国企改革背景下地方国有企业面临的经营问题及解决思路

张昱

摘 要：当前，我国的国企改革已经从广度向深度发展。央企改革一直走在国企改革的前列，走出了富有成效、值得借鉴的道路，但地方国有企业改革尚不成熟。由于历史原因和现实因素，地方国企发展受限，尤其是在产权制度改革、激励约束机制改革、资源配置等方面，面临亟待解决及完善的问题。地方国企的发展关系着地方经济的增长及社会的进步，地方国企改革的成功，将成为深化国企改革的必经之路。本文将针对国企改革背景下地方国有企业存在问題进行探讨，并研究出具有建设性的解决思路。

随着全面深化改革的推进，国有企业改革进入深水区。党的十九大对深化国企改革提出新要求，做强做优做大国有资本和培育具有全球竞争力的世界一流企业成为新时代国企国资改革的重要目标。地方国有企业作为我国国有企业的重要组成部分，也是我国国有企业改革的重要环节，在国有企业改革中具有重要的意义。但是，随着国有企业改革深入推进，地方国有企业暴露出各种经营发展问题，各地国有企业的改革节奏和完成进度也有较大差距。探究地方国企改革的现状及未来改革方向，具有现实研究意义。

一、我国国企改革概况及现状

我国国有企业改革涉及社会经济各个方面，牵涉行业众多，各类国有企业改革方式错综复杂。改革开放40年来，国企改革是我国经济改革的重中之重，国企改革在推进过程中大致分为四个阶段。第一阶段：1978年至1988年，这一时期是国家对国有企业经营管理方式进行改革的时期，国企改革主要包括放权让利和两权分离等内容;第二阶段：1988年至1998年，这一时期是国有企业的制度改革时期，国企改革主要包括转换企业经营机制、建立现代企业制度与国有企业重组等内容;第三阶段：1998年至2012年，这一时期是国有资产监督管理体制改革时期，国企改革主要包括国有经济战略性调整、设立国资委、完善国有企业法人治理结构、垄断行业改革等内容;第四阶段：2012年党的十八大召开至今，是深化国企改革时期，国企改革主要以分类改革为前提，以发展混合所有制经济为突破口，相关各项改革继续推进。

产权改革是国有企业改革的内在要求，产权的明晰化才能提高全要素生产率的内在要求。当前的国有企业改革已进入深水区，进一步推动产权改革是推动我国迈向高质量发展的必由之路。当前国有经济已基本实现向现代企业的转变，激励机制逐步搭建，效率迅速提升。民营经济也在此过程中实现从无到有、从小到大的跨越式发展，尽管国企效率大幅提升，对国家和社会贡献巨大，但当前国企整体经营效率上仍有待进一步提高，尤其是地方国有企业，产权不明确导致其难以成为自主经营、自负盈亏的市场经济主体，政企难分，易出现预算软约束、金融资源获得优势、行政垄断等问题，且地方国企缺乏足够的激励约束机制，难以及时依据经营情况调整经营策略和资源配置方式。

当前改革已进入深水区，但地方国企改革的节奏不一致，大部分地方国企还存在许多困难与问题。进一步推动地方国有企业产权改革是促进国企改革迈向成功的必由之路，这要求我们要对地方国企进一步明晰产权、引入竞争、依法治企、因业施策，以有效产权替代无效、低效产权，实现法人治理规范化、公司运营市场化、企业竞争中性化。

二、当前地方国有企业面临的经营问题

（一）法人治理结构不完善，决策效率低下

当前地方国有企业存在法人治理结构不完善的问题，主要表现为股东层面股权结构单一，多为地方国资委直接或间接全资控股，股东单位对地方国企的管控方式类似于政府部门，缺乏市场化企业应有的运行管理效率;董事会层面缺乏民主决策机制，地方国有企业董事会成员大多均为股东单位派驻，在董事会决策过程中主要负责执行上级机构相关决策，缺乏按照科学公司治理要求决策的机制，无法按照公司法的要求发挥董事会的议事、决策职能;经营层层面未按照委托-代理理论将企业的所有权与决策权分离，未形成规范的委托代理关系，地方国企的经理人多为国企股东员工，对其的考核不与经营成果挂钩，可能导致管理者不作为。产权公有将导致实际所有者缺位，放大企业所有者和经营者的目标函数背离、信息不对称以及经营者努力程度的不可观察性与不可证实性，从而带来企业效率低下，损害所有者利益的问题。

（二）融资能力不足、成本高，经营流动性差

地方国有企业规模较小、管理不集中，难以有效从资本市场低成本、大规模融资，造成地方国有企业财务压力巨大，严重的企业出现流动性问题，而流动性的问题会造成企业外部评级较低，难以在市场中取得有效融资，如此恶性循环，导致地方国企整体经营情况较差。部分地方性国有企业为获得企业发展必须的流动性资金，只能通过大量高利率非标产品进行融资，如：信托、融资租赁等方式，导致融资成本居高不下，还直接造成地方性国有企业盈利能力下降，长远来看企业无法良性、可持续发展。

（三）经营性现金流不足，造血功能低下

地方国有企业大多承担着地方公共事业、非营利性项目的投资及建设，公共事业类项目资金投入巨大，建设及投资回收期长，盈利水平有限，加之地方国有企业融资能力弱、融资成本高，在投入产出过程中极易出现流动性问题。另外，不少地方国企缺乏具备经营性现金流的项目，不少项目投入后无法产生持续收益及红利，导致企业缺乏盈利能力，无法拓展市场、吸引人才，企业可持续发展出现问题，在外部社会经济急剧发展的今天，难以实现企业转型及跨越式发展。

（四）激励机制不足，人力资源管理不完善

地方国有企业的高级管理人员多由上级单位或地方政府任命，存在高管人员业务经验不对口、调动频繁等问题，无法为企业管理作出长远规划，不利于企业发展。对于地方国有企业员工而言，由于缺乏激励机制及竞争机制，普遍存在吃大锅饭心态，干多干少一个样，晋升机制呆板，人才选拔任用论资排辈，导致对企业做出重要贡献的员工无法从薪酬和职务方面获得提升，长期如此，将导致努力工作的人才流失，业务能力低下的员工无法被淘汰。地方国有企业人力资源管理的问题，直接影响企业员工的积极性，进而影响企业可持续发展。

三、地方国有企业经营问题的解决思路

国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。深化国有企业改革，做强做优做大国有资本，对坚持和发展中国特色社会主义、实现“两个一百年”奋斗目标具有十分重大的意义。地方国有企业的改革是国有企业改革当中非常重要的环节，深化地方国有企业改革势在必行。

（一）完善法人治理结构

产权的概念主要包含所有权、经营权、处置权、收益权等，其实质是激励与约束的制衡、风险与收益的对等、权利与义务的统一。地方国有企业要进一步推进国有企业改革，尤其是混合所有制改革，引入非国有成分股东，提高企业的市场化及竞争力;另一方面，要对国有股权进行分级授权及监督，在地方国资委下属要建立国有股权运营平台公司，聘请专业人才对下属国有企业股权进行专业化管理。

地方国企要进一步完善法人治理结构，沿革按照公司法、公司章程的相关规定，规范三会运作，明确党委会、董事会、监事会、经理层等机构的权利与责任，规范公司决策机制、执行机制及监督机制。其中，尤其需要厘清委托-代理关系，将地方国有企业的所有权与经营权分开，地方国有企业董事会对股东负责，经理层对董事会负责，经理层的选拔与任命需要考虑市场机制，选择专业素养、职业道德、业务经验符合企业需要的人才，并且需要注重公司重要职业经理人的稳定性。经理层在经营公司的过程中，董事会、监事会、党委会等相关机构要严格监督，做好企业内部控制管理。

（二）优化布局，做精做强

地方国有企业应该发挥自身特点与优势，不应千篇一律。受历史原因影响，我国中西部城市多成立“城投”系地方国企，早期负责地产开发，近年来中西部地区地产行业趋于低迷，“城投”系企业开始寻找其他出路，但转型困难。因此各地国企应找到自身发展的特点，发挥优势，优化布局，加快地方性资源整合力度，对地方企事业单位持有的同类型资产，应进行科学合理地重组整合、强强联合。另一方面，地方国企还应把地方品牌做精做强，尤其需要鼓励高新科技产业与战略新兴产业，打造一批可以支撑地方经济转型的优势产业，提高区域竞争力及区域影响力。

（三）提高市场化水平及自身造血能力

国有企业如果不具备持续盈利能力及自身发展能力，则无法在市场中生存，也无法使国有资产保值增值。因此，地方国有企业的改革落脚点一定是提高自身作为企业的生存发展能力。地方国有企业参与市场化竞争，要积极与优质民间社会资本合作，运用非公有制的灵活性、竞争性提高企业效率，提升企业盈利能力。地方国有企业可以通过引入战略投资者、进入资本市场等方式，进一步完善自身激励约束机制、优化资源配置。另一方面，地方国企在获取业务及项目时要注重经营性资产的取得，并通过自身平台及业务优势，将地方经营性资产整合，以提高企业盈利能力。

（四）完善激励约束机制，完善人力资源管理

人力资源对企业发展至关重要。由于体制机制的原因，地方国有企业人才进不来、留不住。企业缺乏激励机制，就无法调动人才的积极性，容易使企业员工养成不思进取、墨守成规的工作习惯，不利于企业效率的提高;企业缺乏约束机制，就会使职业经理人缺乏监督，发生不利于企业经营发展的情况。地方国有企业应不断完善人力资源管理，用现代科学的管理机制及内部控制机制管理公司，按照市场化方式选拔、任用、培養人才，这样才能最大限度发挥人才的作用，实现企业跨越式发展。

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