城市更新中存量土地开发利用问题探讨

覃川

摘  要：土地资源是国家拥有的最大且最具潜力的资源，虽然我国拥有大面积的土地资源，但是对于土地资源的开发利用率较低，管理水平不高，价值挖掘不充分。尤其是在城市发展过程中，土地持续开发和利用，但其中存在一些突出问题，影响到城市的建设。对此，本次简单论述了城市更新中的土地类型，分析土地开发和利用过程中的突出问题，最后提出要完善城市更新土地开发利用的政策体系和配套措施。

关键词：城市更新;土地开发利用;问题;措施

1引言

随着城乡一体化以及城镇化进程的发展，对于存量土地资源的开发利用也成为城市发展的有效途径之一，城市更新及旧城改造就是目前比较常见的工作。但是分析当前城市土地资源的总体情况，因为城市建设情况持续更新，土地开发利用中存在的问题比较严重，这集中体现在整体规划和资金支持方面。对此新时期需要为此建立完善的政策体系和配套措施，强化城市更新过程中的土地开发利用工作。

2城市更新中的土地类型

城市更新是一项复杂的操作，而且系统性强，有类型划分，并且有一定的遵循标准。如果按照更新过程中是否涉及到国土空间规划调整、用途改变等因素来分类，可以分为不涉及现状土地性质改变以及涉及土地再开发利用的两个类型。其中前者包括对老旧小区、老旧厂房、老旧村等的功能完善，后者包括对土地用途变更、转让、合并和分割等操作，一般国内都是第二种，涉及到的土地类型有存量建设用地、低效用地。存量建设用地是已经占有或使用，现有土地使用者之间进行交易，已成为建设用地的部分;低效用地则是说当前的建设用地利用方案不合理，效益不高，具有再开发利用的潜力。

3目前城市更新中土地开发利用的突出问题

3.1城市规划方向不科学

进行城市更新是在当前拥有的空间资源基础上进行存量规划，其中涉及到的产权和利益十分复杂。而新城建设和旧城改造是完全不同的规划方向。从新城建设分析，依靠的是新增建设用地，以此为基础进行空间上的扩张;从旧城改造分析，依靠的是存量建设用地，以此为基础进行利用方式的革新。城市更新制定规划的目的是促进城市的功能进一步优化和调整，而这需要政府和社会各方的共同参与，考虑各方利益，做好互动和衔接，进行协商开展。如果规划对象是存量建设用地和空间，规划时需要保证刚性和弹性的结合，以及规划是否可以落实。这些内容需要规划部门进行统筹安排，但实际上制定的国土空间规划方向还有进一步调整空间。

3.2土地利用方向受限

在城市更新过程中，一般是将城市中心、核心区、居住区等区域调整成公共文化基础设施区域，提供公共基础服务。而映射到土地利用方面，就是将过去利用价值较大的仓储物流设施、商用楼、住宅等转变成效益不佳或者公益性的公共设施、公益事业用地。这种调整限制了土地利用方向，导致城市更新无法通过土地利用方式的调整来弥补经济平衡，进而增加了资金投入。还有，很多城市中心区域对于建筑高度控制严格，这也使得土地利用方向受限，继而影响到城市更新项目的进行。

3.3需要投入的资金量大、周期长

国家发展到现在，各个城市进行更新操作一般是以旧城改造为主，而旧城区的人口密集，并有着很多历史文化设施，但整体的功能布局比较受限，所以是进行改革的重点区域。但是旧城区占据面积大，大部分是居住用地，产权关系复杂，进行更新操作需要投入大量的资金，而且需要很长的周期才能实现，改造难度也比较大。

4完善城市更新土地开发利用的政策体系和配套措施

4.1深化城市土地制度改革

城市要对存量建设用地进行登记和汇总，掌握整体的资源信息。然后对建设用地实行整理工作，按照上级部门提出的管理办法，在符合规划的基础上，将存量建设用地整体进行调整，之后纳入土地资源储备库，进行新的应用和管理。对此政府部门需要按照先易后难的原则，对存量建设用地信息进行调查和整理，适合新开发的进行新开发，适合改造的直接改造，尽量节约利用建设用地，同时要优化新城区建设布局，调整各个功能区的布局位置，保证美观度。

4.2完善相关政策体系

如果是改变土地用途，相关项目需要按照新建规划批准文件要求，依法以划拨、出让等方式办理用地手续。如果是原土地用途和权利类型进行开发，假设满足规划要求，并且不会改变土地主体，相关项目属于国家和地区支持的新兴产业、新业态等方面，需要由相关主管部门提供合法的证明文件，落实过渡期政策，期满或转让操作需要办理相关手续的，可按新用途类型以协议方式办理。如果是国有土地，在不改变使用功能的基础下，进行城市更新涉及到的经营性服务设施可以依法转让或出租，也允许利用土地上的其他建筑物等固定资产进行抵押融资。另外对于存量土地的开发利用，需要制定完善的审批政策，确定好职能分工，明确具体要求，细化业务流程，这样可以便利城市更新项目的进行。

4.3健全社会保障体系

地方政府要加强宣传，让更多的群众认识到城市更新过程中土地开发利用的积极意义，明确土地开发利用对于城市发展的重要意义。政府要为此建立起配套的社会保障体系，重点是要健全财税金融保障制度，增加对这方面的资金投入，确定税费优惠政策的落实;创新融资方式，发挥政府的作用，积极利用政府优惠政策，开发关于历史文化建设等方面的项目。旧城区改造、廉租房建设等需要安排专项财政资金提供支持，保障人民群众对美好生活的向往，可以探索将土地开发之后的收入中一部分纳入维护工作中。另外明晰在土地开发利用中政府发挥作用的政策领域和市场发挥配置资源起决定性作用的政策领域。也就是说，一方面要发挥政府的主体导向作用，为这方面的工作提供政策支持，包括明确建设要求，提出建設目标等。另一方面则是发挥市场经济的作用，在市场经济体制下发展城区的多功能化，思考城市土地资源的优化配置以及多途径发展的挖掘。

5结语

在城镇化进程逐渐加快的背景下，城市要关注城市更新工作的开展，而这需要重视存量土地的利用和开发工作，实现土地资源的最大化利用价值。

参考文献：

[1]雷爱先，王恒.城市更新中存量土地开发利用的若干问题思考[J].中国土地，2021，（12）：40-43.

[2]何俊锐.城市新区土地开发利用效率提升的实践路径——以滨海湾新区威远岛片区为例[J].新经济，2020，（Z1）：29-33.