财政分权视角下地方政府竞争对环境污染的影响

孙 静

(安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601)

0 引言

改革开放以来，中国经济快速发展，在1994年实施分税制改革后赋予地方政府的财政自主权增加，使得地方经济的发展积极性提高，然而在片面追求地方经济增长的同时也带来一系列的环境污染问题，如水污染、大气污染、噪声污染等，说明地方政府财政分权度的提升会对生态环境带来一定的污染.从《2018中国生态环境状况公报》的相关统计数据可以发现，虽然全国生态环境质量在逐年改善，但在全国338个地级及以上城市中，只有121个城市的生态环境质量达标，仅占城市数量的35.8%，环境污染与经济增长之间的矛盾日渐加剧.环境治理属于公共品，由政府提供，虽然政府在环境管制方面做了许多努力，但由于环境治理投资成本高且具有外溢性，加之地方政府官员之间存在晋升激励机制，通常优先考虑GDP的增长程度，对于环境污染方面的考虑并不深入.为了片面追求GDP增长，地方政府在吸引外商投资的同时甚至会放宽对环境质量的要求，说明地方政府竞争对环境质量的影响会受到财政分权的制约.因此，从财政分权视角下研究地方政府竞争对环境污染的影响，可以为我国环境治理提供思路.

1 文献综述

关于财政分权、地方政府竞争与环境污染三者之间的相互关系学者们有过许多研究.

财政分权与环境污染的关系：张克中等[1]研究发现财政分权与碳排放呈正相关，说明财政分权会加快碳排放速度进而恶化环境质量；闫文娟等[2]研究发现中国式财政分权会对环境造成负外部效应；刘建民等[3]研究发现财政分权度的提升会恶化环境质量；郑洁等[4]研究发现财政分权总体上加剧了环境污染；孙静等[5]研究发现财政分权与大气污染治理效率呈负相关，表明财政分权度的提高会加剧环境污染；李强[6]研究发现财政分权会加剧中国环境污染水平，不利于改善中国生态环境质量.

地方政府竞争与环境污染之间的关系：邓玉萍等[7]研究发现地方政府片面追求GDP的增长会恶化环境；王娟等[8]研究发现地方政府存在的税收竞争机制会导致地方政府放松对环境污染管制的努力；李正升等[9]研究发现我国财政分权存在挤出地方政府环保支出的显著效应，而且政府间环保支出存在竞争效应；张彩云等[10]研究发现地方政府竞争对环境规制的影响为负，但随着经济发展水平的提高，地方政府竞争也会出现利于环境规制的现象.

财政分权、地方政府竞争与环境污染之间的关系：吴勋等[11]23-31研究发现中国式财政分权会加重雾霾污染，但地方政府竞争会对雾霾污染产生一定约束；丁鹏程等[12]37-48研究发现财政分权会加剧环境污染程度，而环境保护支出和地方政府竞争等一系列地方政府行为会改善环境质量，但财政分权又会减弱地方政府行为对环境质量的正向效应；吴俊培等[13]研究发现地方政府现存的晋升机制会加剧财政分权对环境污染的恶化程度；和立道等[14]研究发现目前的财政分权模式有利于地方政府提高环保支出的比重，从而改善环境质量，但地方政府出于“政绩”提升的考虑，会对环保支出效率产生一定的影响；陆凤芝等[15]研究发现环境分权度的增加对改善环境质量有一定的正向作用，且地方政府竞争加剧了生态环境污染,而两者的共同影响能够显著降低生态环境污染.

综上所述，不难发现目前学术界对财政分权与环境污染，地方政府竞争与环境污染，财政分权和地方政府竞争与环境污染之间关系的研究较多，为该领域的深入研究提供了宝贵的经验与思路.因此在借鉴以上相关文献的基础上，将被解释变量环境污染程度使用废水排放总量与SO2排放量分别衡量，增强结果可信度.同时添加了相关理论机制的分析.选取2007—2017年中国30个省份(考虑数据可取得性，去除港澳台和宁夏回族自治区)的省级面板数据，使用固定效应模型进行实证研究，并提出相关政策建议为我国环境治理贡献力量.

2 理论机制

财政分权理论源于西方，以Tiebout的“以足投票”理论、Musgrave和Oates的分权定理为代表的传统财政分权理论认为，相对于中央政府，地方政府更了解当地居民的偏好与效用，公共物品的提供由地方政府负责会更有效，因此财政分权会改善环境质量.然而传统的财政分权理论具有一系列的假设，其中一个前提就是政府是无私的.但以钱颖一和罗兰、B.Wein-gast与D.E.Wildasin为代表的新一代的财政理论修正了这一假设，在传统财政分权理论中引入机制设计与机制相容学说，否认政府无私这一前提，认为政府官员会注重自身利益，一旦缺乏约束，官员们就会想尽一切办法在政治决策中寻租.故相比传统财政分权理论，新一代财政分权理论更符合目前的中国式财政分权制度，可以更好地研究财政分权、地方政府竞争与环境污染三者之间的关系.

政治锦标赛理论认为在我国集权型政治体制下，中央政府将经济增长作为考核地方政府官员的主要指标，因此地方政府官员为了获得政治上的升迁，会大力发展地方经济.一些学者认为地方政府为了实现自身价值，会尽可能地发展地方经济，通过大量吸引外商投资来达到目标;而为了留住更多的企业，地方政府可能会降低环境指标的要求，致使当地生态环境进一步恶化，造成所谓的“竞争到底”现象.一些学者则认为，地方政府可能会通过加大当地环境污染治理的投资，以吸引更多的外商投资，使当地经济更快发展，进而形成“竞争到顶”现象.

公共品是指用于满足社会公共消费需要的产品和服务.环境保护属于公共品，而且是非经济性公共品(对经济发展不能产生直接影响的物品或劳务).在政治锦标赛机制下，政府会优先选择提供经济性公共物品(对经济发展有利的物品或劳务)，以达到考核指标，满足自身利益.同时由于地方政府存在晋升竞争机制，官员因偏向经济性公共品的提供，而忽视非经济性公共品如环境治理方面的投资，从而加剧环境污染.

环境库兹涅茨曲线是在库兹涅茨曲线的基础上，研究人均收入水平与环境污染程度之间的关系.环境库兹涅茨曲线呈倒“U”型，即随着人均收入水平的增加，环境污染程度由轻趋重，在到达某一临界值(或拐点)之后，又由重趋轻.丁鹏程等[12]44研究发现中国经济已越过拐点，表明经济发展水平的增加会使环境质量得到改善.

基于以上理论机制的分析，通过实证研究说明财政分权和地方政府竞争对环境污染会产生何种影响.

3 实证研究

3.1 变量选择

3.1.1 被解释变量

被解释变量为环境污染程度(env).通常衡量环境污染时使用碳排放量、SO2排放量或工业三废及粉烟尘排放量等指标.基于数据的可获得性，借鉴之前一些学者的选择经验，最终选取SO2排放量和废水排放总量来衡量环境污染程度，以提高实证结果的可行度；同时借鉴胡东滨和蔡洪鹏[16]对环境污染程度指标的设定，用各省年末常住人口数量进行人均化处理，以此避免因各省人口规模差异造成实证结果出现偏差.

3.1.2 解释变量

解释变量为财政分权度、地方政府竞争、环境保护支出.1)财政分权度(fisd):多数文献中对财政分权度的衡量方式为地方本级财政收入/中央本级财政收入,地方本级财政支出/中央本级财政支出，文章借鉴吴勋和白蕾[11]27对财政分权度的衡量方法，即地方人均预算内财政支出/(地方人均预算内财政支出+全国人均预算内财政支出)，与财政支出总量相比，采用人均化处理可避免人口数量对衡量指标的影响.同时，为提高结果的可信度，再从财政收入角度来进行稳健性检验.2)地方政府竞争(fdi):由于晋升机制对地方政府存在激励，地方政府官员为了促进当地经济发展，对外招商投资成为重要竞争手段，因此，将外商直接投资额作为地方政府竞争的衡量指标，同时利用对应年份的平均汇率将外商直接投资的单位美元折算成人民币，再用人民币总额除以GDP以剔除价格因素的影响.3)环境保护支出(pro):可直观反映出政府对环境问题的投入程度.

3.1.3 控制变量

控制变量使用地方政府财政环境保护支出来衡量，选取经济发展水平、工业化水平及人口规模等指标.1)经济发展水平(gdp)：通常使用地方GDP表示一个地区的经济发展水平，文章以此为基础，采用人均GDP表示经济发展水平；2)工业化水平(ind)：一般来说三大产业均会对生态环境造成一定的污染，但第二产业以重工业为主，对环境的影响程度最大，因此工业化水平采用第二产业产值/国内生产总值来衡量；3)人口规模(pop)：当地人口因素也是影响生态环境质量的因素之一，因此使用各省年末常住人口数量表示人口规模.

3.2 数据来源与统计性分析

文章数据来源于《中国财政统计年鉴》《中国统计年鉴》、各省(去除港澳台和宁夏回族自治区)统计年鉴、《中国环境统计年鉴》《2018中国生态环境状况公报》和中国经济与社会发展统计数据库.相关变量的描述性统计如表1所示.

表1 描述性统计

3.3 模型设定与实证结果分析

3.3.1 模型设定

对所有变量取对数化处理，最终模型构建如下：

lnenvit=α0+α1lnfisdit+α2lnXit+ft+ui+εit,

(1)

lnenvit=β0+β1lnfisdit+β2lnMit+

β3lnXit+ft+ui+εit,

(2)

式中：envit表示i省第t年的环境污染程度；fisdit表示i省第t年的财政分权度；X表示控制变量；变量回归系数和随机扰动项分别用α，β，ε表示；ui，ft分别表示个体和时间的异质性截距项；M表示地方政府竞争、环境保护支出与财政分权的交互项等解释变量.模型(1)观察财政分权对环境质量的直接影响；模型(2)把地方政府竞争、环境保护支出与财政分权的交互项引入模型中，观察财政分权对环境质量的间接影响.

3.3.2 实证结果分析

选择固定效应模型来研究财政分权视角下地方政府竞争对环境污染的影响.在以上模型设定的基础上，具体从六个模型分析财政分权视角下地方政府竞争对环境污染的影响.

模型1：lnenvit=α0+α1lnfisdit+α2lnXit+ft+ui+εit，

模型2：lnenvit=β0+β1lnfisdit+β2lnMit+β3lnXit+ft+ui+εit，

模型3：lnenvit=β0+β1lnfisdit+β2lnMit+β3lnXit+ft+ui+εit，

模型4：lnenvit=α0+α1lnfisdit+α2lnXit+ft+ui+εit，

模型5：lnenvit=β0+β1lnfisdit+β2lnMit+β3lnXit+ft+ui+εit，

模型6：lnenvit=β0+β1lnfisdit+β2lnMit+β3lnXit+ft+ui+εit.

模型1、2、3中的envit是用废水排放总量来衡量环境污染程度，模型4、5、6是用SO2排放量来衡量环境污染程度；模型1和模型4验证财政分权对环境污染的直接影响；模型2和模型5验证财政分权、地方政府竞争及两者交互项与环境污染程度之间的关系；模型3和模型6验证财政分权、环境保护支出及两者交互项与环境污染程度之间的关系.模型检验结果如表2所示.

表2 实证模型结果

2.括号内数值表示稳健标准误.

模型的被解释变量选择废水排放总量和SO2排放量，以此代表环境污染程度.从表2可看出，所有模型中豪斯曼检验结果P值全都小于0.05，说明此模型拒绝随机效应的假设，应采用固定效应模型进行实证研究.模型1和模型4实证研究财政分权与环境污染的直接关系，通过表2可看出不论是用废水排放总量还是用SO2排放量表示环境污染程度，财政分权和环境污染程度之间呈现的都是正相关关系，而且模型2、3、5、6都呈现的是正相关关系，说明财政分权度的提高会进一步加剧环境污染恶化程度.因为当财政分权度不断提升时，地方政府所拥有的权利与所承担的责任也会相应地增多.同时基于政治锦标赛的晋升机制，地方政府会重视地方经济的发展，为吸引越来越多的外商投资提高地方GDP，会疏于对环境问题的关注，以至于环境污染程度进一步加重.模型2和模型5检验财政分权、地方政府竞争及两者交互项与环境污染程度之间的关系，通过表2中模型结果可以看出,地方政府竞争与环境污染程度呈负相关关系，说明地方政府竞争在一定程度上可改善环境污染问题，由于社会的不断发展及国家对环境问题的重视，地方政府在追求经济增长的同时会考虑到环境污染问题，比如地方政府在吸引外商投资时会逐渐从多方面考虑，在选择外商企业入驻时越来越倾向于选择节能减排的相关企业，不仅会带动当地经济，而且会对环境产生一定的正外部效应.而财政分权与地方政府竞争两者交互项与环境污染程度的回归系数显著且呈现正相关，表明随着财政分权度的提升，更多地引入外商直接投资的同时环境问题会不断恶化，原因可能是地方政府竞争对财政分权产生一定影响，使得地方经济发展水平提高更依赖于基本建设，而忽视公共服务理念，环境污染治理水平低下，环境污染问题不断恶化.模型3和模型6检验财政分权、环境保护支出及两者交互项与环境污染程度之间的关系，根据表2中实证结果可知,环境保护支出与环境污染程度呈负相关关系，表明地方政府投入的环境治理支出对环境改善有一定的正向作用，通过各省份的统计数据可以直观地看出地方政府环境保护支出逐年增加，这一做法起到一定的正效应.同时财政分权与环境保护支出两者交互项与环境污染程度的回归系数为负，但不显著，表明在财政分权的影响下地方政府投入的环境保护支出未能达到很好的效果.财政分权度的提高使得地方政府拥有更多的财权和事权，促使地方政府提升地方经济水平，GDP的增加会带动地方财政收入与财政支出的增加，同时环保支出也会不断增加，但受到财政分权的影响，基于政治晋升锦标赛的激励，地方政府财政支出多用于基础建设等能够在短期内提升当地经济水平的项目.在环境治理投资方面总量虽逐年增加，但整体占比并未有明显增加.而且地方污染治理的思维仍停留在“边污染边治理”甚至于“先污染后治理”的模式下，很少考虑直接从源头上制止污染，因此无法与财政分权对环境污染造成的影响抗衡.

最后，从相关控制变量的实证结果可以看出，人口规模与环境污染程度回归系数为负，表明地方人口规模逐渐扩大时，公众的环保意识也在不断增强，越来越多人愿意为实现人与自然和谐发展这一目标贡献出自己的一份力量；经济发展水平与环境污染程度在1%水平下显著且回归系数为负，由环境库兹涅茨曲线可知，我国经济可能已经处于临界点之后的某一位置，即当经济发展水平提高到一定程度时，会使得环境质量得到有效改善；而工业化水平与环境污染程度呈正相关，地方工业化的发展会加剧环境污染，虽然地方工业发展是提升当地GDP水平的重要因素，但工业化发展通常会伴随着高污染、高耗能的特点，会对环境质量产生负外部效应.

3.4 稳健性检验

为了加强实证结果的可信度，将解释变量换作财政收入分权(fisd2)进行稳健性检验，模型实证结果如表3所示.

表3 稳健性检验结果

2.括号内数值表示稳健标准误.

根据表3稳健性检验结果可知，财政分权与环境污染程度呈正相关关系，地方政府竞争与环境污染程度呈负相关关系，而财政分权和地方政府竞争两者交互项与环境污染程度呈正相关关系.环境保护支出与环境污染程度回归系数为负，呈负相关关系;财政分权与环境保护支出两者交互项与环境污染程度回归系数为负，但不显著.同时相关控制变量的稳健性检验回归结果与最初回归结果基本一致，且回归系数未发生显著变化.综上所述，验证结果具有稳健性.

4 结论与启示

4.1 结论

笔者采用固定效应模型先分析财政分权、地方政府竞争与环境污染之间相关的理论机制，然后利用中国2007—2017年的省级面板数据对构建的模型进行实证检验，研究结果显示：1)财政分权与环境污染程度回归结果为正相关关系.财政分权不论是用财政支出分权表示还是用财政收入分权表示，与环境污染程度都呈正相关，表明财政分权度的提升会恶化生态环境质量.2)地方政府竞争与环境污染程度的回归结果为负相关关系，但财政分权与地方政府竞争两者交互项和环境污染程度却呈正向相关.地方政府竞争会在一定程度上改善环境问题，但同时也会受到财政分权的影响，在引进外商投资发展地方经济时更注重自身的晋升锦标赛机制，未对生态环境保护问题加以重视.3)环境保护支出和财政分权与环境保护支出两者交互项同环境污染程度的回归结果均呈现负相关关系，但回归结果并不显著，说明在财政分权制度下，地方政府投入的环保支出虽对环境的改善起到一定的正向作用但效果不显著.

4.2 启示

基于以上实证研究结论，为更好地改善环境问题，提出以下几点建议：1)优化财政分权制度.由于环境污染具有很强的外部性，各省份的环境质量与经济发展水平也存在很大不同，因此地方政府在制定环境治理相关政策时要因地制宜.环境保护属于中央与地方的共同财政事权，而在现有的财政分权制度下，仍存在地方政府支出责任不明确，事权与财权不统一等问题，因此中央政府应在地方政府的财权和事权中寻找最佳平衡点，改善中央与地方政府间的财政关系，并优化财政分权制度.2)提高外资入驻门槛.地方政府在引入外资时，除考虑提高当地经济水平外还应考虑外资企业的相关环保措施是否到位.因此在引入外资时，应严格抵制高污染、高能耗企业，优先引入具有先进排污技术的外企，同时鼓励当地企业向优秀外企学习并改进自身存在的问题.大力宣传节能环保理念，对环境污染问题做到防患于未然，为提升生态环境质量贡献一份力量.3)优化地方产业结构.统计年鉴中相关数据显示,大多数省份的第二产业是提升当地经济水平的主要支柱产业，而地方环境污染的源头也主要来源于第二产业污染物的排放.模型检验的结果也证实地方工业化的不断发展会加剧环境污染，因此应在第二产业中引入相关先进技术并提高节能环保标准，对污染物的排放及处理也要达到环保标准，使第二产业能够成功转型升级，最终达到地方产业结构优化的结果.4)完善地方政府晋升机制.现有的地方政府官员考核机制主要与当地GDP水平密切相关，官员晋升的关键在于所在的地方经济发展水平如何，这一单一导向的考核机制加剧了地方环境污染问题，因此应转变单一考核机制为多元化考核机制,把地方环境水平纳入考核范围，充分调动地方政府官员节能环保的积极性，为保护环境贡献出自己的一份力量.