高质量发展背景下行业协会主管报刊监管的探讨

赵慧君?陈丽霞

【摘要】在目前报刊主管主办出版三级管理体制中，行业协会主管报刊是一个大类。当前，行业协会作为主管单位在行使报刊管理职责时面临着一些现实问题。因此，文章提出，在权责上，应明确赋予行业协会主管报刊的相应权责;在经费支持上，根据所管报刊数量和实际情况采取直接增加拨款、政府购买服务或设立专项基金及行业联盟的方式解决管理经费来源问题;在管理方式上，设立专职专岗，形成强有力的机制化、系统化管理体系。

【作者单位】赵慧君，北京卓众出版有限公司;陈丽霞，北京卓众出版有限公司

【中图分类号】G237.5 【文献标识码】A 【DOI】10.16491/j.cnki.cn45-1216/g2.2021.06.002

十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确指出，“十四五”规划主题是高质量发展。不但经济发展进入高质量发展阶段，社会、生态、文化、国家治理体系都进入高质量发展阶段。习近平总书记强调，要牢记文化责任和社会担当，用专注的态度、敬业的精神、踏实的努力创作出更多高质量、高品位的作品。作为文化事业重要组成部分的中国报刊的高质量发展，既是“十四五”规划建议的必然要求，也是形势的需要，更是从业者承担“举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象”的历史责任与使命。

我国基本的出版管理体制是主管主办出版三级管理，主管单位发挥着“管人管事管资产管导向”的重要作用，对报刊的高质量发展起着重要的舆论引导、宣传和管理作用。本文立足行业协会类主管单位，阐述高质量发展背景下，行业协会主管报刊监管面临的问题，并提出解决问题的建议，以期更好地使行业协会类主管单位承担起职责，促进报刊的高质量发展。

一、我国报刊主管主办制度的历史由来

新闻出版单位的主管主办制度是新中国成立以后逐渐形成的一项重要管理制度。这个制度的形成与发展大体经过三个阶段。

第一个阶段（新中国成立至改革开放初期），这个阶段新成立的新闻出版单位都有一个管理单位，按照有主管的思路进行建设与管理，但是没有形成明确的主管主办制度。管办系统主要有中央各部委、地方新闻出版部门及其他有关部门、各大学及其上级教育部门、各科研单位及其上级科研机构、全国性人民团体、中国人民解放军等。

第二阶段（改革开放至2002年），党的十一届三中全会后，新闻出版事业得以迅速发展，主管主办问题被明确提出，并对主管主办单位的条件做出初步要求。1987年，根据中央《关于坚决妥善地做好报纸刊物整顿工作的通知》进行的报刊整顿中，加强主管主办部门责任问题被提了出来，在《关于报纸、期刊和出版社重新登记注册的通知》中把“有切实担任领导责任的主办单位和上级主管部门”作为审查合格的重要标准;在这之后颁发的《期刊管理暂行规定》（1988年）和《报纸管理暂行规定》（1990年）都把有无确定的能切实担负领导责任的主办单位和上级主管部门作为审批报刊的必要条件。

1993年6月新闻出版署发布《关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定》，提出举办出版单位必须有确定的主办单位和主管单位，主管单位、主办单位与出版单位之间必须是领导与被领导的关系，不能是挂靠与被挂靠的关系。此外，对主管主办单位的定位、相互关系以及所负职责作了规定，形成比较严密的主管主办管理制度。1997年国务院颁布《出版管理条例》，规定出版单位必须“有符合国务院出版行政部门认定的主办单位及其必要的上级主管机关”，使主办主管制度为国家最高行政当局的法规所确认。

第三阶段（2003年至今），主管主办制度延续至今并写入党的文件。2003年，文化体制改革的大趋势下，主管主办制度作为落实“党管媒体原则”的重要举措必须坚持。有关领导提出要进一步完善新闻出版单位的主管、主办制度。2011年11月，主管主办制度写进了党的十七届六中全会文件。2013年11月，党的十八届三中全会强调对国有文化企业实行“管人管事管资产管导向相统一”，对进一步加强和完善主管主办制度提出新要求[1-3]。

二、行业协会主管报刊的现状

1949年初期奠定的出版基础和管办模式，逐步形成了几大类管办系统，包括行业协会作为主管单位的模式。我国行业协会的发展伴随着计划经济到市场经济的转型，裹挟着政府在产业管理方面的职能转换以及机构改革，是一个渐进的过程。许多行业协会发展初期，由于承载了政府机构改革中人员分流的特殊使命，由政府主导建立，其主要目标是服务于政府。按民政部规定，大部分行业协会业务主管机关是政府及其相关部门，体制上由各业务主管单位监督、指导[4]。

据不完全统计，目前中央报刊主管单位为行业協会的有60余个，它们总计主管近400种报刊。全国范围内作为主管单位的协会有100余个，主管报刊近千种。近年来，随着报刊业的转型与变革，国家对新闻舆论和意识形态领域的管理不断加强，对报刊主管单位提出了更高要求。行业协会作为主管单位，对所管报刊的主管职责主要体现在意识形态监管、组织新闻宣传以及日常管理上，使行业报刊在宣传国家与行业大政方针、引导行业规范运行、促进行业经济发展等方面发挥了重要作用。但是在这样的管办体系下，一些行业协会作为主管单位与主办单位隶属关系不顺，其报刊的业务管理体系和行政管理体系不匹配，缺乏专人专款专岗，缺乏话语权、影响力和顶层设计，其主管的报刊高质量发展受到制约。

在历次的国务院机构改革中， 一些国家部委陆续改组为协会或者联合会，职能转变为协助政府完善行业管理，进入行业自律阶段，不再具有行政管理职能。

在2000年前后的机构改革中，国办发〔2000〕81号文件中提到，“针对被撤销的委管国家局主管、主办及其下属单位的报社，按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于调整中央国家机关和省、自治区、直辖市厅局报刊结构的通知》（中办发〔1999〕30号）规定，分别并入党报报社、报业集团或移交行业协会主管、主办。”因此，在国家部委的机构调整中，随着一些行业协会的成立，原有的报刊管理工作就由行业协会所延续。

三、行业协会作为主管单位面临的问题

从现状看，报刊主管单位在落实相关管人管事管资产的职责方面存在很大差异，行业协会由于身份与职能的特殊性，以及机构改革的历史原因，在履行主管单位职责过程中遇到一些现实问题。

1.报刊主管单位行政管理职能缺位

随着机构改革，一些部委改制成行业协会，在主管行业报刊方面已经不具有行政管理职能。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（以下简称“脱钩方案”），根据国家有关精神和通知，行业协会的脱钩改革工作要进一步完成，明确取消了一些行业协会的业务代管关系，但是有些保留了其党建工作关系。

以某协会为例，在其主管的报刊中，主要主办单位党组织关系在该协会的占主管报刊总数的51.4%，共同主办单位党组织关系在该协会的占9.5%。其余报刊主办单位党的隶属关系均不在该协会，双方也不存在其他的行政隶属关系。而完成此次脱钩改革后，报刊主办单位党的隶属关系确定在该协会的占29.7%，主办单位党的隶属关系不确定或者无隶属关系的报刊将占到70.3%。

因此，由于一些复杂的历史原因，在实际管理工作中，存在与“主管单位、主办单位与出版单位之间必须是领导与被领导的关系，不能是挂靠与被挂靠的关系”“出版单位在主管单位和主办单位的领导和管理下负责开展各项业务活动”不相符的情况，造成主管单位与无隶属关系的主办单位和出版单位之间行政管理关系不顺畅，即报刊的业务管理体系和行政管理体系不匹配。因此，主管单位难以对报刊主办单位实施有效管理，既无法从政策和资金上支持或扶持所管报刊的发展，也无法对报刊的违规行为实施有效监管与处理，难以形成有效的管理抓手和监管方式。这不仅不利于及时把握所管报刊的质量，还不利于主管报刊的可持续发展。

2.报刊主管单位缺乏专职专款，管理职责被弱化

报刊管理是一项复杂、长期的工作，工作难度大，政治性强，事务工作多。国家部委、各省市新闻出版局等具有行政管理职能的报刊主管单位设有专人专岗，使用专项经费进行监管。行业协会作为民政部登记的非营利性社会团体，无行政职能，无相关人员编制，无专项经费来源，管理出版单位种类众多、数量较多，在日常管理工作中遇到诸多困难。经过调研走访，承担报刊主管工作的行业协会多存在此类问题。缺少行之有效的管理手段，缺少专业管理人员，缺少专项经费支持等突出问题，使得一些监管如舆情监测、新媒体发展等工作无法及时开展。从长远看，报刊主管职责被弱化，容易使得监管被进一步弱化。

3.上传下达有关政策要求的渠道不畅

一些行业协会主管的报刊虽多为技术类学术期刊，但是与意识形态工作密不可分。在中宣部的管理框架下，行业协会作为主管报刊的业务对口为中宣部，但是一些协会党的关系属于某部委，有关意识形态和报刊管理的文件和相关精神通知出现多头和渠道不畅的情况。部分文件通过中宣部出版局或者传媒监管局传达，部分文件通过别的系统传达，也会出现未收到有关通知的情况。上传下达有关政策要求的渠道不畅，使得政策规定、管理要求在执行时缺乏系统性、持续性和有效性，使得报刊主管单位很难第一时间展开及时有效的监管和舆论引导工作。

四、对行业协会主管报刊的政策建议

报刊主管主办制度在过去是出于加强管理需要而出现的，现在虽然仍为意识形态管理的必要手段，但与出版单位面向市场、自主经营、增强活力以适应转型期的发展要求有一定程度上的不匹配。如何发挥行业协会作为主管单位的作用，需要慎重并积极妥善地加以推进。目前，相关主管主办制度的法规正在修订，其主导思想“管人管事管资产管导向”是需要长期遵循的制度。就上述行业协会类主管单位存在的问题，在目前主管主办制度的大框架下，可通过增强或增加一些管理上的抓手，解决实际工作中面临的矛盾，促进主管报刊的高质量发展。

1.行政管理上，明确赋予行业协会主管报刊相应权责

实际上国家并未从政策上正式对行业协会的报刊管理这一职责做出明确规定，一些行业协会只是延续承担部委改革留下的职能，显得名不正言不顺，导致出现管理体制不顺、管理抓手不够等问题。如今，行业协会商会与行政机关脱钩工作已进入收尾阶段，脱钩方案中提及行业协会商会主管和主办的新闻出版单位的业务管理时，原则性指出“按照文化体制改革相关要求和新闻出版行政管理部门有关规定执行”，尚未有明确的文件出台。为此，国家要进一步明确相应权责，可以将不具备行政管理职能的行业协会主管的报刊移交给符合行政法规规定、具备管人管事管资产管导向职能的机构管理，或者将行业协会报刊管理职责在文件中予以明确委托或授权，并纳入中央媒体监管的整体工作計划中，其他报刊主管单位拥有的责权利同样一视同仁地赋予行业协会。

2.经费支持上，根据所管报刊数量和实际情况采取直接增加拨款、政府购买服务或设立专项基金的方式解决管理经费来源问题

党中央、中宣部要求做好新闻出版各项工作，把好政治关、政策关、文字关，坚持党的领导，把社会效益放在首位，推动报刊出版工作依法依规、繁荣发展，为增强国家文化软实力做出贡献。作为报刊主管单位的绝大部分行业协会始终按照中宣部、国家新闻出版署的规定和要求，坚持用自有资金承担着行业报刊的管理等工作。中央财政可以采取增加专项拨款、购买服务或是设立专项基金的方式，解决行业协会主管单位的行政管理经费问题，解决日常管理、专项审读、培训、社会效益考核等监管问题。

在我国全面深化改革的战略部署中，必须交由行业协会完成的部分职能，由上级业务主管单位进行政府购买服务再委托行业协会完成无疑是一项重要举措。采用购买服务的方式可对目前的意识形态监管、报刊管理方式进行调整与支持，比如技能培训、资格考试等，解决好“买哪些服务”“谁来提供购买”的问题。购买服务的具体形式，既可以通过招标，也可以定向委托;既可以全部委托，也可以部分委托，甚至可以采取项目合作形式共同完成。针对某些特定时期或特定事项，也可由上级业务主管单位设立相应的专项扶持基金。

3.管理方式上，设立专职专岗，形成强有力的机制化、系统化管理体系

报刊管理是一项专业的工作。涉及报刊管理的业务事项多达百项。特别是近年来在意识形态、主题宣传、社会效益考核等方面的要求日益增强，主管单位人员配备不足成为报刊管理工作的瓶颈，迫切需要更多主动化、系统化的管理手段和管理方法，建立制度，形成机制，不断改进和加强对所属报刊的管理。建议主管单位设立报刊管理专人专岗，并将其提高到意识形态监管及舆论引导的高度，形成制度化、规范化的管理体系。

（1）建章立制，关口前移，把握监管主动权，完善预警机制

制定日常审读机制，主动分析排查所属报刊存在的舆论导向安全隐患;制定监管机制，监督关口前移，坚决纠正各类严重违反新闻出版法律法规的行为，防止形成舆论隐患;制定舆情预警机制，尽量做到内容管理关口前移，增强舆论引导的针对性;建立培训机制和报刊从业人员思想教育机制，要求报刊出版单位完善采访、编辑、刊发、人员行为规范等内部管理制度等。

（2）探索建立行业期刊联盟的合作机制

有关机构可以探索行业协会主管报刊的内部合作机制，深化内部协作，以创新建立行业期刊联盟或者成立报刊分会的形式，实现管理的规范化。期刊联盟可以“知识共享、资源共享、做大做强”为目标，发挥专业能力，在宣传推广、项目申请、数字化媒体平台搭建等方面协同发展。

（3）凸显社会效益，建立责权相统一的考核机制

把社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益相统一，是出版管理部门一以贯之的要求。由于一些行业协会主办单位、出版单位的隶属关系较为复杂，管理体制不顺，在报刊管理中易出现责权考核不统一的情况。不同考评体系使得考评标准和主管单位的责权标准不统一，在行业协会主管的报刊管理体系中，亟须建立科学、合理、完善的考评体系，以贯彻落实“管导向”的要求。

在新一轮科技革命和产业变革的催化下，媒体行业正发生巨大变化，行业协会类主管单位在报刊管理的政策和手段上仍会面临新情况、新问题。2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《关于加强和改进出版工作的意见》，强调出版工作要坚持质量第一的原则，完善出版管理體系。目前，相关主管主办制度的法规正在修订，期待在现有主管主办制度的大框架下，尽可能通过增强或增加一些管理上的抓手解决实际工作中面临的问题，进一步加强完善主管单位管理措施，把好政治关、政策关，提高传播力、引导力、影响力和公信力，担负起指导报刊及其所属新媒体的发展重任，以促进所主管报刊的高质量发展。

2021年是“十四五”的开局之年，必须抓住关键。要而言之，就是要做好高质量发展的文章，这是全面贯彻落实党的意识形态工作的切实需要，也是构建互联网时代舆论环境的重要基石，还是向世界传播好中国声音、讲好中国故事的有力保障。

|参考文献|

[1]魏玉山. 出版单位主管主办制度的历史发展和现实思考[J]. 编辑学刊，2013（4）：15-19.

[2]李文娟. 新闻媒体主管主办制度面临的问题与对策[J]. 传媒，2015（9）：73-75.

[3]宋木文. 出版单位主办主管制度的由来与调整的探索[J]. 出版科学，2003（4）：4-6.

[4]易继明，朱彦君，姚军，等. 行业协会市场化改革发展研究[DB/OL]. （2015-12-29）[2021-02-13]. http：//www. chinanpo. gov. cn/700102/92564/newswjindex. html.