环境规制对产业升级的影响研究

顾沈婷

摘 要：在过去三十多年中，我国经济高速发展，但经济增长模式粗放，存在对资源浪费和环境污染不重视或者依靠资源价值换取经济利益的现象，在经济总量不断提升的同时，资源短缺和环境污染的问题日益凸现。为了改善这一现状，我国各地政府制定了许多环境规制政策，本文就环境规制与产业升级的协同发展进行了研究。

关键词：环境规制;产业升级;影响;建议

改革开放以来，我国靠低成本劳动力优势拉动了一波经济，但一些内地城市环境受到严重污染。而且随着工业化的深入推进，社会与环境之间的问题越来越严重，城市环境质量的不断下降对经济社会的长期稳定发展也产生了不利的影响。在中国可持续发展的新形势下，各地政府为了民众需求、环境保护和城市治理，基于政府监管的职能制定环境规制政策。

环境规制是指政府部门为了保护生态环境下发的规章制度或者法律法规，主要是基于新公共服务理论及政府规制理论开展的显性、控制型环境规制策略，最终通过环境规制促进产业向更利于经济和社会发展的方向升级。在环境规制过程中，大批企业生产成本增加，高能耗、低技术、高污染的企业失去市场优势，高附加值、低能耗的产品日渐受市场青睐，新兴产业崛起，污染型制造业规模缩减，企业为了生存进行技术创新和研发，部分企业难以支撑而倒闭。可以说，环境规制这一项政府行政管理行为对整个产业链和产业结构产生了直接作用，对产业升级带来不可忽视的影响。

一、我国环境规制对产业升级的影响

总结中国环境规制的历史沿革，自1972年开始，共经历启蒙、建设、规模化治理及综合治理四个阶段。中国环境规制下的产业结构变革，则以1978年改革开放后为起点，以前期环境规制的启蒙阶段为基础，基于1979到1992年环境规制的制度建设，尤其是《中华人民共和国环境保护法》的规定，进行初次产业结构调整，从过去的“二、一、三”结构上升为“二、三、一”的产业结构。从具体产业层面来说，第二产业比重有所下降，工业生产中的资源消耗及环境污染情况有所缓解，第三产业比重上升，同时现代化农业开始初步发展，重工业优先增长局面得以转变。

在1993至2001年环境规模化治理阶段，在《环境标志产品认证管理办法》、《加强环境保护若干问题的决定》等相关政策体系下，中国产业结构进一步调整，实际发展中更注重产业发展中的环境保护，第三产业比重进一步提升到40%左右，第二产业结构下降到45%左右，第二、三产业开始协调发展，同时第一产业下降为14.15%。

进入到环境综合治理阶段，尤其是中国加入WTO以后。在相关法律法规的影响下，政府控制型环境规制力度有所提升，提高了排污费用征收力度，并且扩大了需要缴纳排污费用的范围。受此影响，三次产业呈现出“三、二、一”的结构，高污染、高耗能、高排放的问题开始成为国家产业规划与环境治理中的重点管理问题，企业开始自觉减少污染排放问题。而且我国居民的消费观念开始变化，日常生活中更为关注企业污染问题，自觉加入到企业污染治理的行列中来，最终形成污染治理的多方参与局面。

综上所述，1972年到1978年是我国环境规制的启蒙阶段，在1979年到1992年间，我国环境规制的基本制度建设已经出现雏形，从1993年开始到2001年结束，我国环境规制呈现出了规模化的治理特征，从2002年开始至今，我国环境规制综合整治特征日益明显，受此影响，产业结构分别经历了初次调整，二次调整和再优化调整三个阶段。在中国经济发展的过程中，政府通过规制型管理实现对高污染、高耗能企业的管理，借助于资金倾斜、纳税、排污费征收等方法，促使企业发展中降低污染物排放与资源耗费，实现清洁发展，并基于需求传导机制、技术创新机制及贸易传导机制，实现产业结构从“二、一、三”到“三、二、一”的格局改变。

二、环境规制影响产业升级的作用机制分析

（一）需求传导机制

从需求传导机制来说，环境规制通过对生产主体、生产要素、消费市场、资本投入等认知及需求影响引导产业升级。政府进行环境规制，提高环境管理标准，对污染型产业加征税率，促使企业调整投资比例和方向，降低污染型产业规模;促使金融行业提高面向环保性企业的投资，提高环保企业与外商的合作规模，带动产业结构升级。另一方面，消费者对绿色环保产品的消费意向不断增大，形成需求导向下的要素聚集，导致企业对绿色环保产业的投资增多，新产品、新技术不断衍生，新产业不断出现，附加值低的产业不断萎缩，推动产业绿色转型。

（二）技术创新传导机制

产业升级也受技术创新的推动，主要包括三个方面：一是技术革新实现了劳动生产率的提升，二是技术革新推动了老旧产业向新型产业的转型升级，三是技术创新加强了产业之间的联动性。 在环境规制影响下，企业的生产门槛和污染治理费变高，为了维持利润，企业会努力降低生产成本，积极研发新技术，环境规制引发的生产成本可以被创新效应补偿，同时提高生产效率，保持市场竞争力。

（三）贸易传导机制

在环境规制的约束下，企业受利益驱动会加大对排放废气物的治理，降低非生产性成本，发达国家更早意识到环境保护的重要性，环境规制的时间更早、力度更强，对污染型产业的抑制力度更大，对排污的税费也极高。因此，发达国家的许多企业发挥比较优势理论，将高污染和高耗能的产业迁移到发展中国家，这样一来，既保护了本国环境，又能维持利益最大化的局面，而對于以经济发展为第一大目标的发展中国家，这不仅提供了外商投资，而且提供了更多就业机遇，推动了经济进步。

这种产业从强环境规制国家转移到较弱国家的模式，改变了双方的产业结构。对于环境规制强的国家而言，迁出产业的市场规模和产业链环节都发生改变，促使新产业链的形成。对于环境规制弱的国家而言，外国企业的入驻带来了新的生产方式和生产技术，弥补了产业链和产业能力的不足，推动了产业结构升级。

三、政府主导型产业升级与市场主导型产业升级的对比

我国政府出台环境规制政策，通过传导机制推动产业升级，是典型的政府主导型产业升级。然而，产业升级还有市场主导型，即市场需求下的产业升级，如江苏昆山就是典型案例。2010年以前，江苏昆山传统产业发展中面临着自主创新能力欠缺、产业层次不高、产能过剩矛盾突出、产业集中度不高等问题。2010年以后，江苏省昆山传统产业开始基于提高产业竞争力的内在需求进行产业升级，通过产业集群化发展凸显产业聚集优势，通过技术创新实现传统产业向高端产业转变，从粗放经营向集约化经营，打造开放型经济发展模式，推动产业结构转型升级。但是，昆山这种以市场为主导的产业升级，在后期面临了严峻的问题。因为在刚开始招商引资的时候，昆山开发局并没有对引进的项目质量作出考察，而随着越来越多企业的入驻，昆山就面临着严重的资源不足、发展空间有限、土地资源紧缺、土地资源含金量越来越低等得问题。针对这种情况，昆山市政府不得不改变发展战略，从促进经济可持续发展的角度出发，提出注重引进项目投资强度，重视土地的集约利用，提高土地资源的利用率。

根据市场失灵理论，完全竞争市场结构只是一种理论上的假设，在现实经济中是不可能全部满足的，而市场的本质是逐利的，完全由市场决定产业转型升级可能会导致产业园区追求经济效益无视长期规划，企业追寻高利润无视环保，破坏城市整体规划布局。显然，政府主导下的环境规制与产业升级更有针对性，更能够节省产业升级时间和成本，同时保障环境、居民正常生活等。

但是，这种政府主导下的产业升级，导致企业在生产结构变化及产业升级方面的内生性需求相对不足，政府在决策中会出现“越位”和“失位”的现象，监管不力或者盲目转型升级都会产生严重后果，例如，政府过于自信和盲目的调节措施会给产业发展带来了极为不利的影响，甚至造成产业产能过剩，结构不合理，严重制约了产业升级转型。对此，政府应该积极寻求产业转型市场发展规律，利用科学手段满足社会主义市场经济体各产业转型需求，通过环境规制的优化与针对性管理，促进落后产能产业调整，加强技术创新及外商投资的作用发挥。

四、对环境规制与产业升级协同发展的建议

基于环境规制对产业升级影响路径和市场主导型产业升级的弊端分析，本文对政府环境规制及政府主导型产业升级提出以下几点对策建议：

（一）优化环境规制

1、因地制宜制定环境规制标准

各个地方的政府部门应当根据自身的实际情况，采用相应的方式和方法综合评估地区的环境污染以及生态破坏和资源消耗情况，充分考量地区的环境自净能力，在此基础上确定相应的规制标准。此外，各地政府部门还应当建立配套的绩效评估体系以及具体的实施方案，有计划的开展和落实环境规制，避免因为环境规制过强而造成宏观经济的大幅波动。第一、政府部门在进行环境规制的过程中应当充分应用不同的工具以及方式，激励和鼓励企业参与到环境治理的工作中，尽可能的避免企业做出投机行为。第二，政府应当根据实际情况合理应用环境规制的各种工具。市场型以及命令—控制型环境规制工具的作用强度和产业结构升级之间有一定的正相关关系，政府部门在落实环境规制的过程中，应当对环保的法律法规进行优化和完善，明确自身的责任以及职能，适当加大在环境治理方面的投入力度，加大力度建设环境基础设施。

2、建立健全环境规制体系

第一，地方政府应当专门针对环境规制体系建立配套的发展规划以及运行机制，结合地区的发展情况以及产业生命周期确定合理的环境规制计划。第二，中央有必要针对环境规制制定纲领性文件，为地方环境规制的具体落实提供遵循的准则。第三，政府有必要对资源价格核算体系进行优化，对当前的资源定价机制进行改革。第四，应当针对环境规制建立配套的监管系统，确保所有的环境规制措施都能够受到监管。第五，在环保部门之下设立专门机构对环境规制工作负责，提高环境规制体系的建设效率。最后，应当保证环境规制信息的透明性以及公开性，通过权威部门对、信息公开，让公众有充分的认识了解，同时也能避免恶意造谣。

（二）强化产业管理

1、淘汰落后产能产业

政府不仅要对市场准入门槛做出进一步的提高，还要健全有关市场监管的相关法规制度，对破坏市场发展规则的产业进行处罚。同时，可以借助环境规制等手段，淘汰高污染、高耗能的落后产业，对国民经济重要行业提供一定绿色补贴，引导其朝着集约化的方向发展。

2、扶持高技术产业

政府可以通过政府管理職能，加大对高技术产业的投资力度，对一些高科技企业提供税收减免优惠，以高技术产业作为优先发展产业进行重点发展，利用科技带动经济成长。健全相关培养机制，加大对于高技术人才的培育力度，主动引进高新技术人才，为出国留学人员回国创业提供良好的环境，让高新技术人才能够为产业发展作出更多贡献。

3、引导产业创新

政府要加强向自主创新的引导，建立技术创新的推动机制，一方面，对新兴知识产权管理力度进行进一步的强化，给予申请了专利的企业一定的补贴，并成立知识产权态势分布平台，保证知识产权信息的及时传递。另一方面，创新公共服务平台技术，支持技术攻关项目。同时，完善优化创新机制政策，加大技术产业创新投入，并提供财政的稳定扶持。

（三）促进投资贸易

首先，政府可以采取措施促进外商直接投资质量以及规模的提升，比如建立严格的环境规制标准，使高能耗以及高污染等对国内经济结构不利的外商直接投资被淘汰。其次，主动转变外资引进策略，积极引进具有较强创新能力以及先进管理技术的外商直接投资，鼓励外资对高端制造产业进行直接投资，将可持续发展与引进外商投资联系起来，使外商直接投资的技术溢出效应得到充分的发挥。再次，随着世界经济一体化的逐步推进，各个国家的产业结构和对外贸易结构关系越来越紧密，新形势下应当加快外贸体制转变进程，积极推动汇率、利率及关税税率的市场化，建立适应新经济形势的外贸运行机制，积极采取措施调整和优化对外贸易结构。

五、结语

为了环境和经济的协同发展，我国要持续完善环境规制体系，各地政府在制定环境规制政策时不能过于盲目，势必要考虑到其对产业升级的影响，要因地制宜制定环境规制标准，有效运用环境规制工具，结合实际开展环境规制行动。同时加强产业管理，发挥政府规制职能，淘汰落后产能产业，积极引导产业创新，提高外商直接投资和对外贸易水平，优化产业结构，形成环境规制和产业升级的良性循环。

参考文献：

[1]何欢浪.不同环境政策对企业出口和绿色技术创新的影响[J].兰州学刊，2015（10）：148-152.

[2] 傅京燕，李丽莎.环境规制、要素禀赋与产业国际竞争力的实证研究——基于中国制造业的面板数据[J].管理世界， 2010（10）：87-97.