农村老有所养中政府社会引导能力：实证测度、影响机理及可行路径

□杨宝强，钟曼丽

(1.海南师范大学 经济与管理学院，海南 海口571158；2.海南省妇女/性别研究与培训基地，海南 海口571158）

一、问题提出

“让逐步失去劳动能力的老年人拥有一个稳定安宁的生活，实现老有所养，既是人类理想的生活图景也是新时代国家治理的重要内容。”[1]（p58-67+127）传统时期，家庭和宗族是实现农村老有所养的主要载体。在新时代，国家进入了农村养老的基本供给层面，承担了越来越多的养老责任，并最终将老有所养上升为国家战略。截至2016年末，我国农村老年人口占全国老年人口的比例为56.4%[2]。《中国农村发展报告2020》显示，乡村60岁以上人口比例将达到25.3%，约为1.24亿人。老龄化趋势预测也显示，2050年我国60岁及以上老年人口数量将增加至5亿，占总人口数量的36.5%，且55.6%的老年人分布在农村[3]（p82-92）。农村老年人口规模不断扩大，传统的家庭养老模式受到严重的冲击，且难以满足养老服务需求[4]（p618-627）。在农村养老服务能力落后于城市，养老资源分布极不均衡的条件下，如何解决农村养老问题，亟须引导社会力量进入农村养老领域[5]（p59-65）。为应对人口老龄化，2016年《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》指出，“全面放开养老服务市场，降低准入门槛，简化社会力量申办养老机构的程序，为农村低收入老年人和失能、半失能老年人提供便捷可及的养老服务”。2019年全国民政工作会议提出，将积极应对人口老龄化，推进养老服务市场化改革。十九届五中全会也提出，“健全多层次社会保障体系，全面推进健康中国建设，实施积极应对人口老龄化国家战略”。而构建多层次社会保障体系又以政府能否在现有政策条件下积极、有效地引导、鼓励和支持社会力量参与农村养老为条件。因此，提升政府引导社会力量参与农村养老资源供给的能力是构建农村多层次养老保障的核心。当前，在政策支持和养老服务需求不断增多的共同作用下，社会力量参与养老也取得了诸多成效，参与范围逐步扩大。但在服务范围上却主要集中在城市、城郊或部分发达地区的农村，一定程度上讲，这些地区即便是没有政策支持，社会资本可能也早已进入。“总体上看，目前我国养老服务机构的分布是城市多、农村少；东部多、中部和西部少。”[6]（p83-88）在大多数农村地区，社会力量仍未成为农村养老服务供给的主要参与主体。如何评价不同区域政府引导社会力量参与农村养老的能力？各省份间政府引导社会力量的能力是否存在明显差距？如何缩小这一差距？如何激发社会力量参与农村养老，调动其参与积极性？本研究将以客观数据为支撑来测度农村老有所养中政府对社会力量的引导能力，探索其影响因素，并探讨提升政府引导能力的针对性策略。

二、模型、方法与数据

（一）因子分析模型

“因子分析是一种从变量群中提取共性因子的方法，可在许多变量中找出隐藏的具有代表性的因子。”[7]（p299）该方法常被用于处理多个指标的研究对象评价，通过主成分分析来提取公共因子，用较少的因子来表达原始变量的大部分信息，实现科学的降维处理。因子分析方法还具有如下优势：一是因子分析从相关矩阵的内部依赖关系出发，对原有的变量进行归类和重组。二是原有变量重组后，公因子间的相关性弱化，可有效剔除一些相关性较差的变量，解决原有变量间可能存在的多重共线性问题，提升评价结果的可靠性[8]。因子分析模型的一般形式如下式。

其中，m≤p，F1，F2，…，Fm为初始变量的公共因子，εi为变量Xi的特殊因子。

（二）逐步回归

在研究方法方面，选择了多元回归，该方法表明，若因变量y同时受到p个自变量x1、x2、…、xp的影响，且这p个自变量皆与y成线性的定量关系，其p+1个变数的关系就形成了p元线性回归[9]（p116-121）。如下式：

上式中y是因变量，β1，β2，…，βp是p+1个未知参数，ai称为回归常数，βi称为回归系数。x1，x2，…，xp是p个可供测量与控制的自变量，ε是随机误差，其满足条件是ε-N（0，σ2）[7]（p150）。在回归方法上选择了逐步回归法，该方法可降低自变量间的干扰，提高模型的准确度。

（三）指标选取与数据来源

1.指标选取。测度农村老有所养中政府对社会力量的引导能力，探索其影响因素，需构建完善的指标体系。学界专门针对这一方面的研究较少，大多分散在农村养老中的经济支持、公共医疗卫生、社会服务等方面。但农村养老的需求丰富，与经济支持、医疗卫生以及社会服务等方面紧密相连，学界的相关成果也能为本研究的指标选取提供一定的思路和借鉴。

（1）经济支持。学界普遍认为，政府的财政支持是农村养老保障得以可持续发展的关键[10]（p44-52）。家庭的经济收入不仅是影响农村养老家庭支持力的一个重要因素，也是农村养老服务组织体系建设的经济基础[11]（p31-33）。农村地区的经济发展状况、就业状况以及其他辅助设施完善度等也决定了本区域集聚社会资本能力的强弱[12]（p261-262）。杜鹏的研究也显示，“年收入水平、经济依赖性、有无服务补贴和资金规划意识是影响老人社会养老利用能力的重要变量。年收入水平越高的老年人使用社会养老服务的倾向越大”[13]（p26-37）。但由于大多数农村地区经济发展水平不高，农村老人少有积蓄。有研究指出，“农村老年人对社会养老服务需求意愿最为强烈的是经济支持，由于农村经济发展水平和农民收入水平较低，农村老年人更希望通过获得经济支持的方式来参与社会养老”[4]（p618-627）。此外，社会力量开展养老服务，其本质依然是以盈利为目的，为保障其利益诉求，政府应提供基本的财政支持，以降低其运行成本。同时要增强社区自筹、机构投资和社会捐助，拓宽资金来源渠道，实行投资主体的多元化，形成多层次、多途径的养老资金来源体制[14]（p100-104）。针对各省市经济发展差异，“中央政府应在政策和财政支持上有所倾斜，重点支持中西部落后地区农村社会养老服务的发展”[15]（p117-128）。

（2）医疗卫生服务。“当前，人民群众日益增长的健康需求以及各种公共卫生事件的冲击，需要政府高度重视农村医疗卫生服务，建立分工明确、功能完善的服务体系。”[16]（p129-135）王振军的研究也显示，“农村老人在社会养老服务方面的需求存在差异性，而服务需求最为强烈的则是医疗护理和临终照料”[17]（p117-122）。由于我国的医疗资源主要集中在城市，加之近年来城市化和工业化的快速推进，部分边远地区农村人口大量减少，导致农村医疗资源较为薄弱，甚至有衰退的趋势[16]（p129-135）。因此，“政府应进一步健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院为主体、村卫生室为基础的农村三级卫生服务网络”[18]（p62-65）。及时调整医疗卫生资源的投入比例，推进农村医疗机构的整合，划分各自服务区域。同时积极推进社会办医疗，满足农村日益增长的医疗卫生服务需求[19]（p9-12）。在医疗卫生服务的内容上，具体包括农村卫生机构、社区医疗服务中心、医护人员、病床、医疗保障支持等[16]（p129-135）。而卫生管理者、医护人员、公共卫生专业人员等则是影响农村医疗卫生资源供给的重要因素[20]（p31-36）。此外，“医院机构类型、交通方式、单程时间、是否可提供用药、感冒治疗费用等也对农村医疗卫生服务的可及性具有直接影响”[21]（p82-88+162）。

（3）社会服务。社会力量参与农村养老资源供给，除考虑该区域农村养老服务的现实需求外，更会注重与养老相关的各类服务的完善度。“充分的市场竞争，养老生产要素的自由流动，竞争的公平性和有序性也是社会力量是否参与该区域养老的重要因素。”[22]（p66-72）焦亚波也认为，“目标定位、收费标准、环境与配套设施等是影响农村社会化养老服务组织及其体系建设的重要因素”[23]（p2816-2818）。熊锐也具有相似观点，“即财政支持强度、管理制度、养老设施以及机构的供需也直接制约了农村社会养老机构的发展”[24]（p152-155）。因此，对社会力量兴办的养老机构来说，要实现可持续发展，资金和硬件、人员和服务都应得到有效保障[25]（p115-125+128）。在对社会养老服务机构的需求方面，有学者指出，“文化程度、儿子数量和养老金数量三个变量对养老院需求意愿有显著影响”[26]（p67-75）。家庭规模和家庭存款也显著影响了农村老年人的机构养老意愿，家庭存款越多的老年人，越愿意选择机构养老[27]（p102-116）。因此，如何推动民办养老机构发展，如何提升农村老人养老服务购买能力，一方面，“政府应该加大对民办养老机构的财政支持和补贴、实行税收减免以及政府购买等多种政策，以激发养老机构的积极性”[28]（p76-85）。另一方面，“发挥市场的基础性作用，通过优胜劣汰机制，不断优化服务手段，提供质优价廉的服务”[22]（p66-72）。“政府也可以通过对困难老人进行直接补贴，提高老人的养老服务支付能力。”[29]（p49-54+62）

综合学界的相关研究，学者们直接探讨政府对社会力量引导能力的研究较少，但地方经济发展水平、政府的财政支持、良好的医疗卫生服务、充足的人才等则会直接影响社会资本参与该区域养老的积极性。因此，结合学界研究，本研究将按照指标体系构建的全面性原则、可行性原则和科学性原则，以数据可得性和权威性为基础，从经济、医疗卫生、社会服务以及人力资源四个维度构建指标体系（见表1），以反映各省（自治区、直辖市）引导社会力量参与农村养老方面的能力。

2.数据来源。在地方区域划分方面，本部分以东中西部的划分为标准。东部地区：上海、天津、江苏、浙江、广东、河北、福建、山东、海南、辽宁。中部地区：山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南。西部地区：内蒙古、重庆、四川、陕西、宁夏、广西、贵州、云南、甘肃、青海和新疆。在具体分析中，为保障分析的客观性，北京和西藏不列入分析。在数据来源方面，指标数据主要来自《中国统计年鉴2018》《中国农村统计年鉴2018》《中国民政统计年鉴2018》《中国人口和就业统计年鉴2018》。

三、农村老有所养中政府社会引导能力测度及影响因素

（一）政府社会引导能力测度

本部分将采用SPSS22.0对农村老有所养中政府社会引导能力进行测算，为避免研究过程中受数据量纲的影响，选择了Z标准化方法。利用SPSS22.0对指标数值进行标准化处理。通过因子分析的测算显示，KMO和Bartlett球形检验显示，KMO值为0.651，大于0.5，适合做因子分析，Bartlett检验值sig＜0.001，表明变量中存在公因子。采取主成分分析方法，以特征值大于1进行因子提取，结果如下：

1.解释的总方差。表2显示，在特征值大于1的标准下，提取了4个公共因子，第一个公因子的特征值为7.384，可解释原有总方差的49.227%；第二公因子特征值为2.633，可解释原有总方差的17.551%；第三公因子的特征值为1.725，可解释原有总方差的11.499%；第四公因子的特征值为1.026，可解释原有总方差的6.843%。4个公因子共解释了原指标总方差的85.120%，表明提取的公因子较好地保留了原始信息。

2.旋转成分矩阵。本部分利用具有Kaiser标准化的正交旋转法，通过六次迭代后收敛，得出旋转成分矩阵（见表3）。

表3显示，社会工作师总量、社区服务机构数、农村社会机构和服务设施数、各地区财政支出、各地区财政收入、直接医疗救助支出、养老护理员累计合格人数等在第一公因子上具有较高载荷，反映了经济支持与社会服务能力。农村养老机构管理人员、农村养老机构数量、联合办村卫生室、农村养老专业技术人员等在第二公因子上具有较高载荷，反映了农村养老机构的管理能力。农村居民人均可支配收入与农村居民人均消费支出在第三公因子上具有较高载荷，反映了农村居民的收入与消费能力。私人办村卫生室在第四公因子上具有较高载荷，反映了私人医疗支持能力。

表2：解释的总方差

表3：旋转成分矩阵

3.因子值与综合得分。上述公因子的提取表明经济支持与社会服务能力、养老机构管理能力、农民收入与消费能力，私人医疗支持能力是影响农村老有所养政府社会引导能力的主要因子。SPSS软件经过计算得出了各公因子得分，见表4的FAC1、FAC2、FAC3、FAC4。综合得分方面，采用方差贡献率作为权重，计算结果见表4的综合得分。

表4综合得分显示，各省市间的差距明显，除北京和西藏未被纳入统计外，其他省市总得分大于零的仅有11个，最高得分为1.37，最低得分为-0.56，表明政府在农村老有所养中对社会力量的引导能力整体较弱。指标数据的信度检验也显示，Cronbach’s alpha系数为0.915，表明指标体系可有效反映政府对社会力量参与农村养老领域的引导能力。在总得分排序中排名前五的是广东省、江苏省、四川省、浙江省和山东省，在各项因子得分方面相对较高，排名后五的是青海、宁夏、海南、甘肃和新疆，各项因子得分较低。从排名情况看，总得分较高的省份，经济发展相对其他省份具有明显优势。如第一公因子经济支持与社会服务能力方面也显示，得分最高的是广东省，为4.58分，江苏为0.98，浙江为0.86。其他省市得分相对较低，且大部分为负值。第二公因子养老机构管理能力方面，江苏得分为1.56，山东为1.85，四川为2.13，湖北为1.88，江西为1.15。除江苏和山东经济较为发达外，四川、湖北和江西的经济能力相对较弱，农村人口在总人口中占比较多，政府在支持和引导社会力量参与农村养老方面的支持力度也相对较大，得分较高。如《中国民政统计年鉴2018》显示，在乡镇街道民政助理员方面，江苏为1680人，山东为5415人，四川为4434人，青海为402人，宁夏为165人，海南为284人。在第三公因子农村居民人均收入与消费能力方面，得分较高的是天津1.6分，上海3.23分，江苏1.49分，浙江2.1分。一方面这些省市经济相对发达，城市化水平高，农村人口相对较少。河南、湖北和湖南这些省份，由于城市化水平相对较低，农村人口占比大，得分相对较低。广东省在这一指标上得分较低，可能在于因子分析过程中这一指标受其他指标的影响或干扰。在第四公因子私人医疗支持能力方面，得分较高的是河北2.42分，河南2.2分，四川2.25分，其他省市在这一指标上得分较低。这三个省均是人口大省，经济发展也相对较弱，农村人口比例高，老年人口较多，对医疗的需求大，加之公立医院接待患者能力有限，一定程度上催生了大量私人卫生室。

表4：农村老有所养中政府社会引导能力的公因子得分、综合得分与排序

（二）政府社会引导能力回归分析

探索农村老有所养中政府引导社会力量参与农村养老的影响因素，本研究选择了多元回归中的逐步回归方法，以提升研究结果的科学性。本研究中将因变量y确定为农村养老机构的数量，选择这一变量的原因在于，农村养老机构不同于敬老院这类由政府主导的公益性机构，主要是由社会力量承办。自变量选择了X7、X5、X10、X8、X14、X6、X11、X12、X1、X2。结果如表5。

表5显示，逐步回归中的调整R2系数值为0.738，说明引入方程的自变量具有一定作用，拟合度较好。方差分析结果也表明，当预测因子为直接医疗救助支出和联合办村卫生室时检验值F等于40.404，显著性概率P＜0.001。说明两个自变量的回归系数不为零，回归方程具有统计学意义。其他自变量由于未通过显著性检验而被排除出了回归过程。

自变量直接医疗救助支出和联合办村卫生室的标准化系数分别是0.679和0.346，说明农村养老机构的多寡，直接受到政府的直接医疗救助支出和联合办村卫生室数量的影响。t检验中两指标的显著性概率P＜0.05，均具有显著意义。一定程度上，社会力量承办的养老机构更关注政府直接医疗救助能补贴多少，对大多数农村养老机构来讲，政府能否给予一定的医疗救助，一方面关系到老人的治疗费用，另一方面也影响到养老院的运行。而社会力量参与农村养老在本质上依然是以利益为导向，能否得到政府的医疗资金支持，充足的医疗服务等均是其考虑的因素。一些较容易获取政府医疗资助的农村养老机构往往运行良好，对老人的吸引力也较强。联合办村卫生室影响农村养老机构数量，主要在于农村养老机构中的老人医疗救助目前还主要依赖于村卫生室。私人办村卫生室的收费往往不能在“新农合”中报销，联合办村卫生室大多具备报销资格，这也是联合办村卫生室能影响不同区域农村养老机构数量的重要原因。其他自变量由于未通过显著性检验而未被纳入方程，也表明各省市在这些指标间的差距较大。

四、结论与启示

（一）研究的结论

本研究以东中西部各省（自治区、直辖市）为基础，以各项指标数据为依据，利用因子分析测算了政府的社会引导能力。结果表明，各省市的政府部门在引导社会力量参与农村养老方面存在明显的差距，政府的社会引导能力较强省份，经济发展也较好。逐步回归显示，经济支持和医疗服务对农村老有所养政府社会引导能力有不同程度的影响。

1.政府社会引导能力整体低效且区域差距大。综合得分显示，政府引导社会力量参与农村养老的能力方面，各省（自治区、直辖市）间差距明显，总得分大于零的有11个，最高得分仅1.37分，最低得分-0.56分。得分较高者多是经济发展相对较好的省份，如广东，江苏、浙江、山东、河南、湖北、四川等，一些中西部省份得分普遍较低，且大多为负值。总得分为负，主要是数据标准化的结果，但在一定程度上也可表明这些省份在引导社会力量参与农村养老方面的能力与其他经济发达省份还存在较大差距。如2018年《中国民政统计年鉴》显示，在农村养老机构数量方面，江苏1252个，广东985个，山东855个，浙江840个，湖北1103个，四川1877个。而一些得分较低的省份如重庆315个，云南235个，新疆108个，青海27个，宁夏60个。在私人办村卫生室方面，广东4973个，山东4428个，四川19077，河南16168个，湖南8089个，云南434个，宁夏641个，新疆534个，中西部地区在这一指标上差距较大，西部地区的省份普遍落后于中部和东部省份，这也说明西部地区私人办村卫生室发展缓慢，难以满足当地需求。农村社会机构和服务设施方面，广东15138个，江苏8345个，浙江10028个，山东5015个，湖北1089个，四川4685个,云南448个，陕西624个，甘肃735个，青海49个。各省市在农村养老服务设施方面的供给能力存在差距。相关研究也表明，“村委会中，仅有不到三分之一的社区设有较为简陋的老年人活动场地或老年人活动室，能提供家政服务、提供老年人饭桌或送饭服务的比例不到十分之一，提供托养服务的比例更低”[30]。养老服务人员方面，服务人员分布与经济发展存在明显的正相关，经济发达地区明显高于落后地区，如广东的社会工作师数量为5953人，江苏1913人，山东1432人，浙江1341人，河南557人，贵州223人，云南213人。

表5：农村老有所养政府社会引导能力的回归分析结果

2.社会力量参与农村养老程度低。民办养老机构目前在整个养老服务体系中所占比例较低，加之公立养老机构尚未完全放开服务对象的条件，也增加了社会力量进入这一领域的难度。全国老龄办的研究显示，目前农村的养老机构大多以公办的敬老院为主，民办养老机构数量很少。周云的研究表明，“近10年来农村民办养老机构有了一定的增加，但农村养老机构的总量没有明显增加，一些人口大省、老龄化程度相对高的省市，养老机构的发展并不尽如人意（如河南、四川）”[31]（p19-24）。养老机构数量虽少，但农村老年人对养老的需求却不断增加。黄俊辉对江苏农村老年人的实地调研显示，“农村老年人对社会养老服务存有一定的需求意愿。尽管由家人照料仍是农村老年人获取照料资源的主流愿望，但在人口老龄化和农村‘空心化’的背景下，也有22.2%的农村老年人对社会养老服务存有需求意愿”[32]（p118-126）。

3.财政支持和地方经济发展水平是影响政府引导能力的核心因素。回归分析显示，对农村养老机构产生显著影响的因素中，直接医疗救助支出、联合办村卫生室最为明显，标准化系数分别为0.79和0.346。两者在t检验中的显著性概率P＜0.05。其他自变量未达到逐步回归设定的标准（P＜0.05时变量进入方程）。表明社会力量是否参与农村养老，主要依赖于各地方政府直接医疗救助支出和各地区医疗服务支持。各省市综合得分的排序也显示，地方经济能力强弱和社会服务完善度是政府能否有效引导社会力量参与本地区农村养老的重要因素。第一公因子经济支持与社会服务能力的特征值为7.384，方差贡献率为49.227%也验证了这一点。资本的逐利性决定了社会力量是否参与农村养老主要还在于政府的财政支持力度和地方经济发展水平。因子分析中总得分排名靠前的主要是经济水平较高的省份，如广东、山东、江苏、浙江等，一些中西部省份得分普遍较低。此外，地方经济发展程度也直接决定了地方社会资本市场的完善度，显然我国大多数农村地区的资本市场完善度还有待提升，即便是经济发达地区，农村资本市场的广度和深度以及规范程度等也难以满足社会资本的投资需求。经济落后省份，农村地区大多还处于贫困状态，农民基本上无力支付除生活以外的其他成本，也难以吸引资本进入。

（二）研究启示

1.经济支持：保障社会力量参与农村养老的合理利益。“养老服务产业可持续发展的关键在于其自身能形成有供需关系的市场环境和能盈利的发展模式。”[33]（p64-71）社会力量参与的农村养老产业虽具有一定的福利性特征，但并不能因其福利性而排斥其参与农村养老的利益诉求。政府鼓励和支持社会力量参与农村养老，必须要回应其合理的利益诉求，如果不能通过持续的盈利来提升内生动力，仅依靠自有资金，则难以实现持续运行，或者仅能维持低水平发展，直至陷入无法运行的困境。唯有保持一定的盈利性，才能激发社会资金的持续注入，提升养老服务水平。政府作为社会力量参与农村养老的主要引导者，在资源性收入大幅增长的今天，在进行税收和资源财富配置的时候，应该更多地支持农村养老[34]（p144-147）。“形成制度化的财力投入机制，完善资金管理办法，提高资金使用效率。”[35]（p2-14）正如温克勒（Winkler）在总结欧洲国家农民养老金的财政状况时所说，“没有一个社会保障机构能光依靠所缴费用来承担农民养老金的支出，他们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴”[36]（p136-139）。因此，政府要制定具体支持方案。一方面，“政府通过设立单独基金，购买服务以及从福彩公益金中划拨专款等方式加大财力投入；另一方面，政府可鼓励社会力量以独资、合资、并购、战略合作等模式进入养老服务市场，逐步构建起以社会力量筹资为主，政府补助为辅，多元投入的资金筹措体制”[37]。

2.模式选择：积极推进低端养老服务产业发展。因子分析测算显示，地方经济发展水平对社会力量是否参与该地区农村养老具有重要影响。但区域经济发展不均衡、城乡差距大等也是我国经济发展的实然状态，大多数农村地区并不具备集聚社会资本的能力，对养老服务的支付能力较弱，尤其是中西部地区。因此，地方政府在引导社会力量参与本地区农村养老时应因地制宜，依据地方经济发展水平，发展低端养老服务。低端养老主要以农村低收入老人为主要服务对象，在养老服务设施的设置方面较为简单，养老项目单一，养老服务价格较低。一方面由于大多数农村地区老人的收入相对较低，为低端养老服务提供了较大的市场空间，另一方面也能有效满足农村低收入老人的基本养老服务需求。低端养老服务在农村养老服务产业中虽然不是理想的选择，也难以提供多层次和多样化的养老服务，但在契合地方实际，满足大多数农村老人的养老服务需求方面却是较为合理的选择。在农村老人收入普遍较低而养老服务需求较高的现实约束下，地方政府应积极引导社会力量介入低端养老服务，以吸引农村老人参与养老。

3.多元共治：构建社会力量参与农村养老的多层次支持体系。农村养老服务需求的多样性一定程度上决定了服务供给主体的广泛性。在社会力量参与农村养老服务的同时，还需构建起由政府、市场和家庭各方参与的多层次养老支持体系。多元支持体系的构建在为社会力量参与农村养老服务创造良好外部环境的同时，也有助于推进农村养老服务产业的整体发展，有助于其在既定价格的基础上提供更优质的养老服务，优化农村养老服务的产业生态。当前，社会力量兴办的养老机构在资金来源方面较为单一，主要是服务对象的收费，这就决定了这些养老服务机构若要良好地运行，要么是收取较高服务费，要么仅提供基础性养老服务。较高服务费在大多数农村地区难以实施，而仅提供基础性养老服务却难以满足不同经济能力的老人的养老服务需求。因此，必须构建多层次的社会支持体系，拓宽资金来源。一是政府部门利用广播、电视、网络、公益广告、报纸等媒介宣传社会力量兴办的养老机构，引起社会关注，以吸引更多的组织或企业关注和参与农村养老服务。二是建设农村养老服务的人才队伍，保障人才供给。一方面是挖掘和培养领导、管理、医护等方面的专业人才，制定系统的、常规的培训计划，适时建立持证上岗和职称评审机制。另一方面要培训社会工作师和志愿者，实施专业的培训和评估制度。三是进一步开放农村养老服务市场，实现市场的充分竞争，积极引导各类保险公司和企业参与农村养老，逐步形成开放公平、竞争有序的农村养老服务市场，鼓励慈善机构和企业对社会力量兴办的养老机构实施捐赠，针对捐赠企业，政府可给予一定的税收优惠。