民族地区不同地方政府绩效评价指标体系指标设计研究

[摘 要]基于民族地区不同的地方政府所处的不同主体功能区，以乡镇街道为单位建立民族地区不同的地方政府绩效评价指标体系指标设计。在乡镇街道政府绩效评价指标体系指标设计的过程中，既要进行横向比较，还要进行纵向比较。这有利于实现国家对民族地区提出的建立和谐的民族关系，良好的生态屏障和建设稳定的矿产能源基地的要求。

[关键词]主体功能区;政府绩效;评价指标体系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.12.005

1 民族地区以乡镇街道为单位，基于不同主体功能区确定不同政府绩效评价指标体系的原因

民族地区之所以以乡镇街道为单位，是因为基于不同主体功能区建立科学合理的绩效评价指标体系，民族地区特有的行政区划导致的必然结果。民族地区目前的地方行政区划是市、自治州。各个州市下面管辖数量不等的县、区、市。各个县、区、市下面管辖有数量不等的乡镇街道办事处。

由于民族地区各个县、区、市内不同的乡镇街道的生态地位、资源环境承载能力、现有开发水平、经济开发潜力都有很大的不同，所以民族地区地方政府的绩效评价指标体系应该根据每个地方的实际情况，以乡镇街道为基本单位，对不同的地方政府建立相应的政府绩效评价指标体系。

2 民族地区基于不同主体功能区确定不同政府绩效评价指标体系的主要内容及评价指标体系建设

在重点开发地区，主要是指那些自然条件优越、基础设施完善、人力资源丰富、经济开发潜力巨大的地区。在这类地区主要发展一些大中型城市、大中型工业园区以及大中型现代设施农牧业产业基地，大力发展既符合民族地区本地特色又具有广阔市场前景的产业。这些地区可以把民族地区绝大部分的人口、资金集中起来。这样可以解决民族地区人口的就业问题和社会发展问题。这类地区无疑是民族地区人口主要聚集地，也是民族地区经济发展的重点地区。这类地区的地方政府所要承担的职能是最复杂的，这类地区也是民族地区最重要的地方税收来源地区。从这些地区的人口多、面积小、财政收入大、经济发展快就可以看出来。

在限制开发地区，要根据当地的实际情况，适当建立一些小城镇和小型的无污染低消耗的民族手工业、旅游业和现代设施农牧业。这类地区的财政完全需要财政转移支付才可以保障当地政府的正常运转。这类地区是民族地区实现生态环境优先发展最关键的地区，也是民族地区地方政府绩效评估工作的难点地区。这是因为这类地区如果生态环境搞得好，就有利于促进民族地区整体的生态环境健康发展，使民族地区的禁止开发区得以很好的保护。

在禁止开发地区，在核算当地草场资源的基础上，适度开发原始的游牧业和风能光伏发电业等绿色生态产业，绝对禁止开发任何对自然环境具有破坏性的产业，包括矿产资源开发业和现代设施农牧业。在这些地方不仅不能搞任何城镇，而且应该逐步减少居民定居点，尽量减少基础设施建设，把那些地方的居民逐步集中到重点开发地区和限制开发地区。在这类地区，地方政府最主要的职能是保护生态环境，当然还有其他一些相应的职能。在财政方面必须完全依靠财政转移支付进行保障。

民族地区应重点开发地区的乡镇街道政府与乡镇街道政府的绩效评价指标体系进行比较;限制开发地区的乡镇街道政府与乡镇街道政府的绩效评价指标体系进行比较;禁止开发地区的乡镇街道政府与乡镇街道政府的绩效评价指标体系进行比较。这是因为相同主体功能区的乡镇街道政府所处的环境相似，政府职能相似，为社会提供的公共服务内容相似。只有在这种情况下的地方政府绩效评价指标体系才具有可比性，这种比较才具备科学性和可操作性。最后看哪个地方的地市级和县级行政区划所辖的乡镇街道地方政府在不同主体功能区的绩效评价指标体系比较中排名情况，综合评价指标体系不同地市级和县级行政区划地方政府的绩效管理水平。

在乡镇街道政府绩效评价指标体系的过程中，既要进行横向比较，还要进行纵向比较。横向比较是主体功能区一致的乡镇街道政府与乡镇街道政府之间进行绩效评价指标体系比较，这样比较的目的可以发现不同乡镇街道政府之间的工作差距。但是由于不同乡镇街道之间也是存在很多差异的，比如发展的历史不同、发展的基础不同、发展的环境不同、发展的遗留问题不同、发展的优势不同、发展的方向不同、所处的区位不同。即使是在相同主体功能区的乡镇街道在发展过程中所遇到的问题也是完全不同的，有的乡镇街道之间的差异甚至是极大的，如果乡镇街道政府绩效评价指标体系仅仅是进行横向比较还不够科学完善，所以还需要进行纵向比较，从历史发展的角度对乡鎮街道政府的工作绩效进行评价指标体系比较。这样可以比较出不同乡镇街道政府的工作努力程度和对以往工作的改进水平。在对地方乡镇街道政府绩效评价指标体系进行比较过程中，要做到横向比较与纵向比较相结合。两者之间的权重比应该是一样大的。中共中央组织部于2013年12月10日发布的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中对地方政府绩效评价指标体系做出了具体详尽的指示。

由于民族不同地区同时存在不同的主体功能区，而且不同的主体功能区相互交错，所以民族地区应该以乡镇街道为基本单位确定民族地区的主体功能区的分布，并且在此基础上明确不同功能区的具体功能、开发规划、详细的边界，乡镇街道政府财政转移支付制度，并且把这些东西以地方立法的形式进行必要的规范。

强调协调发展，要使不同收入水平的人都能有尊严地享受到优质高效的基本公共服务，民族地区对公共品的需求规模将会非常庞大。根据民族地区发展的实际情况，当前最可行、最直接的办法就是加大对乡镇街道财政资金的转移支付力度。根据事权与财权相统一的原则，在确保乡镇街道财政负担不再增加的同时，要适度调整省与州市、州市与区县、区县与乡镇街道之间的财政分配关系，按照乡镇街道政府的具体职能和工作量给予乡镇街道政府更规范的转移支付，从制度上确保乡镇街道政府为社会提供有效的公共服务的财政资金需求。

参考文献：

[1]佚名. 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）[J].天津支部生活， 2013（12）.

[2]佚名. 中央组织部印发通知改进地方领导班子和领导干部政绩考核工作[J].组织人事学研究， 2013（12）：44.

[3]方盛举.中国民族自治政府开发论纲[M].北京：人民出版社，2007.

[基金项目]本文是国家哲学社会科学基金西部“青海省地方政府治理创新路径研究”（项目编号：10XZZ009）的阶段性成果。内容有所修改。

[作者简介]伍海峰（1966—），广西人，青海省委党校青海发展战略研究所教授，研究方向：民族地区公共管理。