杭州亚运会主场馆PPP项目全生命周期监管研究——基于合同核心条款的分析

韩晨璐，陆亨伯，黄 会，宋红岩

(宁波大学 体育学院，浙江 宁波 315211)

0 前 言

2022年浙江省杭州市政府即将承办第19届亚洲运动会，作为主场馆的杭州奥体中心主体育馆、游泳馆、综合训练馆PPP项目(以下简称杭州亚运会主场馆PPP项目)，主场馆PPP项目充分彰显浙江民营经济特色并成为世界瞩目的亮点。如何实现杭州亚运会主场馆PPP项目的建设质量与运效目标，需要对主场馆PPP项目进行全生命周期的监管。全生命周期监管指围绕监管目标的实现而进行全过程、全方位监督管理，包括项目前期的规划决策，项目中期的设计建设和项目运营以及项目后期的移交等。PPP项目合同指政府与社会资本依据相关的法律法规就特定的PPP项目合作内容所订立的签约协议,明确双方的合作方式、风险分配机制以及权责关系,是PPP项目融资、建设、运营、移交等全生命周期内一系列合作关系的纽带[1]。基于合同可以实现对公共体育场馆PPP项目的动态化监督，从而有效预防和控制风险，维护社会资本方与政府双方的利益。因此，合同的合法性、适用性、完整性是保证 PPP项目有效监管的关键。

1 研究方法

1.1 文献资料法

利用中国知网(CNKI)期刊数据库进行文献检索，以“合同监管”、“PPP合同”、“全生命周期”、“杭州亚运会主场馆”等关键字搜索到200余篇文献，经过筛选阅读相关性较强的文献，并结合协同治理、合同治理、关系治理等相关理论，对杭州亚运会主场馆在PPP模式下进行建设、运营及合同治理的全生命周期监管研究成果和实践资料进行收集整理，为本研究提供信息基础。

1.2 专家访谈法

本研究通过实地调研和访谈相关部门的方式，对该领域的相关研究专家、体育部门政府主管以及场馆负责人以电话、实地、微信等形式就我国体育场馆的政府与社会资本合作的合同全生命周期监管主体内容及方式等问题进行深度访谈，了解各主体的利益诉求及责、权、利冲突，为本研究的策略建议提供基础。

1.3 案例分析法

研究基于杭州亚运会主场馆PPP项目合同文本为依据，围绕全生命周期监管目标，对建设期、运营期和移交期的监管核心条款、监管点及监管主体进行分析，从中发现合同文本及监管过程中存在的问题，为本研究提供基础材料。

2 杭州亚运会主场馆PPP项目概况

杭州亚运会主场馆PPP项目于2017年9月启动社会资本方公开招标，最终授权中国建筑第八工程局有限公司、浙江东南网架股份有限公司及华润深圳湾发展有限公司联合体为项目社会投资人，与杭州奥体博览中心萧山建设投资有限公司共同出资，设立杭州萧山亚运会场馆投资有限公司，企业性质为市属国有企业，与杭州市萧山钱江世纪城管理委员会(政府行政管理部门)签订项目PPP合同，期限为25年(建设期3年，赛事服务期2年，赛后运营期20年)，并采取可行性缺口补助及一般性补偿的回报机制，以BOT为运作方式，项目资产的所有权属于政府方，合作期内社会资本被授予特许经营权，使用项目用地，占有和使用项目资产并取得效益，合约到期后将全部项目资产移交给政府部门[2]。

3 杭州亚运会主场馆PPP项目全生命周期监管：基于合同条款的分析

3.1 项目建设期监管情况分析

杭州亚运会主场馆PPP项目合同的第六章为项目建设的具体内容，具体条款有双方的义务、项目管理、设计、招标与采购、工程质量和安全管理、工期管理、工程变更管理、项目验收。其中涉及监管内容的包括项目管理、招标与采购和工程质量和安全管理。具体见表1-3。

表1 项目管理的监管细则

由表1、2、3分析可知，在项目建设过程中，合同中规定的项目监管主体为甲方即杭州市萧山钱江世纪城管理委员会，其有权选取专业的第三方监管机构协助监管，监管内容包括项目融资及资金到位和使用情况，招标与采购细节、项目建设进度情况，本合同执行情况等，监管方式主要是行政监管。合同根据国家财政部印发的《PPP项目合同指南(试行)》为范本，但过于笼统和概括，并没有针对体育行业的特殊要求，更没有充分考虑到公共体育场馆的特殊性质，这反映了我国公共体育场馆PPP项目合同中存在的普遍问题。杭州亚运会主场馆的建设既要保障杭州亚运会的顺利举办，更要考虑赛后利用问题，应该做到建设运营一体化，在建设期间充分考虑到赛后运营所需，例如看台座位的拆卸问题，争取做到最小的改动或者零改动就可达到运营需求，从而节省成本，因此,需要运营方与建设方在建设期进行“共建共商”， 使建设方充分吸纳运营方提出的建议，从而选择最佳方案，通过运营方提前介入，实行协商监管。

表2 招标与采购的监管细则

表3 工程质量和安全管理的监管细则

3.2 赛后运营期监管分析

在赛后运营期内项目公司往往承担了赛事运营、绩效管理、安全管理、人员安排等多重任务，此时更需要政府进行强有力的监督管理以保障体育场馆的有效运营，监管内容具体见表4-5。根据合同政府有权要求社会资本方履行合约，同时政府也需在运营期间为了保证场馆能够顺利运营，对乙方进行一般补偿和可行性缺口补助，为了监管场馆运营期间的绩效，需要设置专门的财务监督。具体见表6。

由表4、5、6分析可知，现有合同文本对运营期间的主要监管点包括运营绩效、人员管理、安全管理、运营能力、安全问题等，反映场馆运营期应以考核标准为主进行监管，同时对重点内容实施重点监管。如：社会效益与公共效益、体育服务与相关服务的融合度、场馆开放率与运营效率、安全风险分担与管理、运营成本与财务报告等。合同设置了绩效考核和中期评估，政府有权委托第三方对场馆进行评估考察，以监督场馆是否发挥了社会效益和公共效益，保障公众的基本体育权益。在特许经营权范围内不违反相关政策及本合同的前提下，乙方不得改变场馆的体育运动、大众体育及全民健身的特定属性，相关业态的引入需满足体育产业的发展要求，以满足社会公众多元体育的需求。同时提高体育场馆的利用率，以每年举办大型活动与体育赛事量和对外开放时长等体育公共服务作为监管的依据，但在安全风险分担与管理条款呈现不明确，运营成本与财务管理缺乏监管的方法，需要后续深入思考的问题。

表4 运营监管细则

表5 服务检查监管细则

表6 财务监管细则

3.3 项目终止及移交期监管分析

当项目合同期满，项目进入终止和移交阶段，此阶段分为两种情况，一是正常终止，即项目终止到移交到政府接管；另一种是提前终止，包括甲方原因或乙方等原因，要进行提前移交并进行相应终止后的补偿。具体见表7。

表7 正常终止移交监管细则

项目移交阶段是杭州亚运会主场馆PPP项目的最终环节。特许经营期满后，项目公司应按照签订的合同将所有权与经营权移交给杭州萧山区政府。在这一期间杭州亚运会主场馆PPP合同并没有设置详细的监管主体和监管内容，只是由甲方、乙方和接收方共同成立了移交接收委员会来承办各项接收事宜。根据体育场馆的特殊性质，应该设置综合独立监管部门进行监管，采用内部监管、社会监管和第三方监管等多主体监管方式，监管职责包括对合同执行情况的监督以及产权监督，同时评估移交的项目，确保政府部门和社会资本双方的利益。

4 杭州亚运会主场馆PPP项目全生命周期的监管问题分析

4.1 全生命周期监管的完整性难以保证

政府和社会资本之间存在信息不对称问题是双方面临的直接挑战，因为在签订合同时不完整和不对称的信息，导致很难编写完整全面的PPP合同，同时难以做到对整个项目全生命周期的监管。杭州亚运会主场馆PPP项目为公共基础设施，具有项目工程量大、整体周期时间长的特点，PPP合同属性为长期合同，在长期合作关系中技术和成本具有内在不确定性，经济环境处于不稳定状态，现有的合同不可能预测到所有突发事件，更不可能充分覆盖所有内容，由于双方信息不对称、合同周期长、难以预测等原因，导致项目全生命周期的监管更加困难[3]。

4.2 合同的执行管理存在障碍

政府合同管理能力的不足是合同监管缺乏保障的主要原因。根据杭州市萧山区相关部门人员采访得知，杭州市萧山钱江世纪城管理委员会在PPP项目中拥有公共服务购买者和合同管理者的双重身份，但其尚未具备良好的合同管理能力，未能很好地平衡合同效率、合同质量和合同公共性，应对合同起草设计到执行过程中出现的问题作出及时积极的调整。杭州亚运会主场馆PPP项目文本设计中存在的问题从侧面反映出政府对于合同管理的能力有限，缺乏具备专业性的合同管理人员，对合同的整体策划能力、合同条款分析能力、合同运行阶段监管能力及合同应变能力的不足，跟不上PPP行业发展的要求。

4.3 缺乏信息交流和协调沟通途径

由于杭州亚运会主场馆PPP合同的签署方为杭州萧山亚运会场馆投资有限公司，其属性是国有企业，导致杭州市政府和社会资本合作模式的监管存在衔接断层、协调困难问题，政策文件中规定的PPP项目双方关系不明确，缺少专家调解和仲裁流程。访谈调查得知，合同的公平性是合同主体地位平等的重要保证，但亚运会主场馆PPP合同独特的行政属性使得作为合同主体的杭州政府部门仍能在合同执行过程中无法避免地行使行政权力，是纵向与横向管理方式的交叉，从而导致社会资本方往往处于弱势地位，难以诉诸自身利益诉求。合同中仅仅提到由甲方和乙方各出三人组成协调委员会，但协调委员会的具体协调内容和方式并没有明确指明，公共部门和私人部门的性质鸿沟导致合同主体间缺少协调沟通的渠道和方法，使得合同主体间的沟通不足，信息交流不对称，尤其在合同执行后期，最终使二者矛盾和争议增多，导致的结果就是降低体育公共服务质量，损失社会效益。

5 杭州亚运会主场馆PPP项目全生命周期监管的完善对策

5.1 采取多元主体监管，提高监管效益

基于上述问题分析,杭州亚运会主场馆PPP项目的合同监管主体为杭州市萧山区政府部门，监管主体单一，导致监管效率低下。因此, 构建“政府为主体, 多主体协同”的机制, 强化场馆内部监管、社会监管、舆论监管、第三方监管、公众监管等，破解当下合同监管的障碍问题。完善内部监督制度，开展经常性监督检查，严格按照制度对项目全过程进行内部约束和监督，进行定期检查和考核；加强外部监督，将监督行为在阳光下进行，接受社会和舆论的监督，有效发挥社会公众与网络媒体的监督作用，合同的完成情况和场馆的具体使用感受最终由公众进行体验和评价，积极收集公众的声音，做到对公民的留言、质疑、建议、投诉及时回复，举报、检查、揭发及时调查，利用公众和媒体进行补充监管。例如每年一度的“315”晚会，就是由社会和媒体来揭露各行业平时难以被人发现的内幕，可以借鉴此类监督平台的监督机制，提高政府监管效率，减少监管工作成本，实现全方位、全过程监管，发挥协同主体优势，取长补短，以提高PPP项目的监管效率。

5.2 以合同监管为依据，突出公益性监管内容

杭州亚运会主场馆PPP项目监管的核心任务之一,就是确保体育场馆安全和服务质量，保证场馆运营符合民生优先的公共利益原则[4]。要以合同监管为依据,首先保证合同内容的科学性和完整性，健全完整的PPP合同是PPP项目可持续的重要保障，因此,在项目合同的制定时，需要包括对PPP合同制定的流程、程序和决策等内容进行监管，进一步细化PPP项目合同管理细则，建立规范的PPP项目监管程序，对全生命周期的监管做到监管主体、监管方式与监管内容全透明，及时掌握项目公司建设和运营信息，处理各种新情况、新问题，监管机构必须严格PPP项目的服务指标动态监管，防止市场趋利性对服务质量的侵袭，保障杭州亚运会主场馆的公共服务提质增效，满足人民多元体育需求，实现多主体合作共赢。

5.3 构建合同调整机制，以实现全生命周期监管

在杭州亚运会主场馆PPP项目合同执行过程中，因为环境、市场的变化，可能会导致既定的设计方案受到影响。因此,需要施工单位与运营设计公司进行协调，根据实际情况重新调整方案，以便于PPP项目的顺利开展[5]。如果出现国家政策重大调整、市场供求关系的重大变化，例如2020年初出现的重大疫情影响，可以启动合同再谈判机制，采用允许管理未来不确定性的灵活调整机制，根据不断变化的需求进行调整。当项目实施的条件、环境等相关因素发生变化时，双方在平等自愿的基础上，通过协商、交涉、磋商等方式，调整、变动或重新确立某些合同条款，确保双方利益合理实现的机制[1]。同时, 建立保证金制度,在全生命周期都设置履约担保条例，乙方在建设期、赛事服务期、赛后运营期和移交维护期都要缴纳一定的保证金,以保证甲方对项目的顺利监管，必要时调整合同的有关条款，兼顾公私双方利益，实现PPP项目的全生命周期监管。

5.4 建立诚信监督机制，履行契约及社会责任

杭州市萧山区政府监管在杭州亚运会主场馆PPP项目的全生命周期监管中占主导地位,为了保证监管过程有效开展，构建服务型与信用型政府, 提升政府的公信力。以PPP项目合同管理为依据，推进政府履约诚信监管,建立政府PPP综合信用评价指标体系，对政府在PPP项目中的信用状况进行综合评价，确保政府部门谨慎承诺，严格履约[1]。同时，推进社会资本与公众的诚信与契约精神建设,提高整个社会的诚信契约精神。建立诚信监督机制，在市场经济体制下以契约精神为核心的契约文明是构建现代法治与现代德治的思想基础之一，契约精神是文明公民具备的一种素质，对合同中未涉及的的相关条款，需要全社会发扬诚信契约精神，追求理想信念的道德力量，履行社会责任，共同推进体育事业的健康发展。

5.5 建立数字监管平台，实现全方位全过程监管

随着数字网络的发展，信息传播速度加快，公众对信息公开的需求越来越强烈，建立数字监管信息平台可以保障信息公开，从而减少信息不对称导致的一系列问题[6]。数字监管平台以数字网络为基础，结合大数据平台及互联网优势，运用大数据和人工智能，利用一系列的软件，收集PPP项目各阶段的相关数据并进行集成化处理，实现对项目参与各方全生命周期的监管。将数字监管平台运用到体育场馆PPP项目监管中，在监管平台上设置监管标准，并实时监测项目的进展情况，获取项目数据，并根据监管实际情况进行惩罚或者奖励,实现第三方机构、政府、项目公司、行业部门、公众等数据信息共享，同时，作为平台的使用者，第三方监管机构有权随时登陆平台查阅项目相关信息，公众作为重要的利益相关者，可以登录信息平台查询项目实时信息，如有疑问可以直接进行提交，项目公司与施工单位在项目整个实施过程中需将 PPP 项目的进展信息进行上传[7]。通过建设全生命周期数字监管平台，实现对PPP项目全方位全过程的监管。

6 结束语

PPP项目合同是确定政府与社会资本合作相关指标等权利义务关系的核心。为提供优质体育公共服务，政府有权要求社会投资者依据合同规定履行应尽的义务，并采取必要的监管措施[1]。杭州亚运会主场馆PPP合同包含体育场馆的设计、建造、运营和维护及其监督机制的权利和义务等，对PPP项目实施全生命周期监管,有助于确保杭州市政府与社会资本遵守合同条款并保持其稳定性，可以确保PPP项目目标的实现并保证公众社会利益[3]。研究基于杭州亚运会主场馆PPP项目合同的核心条款，分析其存在的问题，并提出采取多元主体监管、以合同监管为依据，突出公益性监管内容、构建合同的调整机制、建立数字监管平台等完善对策，以期通过监管达到PPP各方之间的平衡，促进政府与社会资本之间保持良好的合作关系，保障杭州亚运会主场馆PPP项目的可持续发展。