四川高质量推进应急管理体系和能力现代化的路径思考

摘  要：应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。四川省在应急管理体系和能力建设方面已初步建立应急管理组织体系，具备专业的应急救援能力、较为成熟的灾害事故处置能力和安全风险防空能力，但是在体制机制建设、资源投入、队伍建设、跨区域协作能力等方面面临着挑战和短板，本文着重从党的领导、资源保障、强化观念、格局打造、信息共享、法制建设等六个层面提出高质量推进四川省应急管理体系和能力现代化建设的对策建议。

关键词：高质量;应急管理体系和能力現代化;实现路径

中图分类号：F626                                            文献标识码：A                                                DOI：10.12296/j.2096-3475.2021.05.160

2019年11月，习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时强调“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。”“积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”四川多数地区地形地貌复杂、多山地高原、自然环境恶劣，常年易遭受森林草原火灾、地震、洪涝等自然灾害，具有灾害频发、灾情重、灾种全的基本特点，备受全国上下关注。“应急管理体系是指应对突发公共事件时的组织、制度、行为、资源等相关应急要素及要素间关系的总和”。本文着眼于四川高质量推进应急管理体系和能力现代化建设成效，对现实挑战进行分析，从应急管理组织体系、保障资源、法制建设等层面提出具有实践性的实施路径和保障措施。

一、四川应急管理体系和能力建设成效

党的十九大以来，我国各级应急管理部门在“党委领导、政府主导、社会力量和市场机制广泛参与”应急管理新格局的要求下，按照构建“大安全、大应急、大减灾”体系要求，坚持从“边组建、边运行”到“边应急、边建设”，主动作为、积极创新，有力有序有效处置了各类灾害事故，2020年四川全省未发生重特大生产安全事故，事故起数和死亡人数与去年同比均有所下降。

1.初步建立应急管理组织体系，推进应急管理标准化

一是已初步形成应急管理横向部门体系。四川在统一指挥、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的原则指导下，初步形成以应急委、安委会、减灾委“三委”办公室为统一指挥，以应急管理厅为主要行政机构的横向应急管理部门体系。二是健全纵向应急管理组织体系。2018年四川省应急管理厅正式成立，主要承担自然灾害、生产安全事故灾难应急救援，安全生产综合监管，指导协调自然灾害防治，完善体制机制法制等职责。当前全省21个市（州）、183个县（市、区）全部组建了应急管理局，初步形成自上而下、有序高效的应急管理组织体系。三是完善了改革转制路径。在全国率先完成机构和人员转隶，成立由省长担任主任的“三委”办公室，下设抗震救灾、生产安全事件等18个专项指挥部，主要承担统一指挥、综合协调的职能职责，在灾害和突发事件发生时有机统筹多方资源，从横向打破自上而下的组织壁垒，提高应急管理效率和能力。

2.具备专业应急救援能力，推进应急管理专业化

一是队伍建设能力不断提高。四川省应急队伍不断强大，人员培训形式更加丰富。以专常结合、多元参与为原则，建立起了以国家综合性消防救援队伍为主、专业救援队伍为核心、社会力量参与的以应急救援力量体系，出台《四川省国家综合性消防救援队伍职业保障实施细则》，完善了应急救援人员的保障机制。二是资源调度能力稳步提升。应急资源调度制度逐步健全，保障体系不断完善。全省制定《四川省应急救援能力提升行动计划（2019—2021年）》，提出了十大任务、14个重点项目，计划通过三年建设推动四川省应急管理能力现代化实现高质量提升。各市州结合本地工作实际，依托应急信息系统不断探索资源调度相关制度。应急管理厅通过应急资源数据库、应急救援基地建设完善资源调度保障体系。三是部门联动能力逐渐提高。部门联动主体更加多元化，联动执法更加密切。应急厅围绕《四川省应急救援能力提升行动计划》建立救援联动机制，协同应对重大事故灾害，推动应急资源共享实现信息互联互通。同时，建立健全执法工作联席会议制度，及时响应开展联动救援，适时开展联合执法行动，形成“人员联动、问题联治”的良好局面。

3.灾害事故处置能力有所提高，推进应急管理高效化

一是监测预警能力不断强化。为了能够提高灾害预警和反应能力以及灾害处置速度，以高标准严要求制定主要领导负责制、24小时值班制以及信息报告制度，每日调度抽查各市（州）及重点县情况，有效缩短应急反应时间，有效提高应急处置效率。二是预案管理能力逐步提高。省应急管理部门坚持灾害事故处置重心向基层转移，并经常性开展交叉执法检查，对每一起事故都严格依法依规调查处理。2013年以来，4起重大事故共有45人被依法追究刑事责任、60余名公职人员受到党纪政纪处分、10余名责任人员受到行政处罚。在主流媒体公开曝光典型事故，广为宣传，起到了极大的震慑作用。三是突发应急处置能力不断提高。2020年为全力做好新冠疫情防控期间应急救援工作，应急厅印发《四川省应急管理厅新型冠状病毒肺炎疫情防控期间应急救援行动安全规则》《四川应急安全产业培育方案（征求意见稿）》《四川省安全生产委员会办公室 四川省应急管理厅关于切实做好当前安全生产工作的通知》，采取快速有效的措施成功应对新冠疫情。并有效处置了“3·28”凉山木里森林火灾、“3·30”凉山西昌森林火灾，“6·17”甘孜丹巴泥石流、四川成都、自贡等19市（州）142县（市、区）341.9万人受灾的“8·11”洪涝灾害、“9·14”雅西高速石棉至汉源段山体垮塌、都江堰市新冠肺炎疫情等系列自然灾害和突发公共卫生安全事件，成功处置江油市“5.22”引水工程隧洞垮塌3人被困事故。

4.安全风险防控能力得到加强，推进应急管理科学化

一是挂图作战能力不断增强。应急管理厅深刻领会习近平总书记“从根本上消除事故隐患”重要指示精神，迅速在16个部门31个重点行业领域开展安全生产清单制管理试点，形成任务清单“一张表”，明确时间进度、工作措施、责任到位。二是宣传教育能力有所提高。应急宣传教育力度持续强化，形式方法更加多样化。全省以“安全生产月”“防灾减灾日”等活动为契机，开展宣传活动800余场次，受益群众400余万人，组织各类竞赛1.6万余场次，发放各类宣传资料2000万余份，有效普及应急知识。同时推出安全应急科普知识“进机关、进学校、进社区、进家庭、进公共场所”等活动，提升公众参与度。三是社会协同应对能力明显提升。应急社会组织初具规模，救援能力提升。全省应急救援类社会组织涵盖应急救援队伍、行业安全协会、应急救援志愿者协会等。如森林草原防灭火专项整治，全省组建294支共计1.万余人的地方专业和半专业扑火队，新聘用巡护员1.8万余人;新建防火通道3200余公里，开设隔离带5000余公里，配备消防水车134辆。

二、四川省应急管理体系和能力现代化面临的挑战

在看到成绩的同时，也要清醒地认识到，四川应急管理体系和能力发展不平衡不充分的问题比较突出，应急管理发展水平与四川人口大省、经济大省、应急大省的地位不匹配，不能充分满足国家重大战略、四川高质量发展的需求和人民群众对美好生活的向往。四川省应急管理体系和能力现代化建设面临着以下挑战。

1.应急管理体制机制建设有待优化

一是应急管理领导力有待提高。调研发现，当前少数市州应急管理部门还存在统一指挥上权力相对薄弱，在应急指挥、调度、沟通、协调等方面效果并不理想。原因在于机构改革前应急管理办公室直属于政府领导，在应急救援时可以迅速调动武警、消防、公安、水利等救援力量，机构改革后应急管理部门与其他部门是平行部门，缺少协调其他部门的权威。二是部门职责职权划分不清晰。应急管理部门整合了自然灾害和事故灾难两大类突发事件的职能，承担着“指导协调森林防火、水旱灾害、地震和地质灾害等防治工作”的职责，调查发现，一方面在安全生产监管领域，存在应急管理部门作为综合监督管理部门与行业、专业监管部门监管职责和范围划分不清的情况。另一方面应急管理部门职责无限大，而人员配置相对较少，呈典型的“倒金字塔”结构，这种现象在基层和民族地区更为突出，严重影响工作终端见效和末端落实。

2.应急管理资源保障有待提升

在成渝地区双城经济圈战略背景下，四川工业化处于高速发展阶段，多种安全生产不稳定隐患增加，各类安全风险因素交织。一是物质保障有待提高。应急物资储备、布局、调配等方面不够完善;少数市州缺少物资储备管理中心，存在各相关部门物资储存标准不统一、物资储备分散化、物资调配不合理等问题。二是应急救援基地布局科学性有待甄别。当前四川省应急救援基地存在整体规划不合理现象，布局过于集中，川西北高原目前尚未建设区域性应急救援基地。三是资金保障不充分。根据全国各省应急管理部门预算公开数据显示（见表1），调研组选择全国前十位经济大省为例，2019年四川省GDP位居全国前十位经济大省第六名，而在灾害防治及应急管理支出上落后于山东，投入预算山东比四川高1.57倍，国家统计局资料公布山东省2019年年末常住人口总数为10070万人，四川8375万人，2019年山东灾害防治及应急管理支出人均支出3.0元，四川1.76元，四川应急管理支出明显偏少。通过问卷调研显示，33.5%的受访者认为应急资金保障情况有待进一步加强，也论证了表1所反映的问题。有受访者认为“所有的支点和压力都在基层，但越到基层资金越缺、资金越少”，一方面是因为总体投入不到位，另一方面是因为救灾资金分级负担制度落实不到位。还有专项资金划拨有限却不能统筹互通，在资金使用上存在壁垒。

3.应急管理队伍建设有待提高

一是应急救援力量严重不足。全省消防救援力量远低于实际需求，森林消防主要分布在“三州两市”，其余高火险县、高危县无森林消防队员，社会应急救援人员的专业救援能力和救援经验呈现不均衡现象。二是应急管理队伍缺乏专业人才。根据问卷调查，34.6%的受访者认为应急管理人员及应急救援队伍专业化水平状况不佳。现有应急管理队伍专业人才缺乏问题凸显，这势必影响应急管理人员的履职能力和防范化解重大风险的能力。某州应急管理局负责人如实说：“当前该州班子成员绝大多数是从原安监局转任，对安全生产监管工作具有一定决策和领导能力，但从事过防汛防旱、消防安全、防灾减灾和应急救援的成员较少，能力明显不足”。三是应急专家队伍建设不到位。走访调研发现，31.9%的受访者认为四川省应急管理专家参与监测预警决策情况不佳，满意度不高。应充分发挥应急救援专家人才库作用，充分调动全社会参与应急救援和防灾减灾的积极性，专家人才不仅在预案修订时起参谋作用，关键是要作为应急救援的支撑力量解决实际问题。当前全省专家缺少前瞻性思维，应急管理决策技术水平有待革新。

4.应急管理跨区域协作能力有待加强

一是缺乏与邻近省市区深度跨区域应急协作机制。从区域来看，川渝两地地理位置上结合紧密，多为河谷山区地带，自然灾害频发，共建长效的灾害防治机制显得尤为迫切。从县（区）级层面来看，目前已有的协议有重庆市荣昌、永川两区和四川省泸州市、内江市签订的《泸内荣永（四区）跨区域应急合作协议》，重庆市潼南区和四川省遂宁市应急管理局签订的《关于推动遂潼应急管理一体化发展协议》。从省级层面来看，当前四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海7个省（区、市）签订了《应急联动工作备忘录》，但仍缺乏省（市）际跨区域深度应急协作机制，特别是川渝两个紧邻省市尤为明显。二是缺乏与邻近省市区应急預案深度衔接机制。从邻近省市区来看，各省市区基本形成应急预案体系框架，但在预案的修订、衔接等方面仍存在不同问题。多数省市区应急预案制定没有经过专家评审、沙盘演练或部门演练，特别是没有经过跨区域协作演练，预案的实用性尚待检验。同时，跨区域省市区应急预案缺乏统一标准和指标，省级之间总体应急预案协调性不强。

三、四川省高质量推进应急管理体系和能力现代化的路径选择

2019年中央政治局就我国应急管理体系和能力建设举行第十九次集体学习，习近平总书记强调要健全风险防范化解机制、加强应急救援队伍建设、强化应急管理装备技术支撑、严格落实责任制。今年是“十四五”重大战略规划起步之年，科学谋划应急管理体系和能力现代化建设意义深远。

1.坚持党对应急管理体系和能力现代化建设的领导

坚定以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，习近平新时代中国特色社会主义思想“四川篇”精神，突出政治引领，提高政治站位，把准政治方向，增强政治意识，贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府应急管理体系和治理能力现代化决策部署，坚持应急管理为人民服务、为中国共产党治国理政服务、为巩固和发展中国特色社会主义制度服务、为改革开放和社会主义现代化建设服务。加强应急管理领域党的建设，充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，遵循应急管理发展规律，高质量推进应急管理体系和能力现代化。

2.加大应急管理资源投入

一是加大应急管理经费投入。随着应急管理职能重组优化，工作任务不断增加，应急管理经费也应调整和充实，逐步建立与经济社会发展水平相适应的财政应急经费保障机制。各级财政要按照有关部门标准保障基层应急管理所需资金，参照同级政府有关机构标准预算应急管理人员（含辅助人员）工作经费、岗位津贴、值勤加班补助等，切实保障基层应急管理工作有效开展。二是加强应急经费统筹利用。由省政府规划，应急管理部门会同相关部门，对年度应急管理支出预算进行集中统一审核，专项救灾经费应纳入应急管理工作进行统筹使用。三是构建多元投入机制。鼓励公民和社会力量提供物资、资金和技术支持。四是加强应急管理装备保障水平。加强新型应急指挥通信、智能无人救援、轻型智能工程机械等应急装备和产品研发，积极推广先进适用的应急救援、灾害事故防治技术装备。结合四川高原山区森林草原火灾频发等现状，大力推动林区道路、蓄水池、停机坪等基础设施建设，强化专业扑火队能力装备建设。推动传统应急管理发展方式向运用信息化、数字化、智能化等现代化方式转变。

3.加强风险防范观念和责任

一是落实企业风险防控责任。企业做好长期抓标准化创建、日常抓“日周月”隐患排查、关键环节岗位抓“总工制度”落实，实施安全生产清单制度，综合运用巡查考核、执法检查等手段，落实安全生产责任，全面提升事故防控能力。二是转变政府观念，强化安全风险管控。“坚持以防为主、防抗救相结合，把应急管理工作的重点从事件应对转到风险防范”，政府强化基础、严格准入、优化布局、完善设施，大力改善基本面;强化基础设施建设，改善基础硬件;强化监管职责，确保所有行业、所有领域、所有企业都得到有效监管;强化执法力度，由事后处罚向事前处罚转变，完善乡镇委托执法;强化基层，优化完善“三级体系、五级网络”，延伸监管触角，保障安全监管“最后一公里”有效落实。三是多种方式并举，培育社会应急管理力量。广泛开展宣传教育，培育安全文化，提升公众安全意识;强化联合惩戒和失信制约，严惩违法行为和企业个人;完善推广有奖举报，营造社会各界齐抓共管高压态势;积极开展国家安全发展示范城市创建，创新开展安全发展镇街创建。四是找准防范重点，提升基层风险防控能力，推动乡镇应急机构规范化和应急管理能力标准化建设，构建“一园一档”“一企一档”，加强精细化监管，发现问题，及时解决。对基层应急管理组织体系、风险管控、信息报告和前期处置能力进行强化和培训，提升公众自救互救能力，加强应急知识在基层公众中的科普和宣传。

4.完善应急体制新格局

一是建立应急管理新格局，以应急管理体系建设为平台和抓手，推动“应急管理决策科学化、应急救援精准化、应急参与智能化、应急资源配置高效化”的新时代应急工作新格局的形成。二是建立跨区域协调联动机制，制定省内重点片区救援跨区域行动方案，推动具备条件的市（州）与邻近省市区有关地区建立跨区域应急联动机制，提高区域协同应急能力，进一步建立省际协调合作机制，与重庆以及西南各省建立省际应急协作联动机制，初步实现跨区域资源整合。三是建立扁平化应急指挥模式。有学者提出“以“应急能力现代化”为导向，将‘科层式应急管理体系向‘有机体优化，它兼具科层制应急体系高效动员的优势，也能够改善‘科层式应急体系对复杂环境与风险识别能力及响应效率。”建立扁平化省、市现场联合指挥部，减少指挥层级，正符合这一发展趋势，能有效提高应急响应和处置效率;建立省级指挥部联络员制度，推动各市（州）建设完善的预案体系。四是推进基层应急管理网络建设。乡镇（街道）尚未成立相应的应急管理机构，应尽快组建乡镇（街道）应急管理所，设置村级应急管理室（组），形成从国家到村的应急管理体制，打通应急管理的“最后一公里”。

5.提升技术资源共享能力

“目前很多政府部门之间存在严重的数据壁垒，……导致严重的信息不对称，风险信息不全、风险防范能力较弱的情况比较普遍”，要打通部门间的“数据墙”，就要提升信息共享能力。一是加强信息化顶层设计。结合《关于加快编制地方应急管理信息化发展规划的通知》和《应急管理信息化发展战略规划框架（2018-2022）》《2019年地方应急管理信息化实施指南》文件精神，建设大数据智慧应急指挥平台，实现全面互通、资源共享。运用卫星、遥感、大数据、移动互联网、云计算、人工智能、地理信息等新技术新方法，实现精准治理、精准监管、精准救援。二是构建科学管理信息化体系。坚持以“系统化、扁平化、立体化、智能化、人性化”和国家应急管理“四横四纵”为总体架构，着力构筑“科学、全面、开放、先进、统一”的全省应急管理信息化体系，建立统一完备的信息化工作机制和创新多元的科技力量汇集机制，并实现部、省、市、县四级以及企事业单位应急管理信息系统一体化。三是推进应急管理信息平台建设。整合所有在用、在建的与应急管理相关应用系统，建设统一信息化应急管理平台。对上连接应急管理部数据应用平台，对下汇聚各个市、县应急部门数据资源，实现统一操作入口、统一数据出口。通过建设应急指挥信息系统、自然灾害和安全生产风险监测系统，多模融合移动应急通信系统、“互联网+监管”和在线服务系统，办公自动化系统这五大子系统，实现网络通信互联互通，数据共享共用。

6.健全应急管理法制体系建设

一是完善地方法制体系。将应急管理法律法规与地方实际相结合，率先制订出符合我省特点的《四川管理部门会同相关省应急管理条例》，鼓励地方和部门制定实施细则，在可能的立法空间内弥补现有法律存在的不足。二是增强应急法制的协调性。发挥“三委”的统筹协调作用。做好重大灾害事故应急处置工作，建立“专常兼备”的应急处置机制。对现有的地方性应急法规、规章进行清理，消除同一层次或不同层次法规、规章之间的不统一和不协调现象，以增强应急法制的协调性和实效性。三是加大地方立法。完善应急管理组织法、程序法和责任救济法，使基层执法由事故处罚向事前处罚转变，严厉打击违法违规行为。

参考文献：

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[5]GDP數据来源：国家统计局.http：//www.stats.gov.cn/.

[6]各省2019年应急管理厅部门预算.

作者简介：阿海曲洛（1987.01-），女，彝族，四川美姑。讲师，博士，中共四川省委党校（四川成都，610071），研究方向为地方政府治理、社会治理。

（中共四川省委党校  四川成都  610071）