状，归纳总结其共性特征，以期提出适合我国实际的国家公园管理单位机构设置模式。

二、各试点机构组建情况

目前，10处试点均已完成了机构组建，形成了具有独立法人资格的实体机构。其中，三江源国家公园是中央政府直接批复的我国第一处国家公园体制试点区，机构组建起步较早，在原三江源自然保护区管理局的基础上完成了职能设定和人员重组，管理局率先于2016年6月挂牌成立。海南热带雨林国家公园是最后一处批复的体制试点区，管理机构依托海南省林业局完成组建，于2019年4月正式成立。钱江源国家公园管理局虽然成立时间较晚（2019年7月挂牌），但其前身钱江源国家公园管理委员会（2017年3月揭牌）也属于我国第一批成立的国家公园管理单位机构[5]。可以说，在机构组建方面，各试点均顺利完成了《建立国家公园体制总体方案》中“建立统一管理机构”的基本任务（见表1）。

表1 国家公园体制试点管理机构组建情况一览表

通过对比不难发现，各试点在机构组建形式上差异明显。具体而言，在以下3个方面不统一。

（一）机构级别和性质不统一

目前，由中央全面深化改革领导小组（2018年机构改革后改为中央全面深化改革委员会）批复的5处试点（三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、海南热带雨林）的管理机构级别均为正厅级或是按正厅级对待，其余试点的管理机构按正处级对待。其次，各试点机构的单位性质也不尽相同[6]。笔者通过国家事业单位登记管理局官网（http://www.gjsy.gov.cn/）查询获取，东北虎豹、神农架、湖南南山和普达措共4处试点管理机构为事业单位性质（见表1）。截至2020年9月，中央对国家公园管理单位机构的级别和性质尚没有作统一要求（部分省份作了原则性规定①例如《青海省贯彻落实〈关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见〉的实施方案》（2019）中提出“原则上国家公园按副厅级以上设置”。），这或是基于各试点在管辖面积、资源类型和权属结构等方面差异明显，如果在试点期间直接予以明确，无助于摸索出一套统一规范、高效管理的国家公园管理体制。

（二）负责人任命形式不统一

各试点管理机构中，东北虎豹、大熊猫和祁连山是分别依托国家林业和草原局驻长春、成都和西安森林资源监督专员办事处（以下简称专员办）组建的，目前由专员办专员兼任机构负责人；海南热带雨林依托海南省林业局组建成立，目前由林业局局长兼任机构负责人；钱江源、神农架和湖南南山实行“政区协同型”治理模式，目前由地方政府主要领导人兼任机构负责人；三江源和普达措的机构负责人未兼任其他职务。机构负责人任命形式呈现多元化，体现了国家公园管理单位机构组建的复杂性。

（三）分级管理模式不统一

当前，我国国家公园体制试点探索了3种管理模式：中央直管、中央和省级共管、省级代管。其中，明确由中央直管的试点区仅有东北虎豹；大熊猫和祁连山实行中央和省级政府共同管理；其余试点则是委托省级政府代为管理（见图1）。对此可直观理解为，东北虎豹、大熊猫和祁连山等3处试点涉及跨省协调，中央直接或参与管理的形式可为试点机构履职提供便利条件。但这并不是说，只有跨省（区）的国家公园才有必要实行中央事权，按中央文件精神，条件成熟时，应逐步过渡到所有国家公园均由中央政府直接管理。

图1 国家公园体制试点区管理模式图

三、园地事权划分情况

明确职能配置是管理机构设置的基础内容。《建立国家公园体制总体方案》（2017）和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》（2019）等中央文件均对国家公园事权划分作了方向性规定（见表2 ～ 3）。其基本精神可简要概况为：与生态保护相关的职能由国家公园管理单位机构承担，与社会经济发展相关的职责交由属地政府行使。

表2 《建立国家公园体制总体方案》中关于“事权划分”的表述

表3 《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》中关于“事权划分”的表述

除此外，按中央统一部署，三江源国家公园和东北虎豹国家公园还另承担着区域内全民所有自然资源资产所有者职责，分别加挂了三江源国有自然资源资产管理局和东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局牌子。这与机构改革后自然资源部的“两统一”职责内涵接近，也为未来更全面地进行国家公园管理单位机构职能配置提供了思路。

事权划分方向已明，但在具体落地层面，各试点管理机构与地方政府之间仍处于不断调整优化的磨合阶段，特别是在人口密度较大、经济基础较好的试点区，协同难度更大。2019年4月，湖南省政府办公厅曾印发《湖南南山国家公园管理局行政权力清单（试行）》，尝试将发改委、自然资源部等10个省直相关部门的44项行政权力，集中授予湖南南山国家公园管理局[7]，但因牵涉既有利益广，在权限下放及划转、政策指导支持和履职成效等方面，还需经过较长时间的实践检验。

再如，对自然资源防灾减灾，如森林防火和林业有害生物防治等，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》（2019）和相关法律法规等①如《中华人民共和国森林法》（2019年修订）第34条提出“地方各级人民政府负责本行政区域的森林防火工作”，第35条提出“重大林业有害生物灾害防治实行地方人民政府负责制”。已明确由地方政府负主要责任。但因其与保护自然生态系统息息相关，国家公园管理单位机构在实际工作中如何掌握尺度、建立与属地政府相互配合的协同管理机制也是难点之一。

值得一提的是，为减少沟通成本，部分地方还探索实行了国家公园“政区协同型”治理模式，即由地方政府代行管理机构相关职能，部门进行综合设置，同步履行事权，如钱江源国家公园管理局。事实上，我国历史上也曾对国有林区和自然保护区管理作过类似探索。如1968年，伊春特区成立，伊春市政府和伊春林管局合并，“两块牌子，一套班子”，有关企业工作以林业部（1998年改为林业局，2018年职责整合，组建国家林业和草原局）领导为主，地方工作以黑龙江省政府领导为主，特区党委隶属林业部党组和黑龙江省委双重领导[8]。再如1983 年，国务院批准将卧龙保护区内汶川县的卧龙、耿达两个公社划定为汶川县卧龙特别行政区，实行林业部、四川省双重领导体制，由四川省林业厅（2018年整合为四川省林业和草原局）代管。其在区划上属于阿坝州汶川县，但管理上是由四川省林草局负责，阿坝州及汶川县的一般经济社会规划不再列入，只有少数功能例外（如特区的法庭、检察科还是汶川县法院、检察院的派出机构）[4]。尽管这种模式能有效降低辖区政府和管理机构之间的沟通摩擦，但面对地理省情各异的其他国家公园是否具有普适价值，仍是一个值得深入探讨的议题。

四、人员编制配置情况

确定人员编制规模同样是管理机构设置的重要内容。因各试点区批复面积差异较大，为更直观进行比对，此处以人均管理面积①人均管理面积 = 试点区批复面积/编制人数。进行说明。以三江源和武夷山为例，三江源国家公园批复面积为123 100 km2，机构人员编制405人[9]，则人均管理面积为303.95 km2；武夷山国家公园批复面积为 1 001.41 km2，机构人员编制120人[10]，则人均管理面积为8.35 km2。二者相差近36倍。对此可以理解为，武夷山国家公园以森林生态系统类型为主，区内资源权属情况复杂，原住民较多，相较于三江源国家公园（草原、湿地生态类型为主）管理难度更大，因而人均管理面积相对较小。

再以国外国家公园的用人情况作进一步比对。一般而言，美国作为全球最早建立国家公园的国家，其管理经验是各国学习和效仿的对象。但就人员配置方面来讲，美国地广人稀，国家公园自然生态多以荒野为主，此方面与我国国情相差较大，不宜作为参照对比。相比之下，德国是欧盟中人口最多的国家，人口密度高，人类活动对自然改变大，反映出了更多协调人与自然互动的特点。这方面与我国接近，可作为本项研究的参照样本。

笔者参考《国家公园体制的国际经验及借鉴》[11]一书相关数据，归纳德国国家公园的人员配置情况，汇总为表4。德国国家公园的人均管理面积大多维持在 0.73 ～ 5.20 km2；仅有汉堡瓦登海等 3 处以湿地生态类型为主的国家公园人均管理面积较大，保持在 45.83 ～ 68.57 km2。这与我国国家公园的用人数量趋向相同。

表4 德国国家公园管理机构人员配置一览表

由此可知，国家公园人均管理面积呈现明显的因资源类型而异的特点，这也构成了未来国家公园管理单位机构人员配置的重要考量要素之一。

五、三种机构设置模式

通过对各试点管理机构设置情况对比分析，可知其在组建形式、事权划分和人员配置规模等方面都存在明显差异。总结归纳其共性特征，可按“政区协同型”“目标管理型”和“混合治理型”3种类型进行研究。3种类型可以囊括当下试点进程中机构设置的考量要素，亦可为后续国家公园管理单位机构组建提供模式参考。但需要说明的是，3种分类方式仅为方便本研究需要，并不作为当下自然保护地管理机构整合的官方或权威表述。

（一）“政区协同型”模式

“政区协同型”设置模式的基本特点是倾向于与地方政府搭建共同体，将生态保护义务与社会发展责任整合为一体，减少沟通成本，以达到权力有效分配和高效实现的目标。基本表现形式为机构负责人由属地政府主要领导人兼任，或机构的内设机构与属地政府的内设部门综合设置，两块牌子、一套人马。较为典型的案例有钱江源、神农架和湖南南山国家公园等。此处以钱江源国家公园为例进行剖析说明，机构设置示意见图2。

图2 钱江源国家公园机构设置示意图

钱江源被列入我国国家公园体制试点后，即展开了政区协同体制的探讨。浙江省开化县政府率先提出了“政区合一”生态治理理念，并于2014年组建了衢州市政府派出机构——“钱江源国家公园管理委员会”，与开化县政府实行“两块牌子、一套班子”，统一调度和集中使用各类党政资源。同时下设了生态资源保护中心作为委员会的下属公益一类事业单位，主要承担范围内自然资源资产运营管理、生态保护、特许经营、社会参与、科研教育和宣传推广的具体工作。

2019年4月，浙江省委机构编制委员会下发《关于调整钱江源国家公园管理体制的通知》，决定在管委会基础上成立由省政府垂直管理的钱江源国家公园管理局，由省林业局代管，并将生态资源保护中心调整为综合行政执法队；管理局沿用原治理模式，仍试图最大限度地保留 “政区合一”优势，由县政府主要领导担任管理局局长，两名副局长同时兼任县政府党组成员，其中一名常务副局长负责日常工作。管理局整合划转了原古田山国家级自然保护区管理局、钱江源国家森林公园管理处（原属于开化县林场齐溪分场，管理处与齐溪分场属于两块牌子、一套班子）、钱江源省级风景名胜区等人员编制。钱江源国家公园遵从了“垂直管理、政区协同”的操作理念，是典型的“政区协同型”机构设置模式代表。

必须承认，将国家公园管理职责同步纳入地方政府治理责任范畴，一定程度上可缓解资源保护管理上的职责交叉和权责脱节等问题，提高区域生态治理效能，对促成范围内社会参与生态建设的局面亦有推动作用。但从长远来看，“政区协同型”模式应致力于考量并解决可能产生的如下问题：①在制度设计方面，将国家公园的全民公益性交由承担社会经济发展压力的地方政府，会使其面临选择困境，如何避免出现“激励不相容”的制度设计弊端是考量之一；②如何建立通畅的资金管理渠道，使地方政府在有效行使国家公园管理职能的同时，避免因财政负担过重而滋生“纸上公园”；③在面向自然资源科学保护与利用等专业化管理目标时，应如何拥有与国家公园相匹配的管理能力；④国家公园的自然生态空间边界并非地方政府的行政区治辖边界，通过属地管理提高保护地管理强制执行力的同时，如何避免人为割裂生态系统的完整性等。

（二）“目标管理型”模式

“目标管理型”设置模式是指管理单位机构由林草相关职能部门直接转划而来，管理目标更为纯粹。实际操作中，往往通过增大管理幅度、优化管理层级、向下分权等方式来提高组织效能，避免属地政府过多介入国家公园的直接管理。较为典型的案例有三江源、武夷山、普达措和海南热带雨林国家公园等。此处以三江源国家公园为例进行说明，机构设置示意见图3。

图3 三江源国家公园机构示意图

三江源国家公园管理局是依托原三江源国家级自然保护区管理局组建而来的，具有天然可追溯的“林草血统”，目前实行由中央委托青海省政府代管的模式。需说明的是，管理局下设的几个园区管委会（管理处）的负责人虽是由当地县政府主要领导兼任，受管理局和所属州政府双重领导，但已明确是以三江源管理局管理为主，纵向直贯到底。这一点有别于“政区协同型”，可归为“目标管理型”进行研究。

三江源国家公园管理局（筹）组建于2016年6月。同年11月，青海省委、省政府下达了《关于设立三江源国家公园管理局的通知》，三江源国家公园管理局正式成立。管理局下设长江源、黄河源、澜沧江源3个园区管委会，级别明确为正处级；同时，长江源区管委会及相应管理处加挂青海可可西里世界自然遗产地管理机构牌子，增加了自然遗产保护管理职责。其中，因长江源涉及治多和曲麻莱2个县域，又分别在这两个地方成立了管理处开展具体工作。黄河源管委会设在玛多县，澜沧江源管委会设在杂多县。这4县的县委书记、县长分别兼任所在园区管委会（管理处）党委书记和主任。管委会（管理处）专职副书记、副主任由所在县党政副职兼任。管委会（管理处）内设机构和下设机构与县政府相关工作部门的领导实行交叉任职。同时，依托乡镇政府设立了生态保护站，站长和副站长分别由乡镇党委书记、乡镇长兼任。

相比“政区协同型”模式，依托林草职能部门组建的“目标管理型”机构的职责权限更加精准专一，管理主体也更加直接明确，领会和执行国家生态保护战略方针更加系统高效，易于利益相关者的诉求表达和管理单位机构的快速反应。但也存在选择考量的重要因素：①纵向管理幅度较大，生态治理效能对国家公园管理者的执行能力有较强依赖；②在事权划分上，易与属地政府产生职责交叉、权责脱节等问题，沟通成本有所提高；③引导社会公众特别是原住民参与国家公园保护、建设与管理的成本增加，组织号召力优势不明显；④在推动与地方政府共治环节，需明确可落地的职责分工，若衔接处理不当，易导致国家公园陷入“两张皮”的管理窘境。

（三）“混合治理型”模式

“混合治理型”机构设置兼具以上两种类型的若干特点。管理局是依托林草相关职能部门组建而成的，具有“林草血统”；但其二级机构（如省管理局/管理分局等）往往是以地方政府管理为主，具有强烈的地方治理色彩。较为典型的案例有东北虎豹、大熊猫和祁连山国家公园等。此处以大熊猫和祁连山国家公园为例进行说明，其机构设置示意见图4。

图4 大熊猫国家公园和祁连山国家公园机构设置示意图

大熊猫国家公园和祁连山国家公园均是实行“管理局—省管理局—管理分局”的3级管理体系①东北虎豹国家公园虽跨越吉林、黑龙江两省，但未设置省管理局，实行“管理局—管理分局”两级管理体系。。管理局分别依托国家林草局驻成都专员办和西安专员办组建而成，在这一层面具有目标管理模式的特点；但在执行层面，省管理局和管理分局实行双重领导，且以地方政府管理为主的管理体制②如《四川省大熊猫国家公园管理机构设置实施方案》（2019）、《陕西省大熊猫国家公园管理机构设置方案》（2019）等文件均明确提出“省管理局以省政府管理为主”，这点也分别在《大熊猫国家公园总体规划（试行）》和《祁连山国家公园总体规划（试行）》中有体现。，又体现了“政区协同型”的基本特色。据此单独归类为“混合治理型”进行研究。

大熊猫国家公园管理局于2018年10月29日在成都揭牌成立，并分别依托四川、陕西和甘肃3省林草主管部门设立了省管理局，实行与省林草部门合署办公；同时，在3省片区，按照区域自然属性和行政区划相结合的原则，分别设置了若干管理分局①大熊猫国家公园四川片区还在管理分局之下依托各县设置了管理总站。，作为省管理局的派出机构。与大熊猫国家公园类似，祁连山国家公园管理局也于同一天在甘肃兰州揭牌成立，并分别依托甘肃省和青海省林草主管部门设立了省管理局，实行与省林草部门合署办公；同时，在甘肃和青海片区，设置了若干管理分局。

适用于“混合治理型”机构设置模式的国家公园往往具有跨省管辖的特点，强调协同共治。在实际运作中，应注重考量如下因素：①管辖范围大且兼有跨省协调的压力，在操作灵活性方面存在一定缺陷，多伴生国家公园体系持续膨胀等问题；②中层机构实行以地方政府管理为主的领导机制，呈现鲜明的去中心化特征，如何加强国家公园管理局对省管理局的业务指导，是利于政策执行落地的重中之重；③同样存在与地方政府协同治理的衔接问题。

六、结 语

管理单位机构设置的正当性和科学性是影响试点成效的关键之举。笔者归纳的3种机构设置模式可为未来国家公园体制建设全局铺开提供机构组建优化思路。本文分析了10处试点管理机构在组建形式、事权划分特征和人员编制规模等方面的差异性，提出3种模式选择的考量要素，得出如下结论：

1）在总结试点经验基础上，国家层面应尽快出台意见，统一国家公园管理单位机构的级别和性质。鉴于国家公园囊括了我国最具代表性的自然生态系统，生态保护地位极为重要，笔者建议将机构级别按副厅级以上统一设置，机构性质明确为行政单位。理由如下：国家级自然保护区管理机构的级别一般为正处级，作为主体保护地类型的国家公园理应按更高级别对待，将更利于事权履行，提高资源管控威望；而明确为行政单位性质的考量是基于国家公园管理单位机构不仅仅是承担社会公益职能的机构，还应承担更为重要的资源环境综合执法职能，以保障国家生态红利持续输出。

2）国家公园和地方政府事权划分应进一步细化落地，建立清晰的国家公园管理单位机构行政权力清单。在生态保护上由国家公园管理单位机构行使统一且唯一管理，逐步承担起区域内全民所有自然资源资产所有者职责，行使空间用途管制和生态保护修复职责。在实践层面，应特别针对地方自然资源、林草等部门做好权限划分，保障国家公园管理单位机构拥有公园范围内资源处置的绝对话语权。

3）制定出台国家公园人员配置执行标准，科学拆解相关要素，包括管辖面积大小、自然资源类型、非全民所有资源占比情况及原住民数量等。探讨建立科学的权重分析矩阵，划分管理复杂层级，为国家公园的用工配置提供可执行依据。在此基础上，结合机构组建前的人员编制情况，作适当调整，量体裁衣，确定新机构的人员编制规模。

4）3种机构设置模式均有其利弊，各有其特征和适用场景。“政区协同型”机构更适用于人口密度低且国有资源占比高的区域，特别是针对取消了政府GDP考核的地方（如部分重点生态功能区所属县域），因保护与发展矛盾不突出，国家公园管理单位机构与地方政府进行综合设置的优势更强；“目标管理型”机构职责权限更加专一，将生态保护职能独立出来，脱离社会管理事务，贯彻国家生态保护战略意志更精准，更适于地方经济产业成熟、人为活动影响大的区域；“混合治理型”强调中央与地方联合共管，更适于涉及跨省协调管辖的区域，以利于各省统筹推进和协同治理。只有把握好了机构设置这个“龙头”，建立统一、规范、高效管理体制的目标才能尽早落地。