西藏巩固拓展脱贫成果同乡村振兴有效衔接

徐伍达　妮妮美朵　杨帆

西藏当雄县区域性整体贫困得到解决之后，积极推进脱贫攻坚与乡村振兴相衔接，走有当雄特色脱贫致富之路。调研发现，当地脱贫摘帽后，巩固脱贫攻坚成果，防止返贫和新增致贫存在风险，五年过渡期内的扶贫政策和措施要更加精准;扩展脱贫攻坚成果，要与乡村振兴统筹谋划、一体推进，通过实施乡村振兴战略，将减贫纳入常规贫困治理轨道，解决相对贫困和持续增收问题。加快推进县域产业、人才、文化、生态、组织的全面振兴，是当雄巩固拓展脱贫成果同乡村振兴有效衔接必然选择。

脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。2019年底，西藏现行标准下的62.8万建档立卡贫困人口全部脱贫，74个贫困县（区）全部摘帽，贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，历史性地消除绝对贫困。西藏作为全国“三区三州”中率先脱贫的地区之一，2020年全区脱贫攻坚由集中攻坚阶段全面转入巩固提升阶段。

巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推进乡村振兴战略，是做好新时代“三农”工作的重要课题和紧迫任务。拉萨市当雄县作为西藏较早脱贫摘帽的县（区）之一，课题组经过专题调研，对该县巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接情况有了一定的了解，并提出相关对策建议。

当雄实现脱贫摘帽与推进乡村振兴的主要做法

当雄（藏语意为“天选牧场”）位于拉萨市北部，县城距离拉萨市区170公里，青藏公路和青藏铁路并行由东向西横贯县境。县域幅员面积约1.23万平方公里，平均海拔4300米，念青唐古拉山脉的西北横穿全境，总地势由西北向东南倾斜，东北部为高原平原，西北部和东南半壁皆为高峻山地，其间夹着与念青唐古拉山同向的山间构造宽谷盆地。全县天然草场总面积1036万亩，可利用草场面积937.26万亩，草畜平衡理论载畜量为87.04万只绵羊单位。当雄县作为拉萨市惟一的牧业县，是拉萨河流域农业区和藏北牧业区的农牧交错地带，也是羌塘草原的缩影。全县辖2镇6乡，29个行政村（含跨地市搬迁点羊八井镇彩渠塘村），全县总人口为12190户、54240人，其中牧业人口9919户、49683人。畜牧业、旅游业和净土健康产业是当雄县经济发展支柱产业。脱贫攻坚伊始，全县识别出2015年底建档立卡贫困人口为1835户、7809人，贫困发生率达16.44%，贫困家庭人均可支配收入2344.66元。当雄县把打赢脱贫攻坚战作为重大政治任务和第一民生工程，总揽经济社会发展全局，推动脱贫攻坚工作有序有效开展，2017年通过自治区、拉萨市两级脱贫验收，2018年通过国家贫困县退出专项评估检查，成为西藏较早脱贫摘帽的县（区）。实现建档立卡贫困人口1847户8240人脱贫、28个贫困村（居）退出、全县脱贫摘帽，贫困发生率降至0.18%。2019年10月底，顺利完成对全县剩余建档立卡贫困户的脱贫目标任务，贫困户全部脱贫销号，贫困发生率降至0%。同时，将脱贫攻坚作为乡村振兴的优先任务，对标全面建成小康社会目标，抓重点、补短板、强基础，通过“美丽乡村·幸福家园”建设行动，实施以“神圣国土守护者、幸福家园建设者”为主题的乡村振兴战略。

（一）健全体系，精准施策

脱贫攻坚初期，当雄县开展“进万家门、知万户情”前期调研工作，确立“以精准到户为切入点，以基层干部为主力军，大力开展精准扶贫工作，确保如期完成脱贫工作”的工作思路，想群众之所想、急群众之所急、解群众之所困，贫困人口收入水平显著提高，全部实现“两不愁三保障”。

1、健全精准识别体系。严格执行国家、自治区和拉萨市确定的扶贫标准，按照“一申请（牧户申请），两评议（村民代表大会民主评议和村委、驻村工作队评议），两公示（村级公示、乡镇公示），一公告（县级公告）”的程序识别确定建档立卡人口。同时，深入开展“进万家门、知万户情”活动，组织1000余名干部、教师对全县牧户基本情况、生产资料、生活条件等方面再次进行全面摸底排查，进一步保障识别的准确率，为全县精准扶贫、精准施策提供有力支撑。

2、健全规划引领体系。当雄县脱贫摘帽后，对“十三五”脱贫攻坚、产业发展、易地扶贫搬迁、转移就业、生态补偿、政策兜底等六个规划进行了中期调整，出台《当雄县脱贫巩固提升三年行动计划》《當雄县乡村振兴战略总体实施方案（2018-2022年）》，为全县巩固脱贫成果和有序推进乡村振兴提供了科学遵循。同时，进一步完善了产业管理、宣传引导、健康扶贫、教育扶贫、结对帮扶、督导考核、资金监管等配套方案、意见和办法，形成“县级有规划、乡镇有计划、村居有方案、户户有措施”的工作体系。

3、健全督导考核体系。当雄县紧盯薄弱环节，建立督导考核机制，有效杜绝督查考核不敢较真碰硬、监督检查避重就轻、发现问题隐瞒不报的现象，发挥督导考核指挥棒作用。修改完善《当雄县乡镇工作考核办法》《当雄县驻村工作队、第一书记考核办法》，将脱贫攻坚工作纳入乡镇干部、驻村工作队、村干部考核评价体系，确保脱贫工作务实、过程扎实、结果真实。脱贫摘帽后，根据县情开展防止返贫监测和帮扶，持续跟踪脱贫人口收入变化和“两不愁三保障”巩固情况，定期核查、及时发现、及时帮扶、动态清零。

（二）产业振兴，激活内力

结合县域资源禀赋，依托青藏铁路、青藏公路过境的交通优势，充分利用当雄特有自然资源、人文环境，探索新发展方式，创立“极净当雄”区域公共品牌，提升畜牧、文化旅游、净土健康三大产业的支撑作用，促进一二三产业融合发展和净土健康产业高质量发展，带动建档立卡贫困人口脱贫增收。

1、提升现代畜牧业水平。立足“天选牧场”的自然优势，结合净土牧场和家庭牧场建设，打造当雄有“身份证”牦牛肉品牌，率先在西藏建立了牦牛电子耳标（芯片）系统，建成全区首个牦牛产品质量全过程追溯体系，成功申报国家地理标志标识并通过“SC”认证，在成都、苏州、天津、上海设立一级代理商，开设当雄牦牛肉旗舰体验店，为全区牦牛产业发展作出示范，做到产业发展有产品生产、有品牌效应、有销售渠道、有经济社会效益。净土牧场实施郭庆场项目，有效改善了牦牛养殖基地基础设施，提升牦牛育肥能力和技术支撑能力。该项目直接带动建档立卡贫困人口190户、286人增收;为郭庆村19名建档立卡贫困人口提供放牧员、饲养员、管理员、防疫员和保洁员等就业岗位，人均增收3000元。同时，积极摸索“金融+龙头企业+基地+合作社+贫困户+科技”的产业扶贫模式，引进西藏高原蓝农业股份有限公司，实施“牦牛产业万户脱贫项目”，为1000多名低收入群体提供每年700元的分红。

2、发展天然饮用水产业。坚持“西藏好水·世界共享”发展理念，依托县域丰富水资源优势，整合县域富集水资源，打造“5100冰川矿泉水”“7100天然饮用水”品牌，过硬的质量及良好的信誉，成为当雄净土健康产业发展的引领者。“5100西藏冰川矿泉水”作为西藏规模最大、产值最大、现代化程度最高的企业之一，为当雄县贡献了80%的工业产值和每年上亿元的税收。①联合国开发计划署发布的《中国人类发展报告2016》，以西藏探索从“输血式”扶贫向“造血式”帮扶为例，高度评价了西藏5100矿泉水有限公司根据地方资源和条件，通过发展优势特色产业支持扶贫与包容性发展。②实现从“输血式”扶贫向“造血式”帮扶所作出的巨大贡献，为当地经济带来了新的发展契机，不仅解决了当地牧民的就业，更使周边的村庄间接受益。

3、打造全域文化旅游业。当雄县高度重视文化旅游业发展，依托拉萨市“全域旅游”布局，打造拉萨最近的游牧生活体验区。在释放优势、挖掘文化内涵上下功夫，让低收入群体搭上旅游车、吃上旅游饭。一是深入挖掘县域文化旅游内涵。打造《天湖·四季牧歌》室内情景剧并改造升级，推广“当吉仁”赛马节和寻觅虫草之旅两个文化品牌走出西藏，引起社会各界的广泛关注。二是做大做强温泉文化旅游品牌。结合纳木错景区、阿热湿地和羌塘草原风光，实施“温泉+景区+文化”联合开发。整合羊八井、宁中和格达温泉资源，启动“温泉+”旅游模式，全力打造“高原地热温泉之乡”。

（三）思想引领，志智双扶

当雄县认真学习贯彻习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，树立“干部考核看扶贫、干部任用看脱贫”的导向，把匡正牧民的不良思想作为巩固脱贫攻坚成果的关键，召开县级脱贫先进典型、勤劳致富先进牧户及最美家庭表彰大会，筑牢低收入群体“学先进、立志气、争脱贫”思想认识和追求现代文明生活思想根基。

1、精准宣传引导。在精准识别过程中，依托教师在广大农牧民群众心中的尊崇地位，组织辖区教师联合基层干部开展“进万家门、听万家情”活动。③将脱贫攻坚政策宣讲与“四讲四爱”主题教育实践活动和“不忘初心、牢记使命”主题教育相结合，选派优秀讲解员赴内地参观学习，在基层开展有针对性的宣讲活动，全面淡化宗教意识形态对追求现代文明生活的消极影响。当雄县籍的部分在校大学生自发组成公益服务团，利用寒、暑假期对所在村居的中小学生进行文化学习、卫生知识、爱国教育等方面的辅导，开展言传身教活动，受到村民好评。加强乡村精神文明建设，充分利用村级组织活动场所，积极开展群众性文化活动。整治乡村不良之风和生活陋习，由县妇联牵头，政法部门协助，在全县范围内开展非婚生子权益保护，减少因非婚生子导致贫困的现象发生。

2、注重示范引领。积极倡导“依法致富光荣、勤劳致富光荣”的理念，当雄县制定《表彰勤劳致富先进牧户工作实施方案》，投入资金121.71万元，对219户勤劳致富先进牧户进行表彰，鼓励群众通过自己的双手勤劳致富。当雄县制定《2019年度牧民群众“奖勤罚懒”工作指导意见》，投入400万元奖励资金对主动创业、就业的牧民进行奖励，在全县范围内分村、乡、县三级实施适当的奖惩措施，其中村级奖励879名，乡级奖励98名，县级10名。另外，县委宣传部联合县记者站对8个乡镇推荐的10名“奖勤罚懒”县级表彰对象进行专题采访，将典型事迹以影片形式在“当吉仁”赛马节颁奖仪式上放映，极大地激励全县牧民干事创业的积极性，筑牢广大牧民“依法致富、勤劳致富”的思想根基。

3、提升培训质量。积极推广“订单、定岗、定向”“宣传到户、送培到点”和企业新型学徒制等技能培训模式，构建“培训、就业、增收”一体化长效机制。加大致富带头人和新型职业化牧民培养力度，提高产业发展科技化、规模化。严格落实培训过程质量监管和就业跟踪机制，完善全流程、全方位培训监管机制。已结业牧民培训班合格率均达90%以上、初次就业率均达70%以上。全县累计投入培训资金612.65万元，共开展转移就业培训35期1605人次，组织牧民参加各类专场招聘會20余场，通过多种渠道对接岗位1300余个，实现建档立卡贫困人口转移就业1043户1487人。同时，当雄县制定《牧民群众外出务工（就业）补助实施意见（试行）》，每年将从县本级财政预算400万元对积极外出务工、就业、自主创业的建档立卡贫困人口及低收入群体进行适当奖励。

（四）整合资源，统筹兼顾

脱贫攻坚工作是一项系统工程，涉及面广，需要广泛动员各方力量，整合各方资源，通过“组合拳”巩固脱贫攻坚成果并与乡村振兴相衔接。

1、统筹经济社会发展谋脱贫攻坚。统筹全县干部群众力量，在落实扶贫政策、建强基层组织、为民办事服务等方面发挥了重要作用，打通了精准扶贫“最后一公里”。整合目标相近和方向类同的涉农涉牧资金、社会帮扶资金捆绑使用，提高资金使用精准度和实效性，推动脱贫攻坚扎实有效开展。统筹包括金融、国企、农牧民合作社等社会力量，全方位、宽领域、深层次开展脱贫攻坚工作。当雄县在做各项规划和产业布局时，同步考虑扶贫工作，将脱贫攻坚与全县经济社会发展同频共振。实现整县脱贫摘帽后，按照《拉萨市关于深入落实“四个不摘”工作的实施意见》，继续保持“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”工作要求，建立防返贫预警机制，保证频道不换、靶心不散、力量不减，全力抓好脱贫攻坚各项工作。加强扶贫资产管理和提升扶贫产业的针对性，实现项目效益精准联结已脱贫的建档立卡贫困人口。

2、统筹援藏结对帮扶促脱贫攻坚。以“京藏携手奔小康”活动为契机，统筹好援藏资源，推进援藏扶贫向纵深发展，促成全县8个乡镇29个村（居）与北京东城区8个街道办事处及29家企业建立结对帮扶关系，签订教育、文化旅游、医疗卫生、净土产业等相关结对帮扶协议18项。在北京市设立当雄净土产品展销专柜，为当雄有“身份证”的牦牛肉、7100天然饮用水等特色产品进入首都市场搭建平台、开拓市场;在电商助力消费扶贫对接会上开展“1000头当雄牦牛”的农产品期货拍卖活动，每头牦牛最终以12001元的价格成功拍卖。当雄县组织援藏医生参加急救、先心病筛查、包虫病筛查等工作，与北京东城区实现远程视频会诊的数据传输，提升全县医疗服务工作水平。

3、统筹生态环境保护助脱贫攻坚。当雄县牢固树立“绿水青山是金山银山，冰天雪地也是金山银山”理念，推进退牧还草和天然林保护。对居住在生存环境恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发地区的贫困人口，采取集中搬迁安置，完成850户3627人的易地扶贫搬迁任务。在生态保护中促进脱贫攻坚，在脱贫攻坚中推进生态保护，正确处理好生态保护与富民利民的关系，全面落实草原生态保护补助奖励政策、公益林补偿和湿地生态效益补偿机制，为有劳动能力的贫困人口优先安排生态岗位。2016年安排生态岗位3452个，2017年安排生态岗位4555个，2018年安排生态岗位4203个，2019年安排生态岗位3315个，2020年安排生态补偿脱贫岗位5490个，岗位人均补助标准从每年3000元提高到每年3500元。

当雄巩固脱贫成果与乡村振兴衔接的主要成效

打响脱贫攻坚战以来，当雄县坚持精准扶贫精准脱贫方略，实现脱贫摘帽，推进脱贫攻坚与乡村振兴相衔接，走有当雄特色脱贫致富之路。当雄县打好“三大攻坚战”，全面建成安居乐业、保障有力、家园秀美、民族团结、文明和谐的小康社会。

（一）县域经济迈上新台阶

当雄县变资源优势为经济发展优势，以“极净当雄”为区域公共品牌的净土健康产业取得显著成效。高原蓝牦牛产业基地建成运营，第二、三产业带动力不断增强，以天然饮用水为核心的工业规模逐步壮大，建成羊八井蓝色天国、康玛温泉、廓琼岗日冰川、姆蓝雪山、赛马场游客集散中心、行者·黑帐篷系列游客服务中心等旅游基础设施，推出《天湖·四季牧歌》舞台剧等旅游消费新业态，成为第二批国家全域旅游示范区。三次产业结构从2010年的25.7∶34.1∶40.2优化调整为2020年的19.1∶35.1∶45.8，推进县域经济高质量发展。2020年，全縣地区生产总值达到21.87亿元，突破20亿元大关，同比增长6.5%，分别比2010年、2015年增长了3倍和70.1%，县域经济保持长足发展良好态势。近年来，为解决当雄县优质畜产品和独特的人文环境等资源优势无法转化为经济优势的难题，当雄县着力打造“三位一体”区域公共品牌扶贫模式。同时，当雄县还深度融合净土健康产业、文化旅游产业和第三产业，让农特产品走出去，把游客请进来，进一步带动当地群众脱贫致富，走出了一条东西协作、合作共赢的脱贫路。此外，当雄县从供给端的角度出发，通过区域公共品牌的塑造与电商渠道的打通，激活当地资源，将好产品卖出去，为脱贫攻坚提供了新样板。当雄县“三位一体”区域公共品牌扶贫模式荣获“2019年度中国脱贫攻坚与精准扶贫十佳案例”奖项。④

（二）基础设施取得新进展

综合交通网络和能源体系日趋完善，京藏高速当雄段即将建成通车，羊八井清洁能源基地是青藏直流联网工程的电源点之一，城镇基础设施显著改善，荣获“2020年度中国营商环境百佳示范县市”。脱贫攻坚基础设施“十项提升”工程成效显著，解决农牧民饮水安全问题，实现用电人口全覆盖，深入推进“四好农村路”建设，通信等保障能力显著提升。发挥“互联网+”在推进农产品生产、加工、储运、销售各环节高效协同和产业化运营中的作用，2020年有电商服务站点村数量达到28个。全面推进《拉萨市当雄县乡村振兴战略规划》的实施，强化规划引领作用，促进城乡关系、牧区经济等各方面全面协调发展。在龙仁乡郭庆村、纳木湖乡纳木湖村、乌玛塘乡巴嘎村、羊八井镇桑巴萨居委会开展“美丽乡村·幸福家园”建设试点，打造生态宜居、特色鲜明的现代化美丽乡村。开展农村人居环境整治三年行动，实现牧区生活垃圾“户分类、村收集、乡转运、县处理”。

（三）人民生活呈现新气象

2017年当雄县完成脱贫摘帽，解决了县域整体贫困，建档立卡贫困户脱贫销号，历史性消除绝对贫困问题。农牧民家庭工资性收入和生产经营性收入占比逐年上升，生活质量明显提高。2020年，农牧民人均可支配收入达到20155元，比上一年增长13.1%，高于拉萨市和全区平均水平。其中，建档立卡贫困户人均可支配收入从2015年的2344.66元增长到2020年的12035.96元，年均增长38.7%，比同期农牧民人均可支配收入高26.7个百分点。全县基本公共服务能力显著提高，教育、医疗、文化事业全面进步，科技支撑不断增强，社会保障能力不断提升。义务教育巩固率达到100%，实现“一村一幼”;乡镇标准化卫生院和村级标准化卫生室的覆盖率达到100%，建成新冠肺炎核酸检测PCR实验室，提升区域重大传染病的检测能力，消除了长期影响人民健康的包虫病，完成全人群结核病、肝炎、风湿病筛查;完成村级组织活动场所标准化建设，组建行政村文艺演出队，农村书屋实现全覆盖。深化网格化管理、“双联户”治理模式，构建全民参与的群防群治工作格局;深化民族团结进步创建活动，不断丰富拓展各民族交往交流交融载体和渠道;坚持军民融合发展，开展全民国防教育，荣获全国“双拥”模范县。

（四）生态文明达到新高度

当雄县对所属乡镇进行特色功能划分与发展方向定位，重点开发2镇、限制开发6乡，禁止开发羊八井国家地质公园、念青唐古拉-纳木错国家级风景名胜区、阿热湿地。按照地理环境，划分滨湖牧区、边缘高寒牧区、河谷牧区和城郊牧区等间种聚落类型，将村庄分为城郊型、拓展型、整治型和迁并型等类型，并分类对生态村创建指引发展路径。⑤该县把环境保护作为经济社会活动的红线、底线、高压线，统筹实施山水林田湖草系统治理工程，实施中小河流治理工作，生物多样性明显恢复。持续加强环境安全监管，系统推进中央环保督察反馈问题整改，完成县域第二次全国污染源普查工作，被评为第三批国家生态文明建设示范县。

县域巩固拓展脱贫成果同乡村振兴衔接的路径

实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，准确把握“巩固”“拓展”“衔接”的内涵。党的十九届五中全会将“脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进”纳入“十四五”时期经济社会发展主要目标，提出“把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心。”因此，县域是乡村振兴统揽县域经济社会发展全局的实施主体。围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标要求，健全县域乡村振兴领导体制和工作体系，推进县域产业、人才、文化、生态、组织的全面振兴。

（一）推进重点领域有效衔接

1、做好政策衔接。坚持五年过渡期内帮扶政策总体稳定与动态调整相统一，对脱贫攻坚政策进行全面梳理，稳妥推进特惠政策向普惠政策的转变，由精准帮扶向共同富裕转变。兜底救助类政策继续保持稳定，教育、就业、住房和民生保障等政策，保持现有力度不变，纳入乡村振兴常规性政策范围，避免民生政策出现“悬崖效应”。优化产业就业等发展类政策，发挥奖补资金对产业布局的引领作用，扩大对以村集体经济组织、农牧民合作社等为主体的产业奖补政策。如，当雄县集体经济收入5万元以上的行政村数量达到26个，各类农牧民合作组织179家，成员人数1806人，带动农户3473人，对发展多种形式适度规模经营起到示范带头作用，实现小农户和现代农业有机衔接。

2、做好机制衔接。保持脱贫攻坚时期的组织体系、工作机制“十四五”时期内稳定不变，把欠发展问题和不断出现的新的贫困问题，全部纳入乡村振兴战略来解决。在领导体制上，从县、乡、村“三级书记”抓扶贫向“三级书记”抓乡村振兴转变，将乡村振兴作为县域层面各项工作重中之重;脱贫攻坚中建立的组织架构要继续有效运行，从脱贫攻坚指挥部向乡村振兴指挥部转变，发挥县级农村工作领导小组的协调指挥作用。在帮扶机制上，将驻村工作队就地转为乡村振兴工作队，充实乡村振兴专干力量的配置，继续选派好“第一书记”，已有的帮扶关系要继续运转，做到“脱贫不脱帮扶”。

3、做好规划衔接。一是适时对现有的乡村振兴规划（2018-2022年）进行中期评估，结合县域“十四五”规划要求，适当调整阶段性目标和路径，确保各项规划间的动态衔接。二是组织专业力量，结合乡村自然风貌和资源禀赋，逐村編制因地适宜的村庄规划，因地制宜推进农村改厕、生活垃圾处理和污水治理，实施河湖水系综合整治，改善农村人居环境。三是注重规划前瞻性和严肃性，以县级层面统筹谋划国土综合整治，加强规划执行监督，杜绝“无规划就建设”“边规划边建设”行为，形成主体功能明显、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

（二）巩固拓展脱贫攻坚成果

1、巩固脱贫攻坚成效。整合农业农村、扶贫、民政、卫健、人社等部门数据资源，在精准扶贫大数据的基础上健全防返贫监测平台，完善常态化跟踪监测和动态预警体系。重点对脱贫不稳定户、边缘易致贫户及因病因灾因意外事故致贫的困难户进行监测，精准分析返贫致贫原因，采取有针对性的帮扶措施。严格落实后续帮扶措施，做好易地扶贫搬迁后续扶持工作，引导社会保险资源参与防返贫工作。构建农牧民增收长效机制，加强扶贫项目资产管理和监督，资产收益重点用于项目运行管护、巩固拓展脱贫攻坚成果、村级公益事业等，用就业、参股、分红等形式将低收入群体联结起来。

2、强化乡村产业支撑。加强县级层面统筹谋划，根据本地资源禀赋发展县域经济，将乡村特色产业融入县域“十四五”规划中。探索“生态产业化，产业生态化”发展道路，完善农牧业产业链、供应链，引进和培育农牧业产业化龙头企业，补齐加工、冷链、物流等短板，支持电商与特色产业精准对接。通过龙头企业带动，全面提升农牧业现代化水平，为企业扩大生产提供充足原材料，发展壮大乡村特色产业。推进乡村产业融合发展，促进农牧业与文化、旅游、康养等产业深度交叉融合，建设观光、度假、康养基地，丰富乡村经济业态。加强农牧业品牌建设，培育绿色食品、有机农产品、地理标志农产品，提升区域公共品牌影响力。

3、完善乡村基础设施。围绕乡村建设行动，做好乡村基础设施“建”和“用”两篇文章。“建”方面，更加注重整体谋划和系统思维，以县为单位通盘考虑交通、水利、文体等基础设施建设总量和布局，完善乡村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施，提高农村公路通达度和农村客运覆盖面;“用”方面，加强村级综合服务设施建设，落实基础设施维护责任主体和经费保障，用好乡村公益性岗位，健全基本公共服务体系，普及以双语教育为主的学前教育，提高应对突发公共卫生事件能力，提升为民服务能力和水平。

（三）统筹优化城乡融合发展

1、优化县域发展空间布局。立足县域区位优势和资源环境承载力，优化县域发展空间，推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的发展新格局。坚持区域统筹和重点引领，根据主体功能、资源禀赋，构建核心引领、区域联动、极点支撑的县域经济发展格局。如，当雄县明确牦牛产业园区、“西藏好水”主产区和全域旅游示范区发展定位，推进羊八井国际温泉登山小镇建设，打造高端登山产业和康养服务，实现人口和要素的规模聚集。在充分保护和利用城乡空间资源的基础上，形成新型城镇、农牧区、农牧业生产点等合理布局的现代城乡空间体系。

2、推进新型城乡融合发展。强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心。正确处理好城镇发展和提高农牧民基本公共服务能力的关系，坚持以人的城镇化为核心、以城镇群为主体形态、以县城综合承载能力为支撑、以生态文明为内在要求、以传承文化为品质风貌、以体制机制创新为保障，加快新型城镇化步伐。围绕优化人口结构，着力推进本地牧民就地城镇化，加快转移人口市民化进程，深化户籍制度改革，以城镇产业发展和就业转移为支撑，积极引导符合条件的转移人口落户城镇，积极推进农牧民“进城、进镇、进社区”，加快新型城镇化进程。

3、健全城乡融合体制机制。建立健全有利于城乡要素合理配置、基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展、农牧民收入持续增长的体制机制。打通城乡要素自由流动制度性通道，消除城镇落户限制，建成城乡统一建设用地市场，大幅提升金融服务乡村振兴能力，基本形成农牧区产权保护交易制度框架，稳步提高基本公共服务均等化水平，不断健全乡村治理体系。建立城乡有序流动人口迁徙制度，缩小城乡发展差距和居民生活水平差距，实现基本公共服务均等化，形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型城乡关系。

（四）强化乡村振兴要素投入

1、聚焦解决人才队伍问题。延续脱贫攻坚期间各项人才智力支持政策，建立健全引导各类人才服务乡村振兴长效机制。一方面，努力培养基层带头人。探索村主职干部职业化管理制度，吸引优秀人才进入村“两委”班子，拓展职业晋升空间，改变“能人不愿当村官”现象。加大从优秀群体中发展党员力度，形成人才干部梯队。另一方面，努力培养乡村专业技术人才。继续支持“两后生”接受职业教育，优化农牧民职业技能培训，畅通培训意愿征求反馈机制，提高培训针对性和实效性。注重种养殖大户、新型职业农牧民、合作社带头人、乡土专家等致富能手和技术人才培养，探索农业科技推广人员“县管乡用、下沉到村”运作模式。

2、统筹解决资金投入问题。过渡期内在保持财政支持政策总体稳定的前提下，借鉴脱贫攻坚整合涉农资金的经验做法，推动涉农资金统筹整合相关政策与乡村振兴现实需求相衔接，合理安排财政投入规模，优化支出结构，发挥财政资金撬动作用。深化农村集体产权制度改革，对集体“三资”进行货币化盘点和股份制改造，鼓励集体经济组织参与乡村振兴。结合县域实际情况，研究出台农村土地经营权、集体经营性建设用地和其他集体财产担保抵押办法，鼓励金融机构开发农村融资产品，优化农村金融服务供给。深化“组团式”援藏模式，完善援藏资金投入渠道和方式，援藏资金项目80%以上用于保障和改善民生、用于县及县以下基层，并向“美丽乡村·幸福家园”建设行动计划倾斜。

3、稳妥解决建设用地问题。坚持“三个长期不变”的基本政策，保持土地承包关系长期稳定，坚持最严格的耕地保护制度。一是深化经营权流转管理。完善农牧区土地产权流转交易平台，出台交易管理办法和价格指导细则，指导和服务农牧区耕地（草场）经营权有序流转。二是推进农村宅基地建设试点。选取有条件的乡镇先行先试，探索宅基地自愿有偿退出和使用权登记、抵押、流转入市，吸引社会资本流向农牧区，鼓励依法自愿有偿转让。三是优化乡村用地布局。在坚守耕地（草场）红线基础上，整合农牧区建设用地，推行土地征收制度改革，将新增建设用地用于支持乡村新产业、新业态项目，保障乡村振兴合理的用地需求。

注释

①李梅英.一瓶好水里的“致富经”——记西藏冰川矿泉水5100助力脱贫攻坚纪实[N].西藏日报，2019-06-11（06）.

②黄志武.“西藏经验”写入联合国报告[N].西藏日报，2016-08-25（01）.

③陈凡，索林，尹分水.中国西藏新农村建设绿皮书：西藏乡村振兴发展报告（2020）[R].拉萨：西藏藏文古籍出版社，2020：33.

④西藏商报.当雄县着力打造“三位一体”扶贫模式[EB/OL].（2020-01-02）[2021-02-28].http：//www.xizang.gov.cn/xwzx_406/qxxw/202001/t20200102_127791.html.

⑤极净当雄  绿色明珠——国家生态文明建设示范县当雄县[N].西藏日报，2020-08-04（06）.

作者简介

徐伍达 西藏自治区社会科学院农村经济研究所副所长、副研究员，主要从事农村发展、西藏经济研究

妮妮美朵 西藏自治區社会科学院农村经济研究所研究实习员，主要从事西藏乡村文化研究

杨 帆 四川大学公共管理学院劳动与社会保障系讲师，主要从事贫困治理、劳动与社会保障研究