在三江源国家公园设立生态畜牧业特区的可行性研究

李 明 吕潇俭 曹佳俊 田万霞

（青海师范大学，青海西宁810008）

引 言

学术界对“特区”的研究，不仅聚焦“经济特区”，还关注“农业特区”“生态特区”的研究。 特别是对“农业特区”的研究成果主要体现在农业特区的由来、意义及发展模式，[1]还体现在国内农业特区的具体选址建议等方面。[2]对生态特区的研究较少，党双忍认为，推行国家公园体制的本质就是设立生态特区。[3]这启示我们，“特区”的设立一般有着特殊的设立背景，承担着特殊使命，以制度创新为根本， 旨在更好地推动生产关系同生产力相适应。 同时，“特区”的具体选址也十分考究。

对三江源地区来说， 畜牧业是三江源地区的支柱产业，也是当地牧民的重要生计来源。自建政以来， 三江源地区在经济社会发展中得出了一条宝贵经验，无论在过去、现在、还是将来，不论在什么情况下，传统畜牧业的基础地位都不能动摇，任何时候都不能放弃畜牧业。近年来，依托全国草地生态畜牧业试验区建设， 青海省探索构建了多种草原集约化利用方式，以牦牛、藏羊为特色的高原生态畜牧业不断发展壮大， 畜牧业经营水平不断提升， 初步走上了符合青海牧区实际的生态畜牧业发展之路。但受资源禀赋限制和自然条件制约，畜牧业仍是弱势产业。

2016 年，三江源国家公园体制试点工作正式启动。 从现实看，对三江源国家公园建设来说，如何优化保护园区内的生态—生产关系， 协调当地牧民畜牧业生产活动与保护当地生态系统及其生物多样性之间的矛盾是国家公园体制试点过程中面临的现实问题。[4]对整个三江源地区来说，如何牢固树立和自觉践行“绿水青山就是金山银山”的理念，形成绿色发展方式和生活方式，促进经济社会发展全面绿色转型， 建设人与自然和谐共生的现代化，更是一个亟待求解的核心问题。贯穿以上问题的主线之一是传统畜牧业到底如何发展、如何处理好畜牧业发展与生态保护之间的关系。 这需要我们对此问题予以重点思考、 系统设计和前瞻布局。 笔者认为，把握新发展阶段，贯彻新发展理念， 在构建以国家公园为主体的自然保护地体系建设进展中， 在三江源国家公园内率先设立生态畜牧业特区，有着特殊而重要的现实意义。

一、在三江源国家公园设立生态畜牧业特区的战略考量

（一）设立生态畜牧业特区是贯彻落实习近平生态文明思想，筑牢三江源生态安全屏障的新探索

三江源生态保护事关中华民族伟大复兴和永续发展。 长期以来，党中央、国务院高度重视三江源生态保护， 先后实施了三江源生态保护和建设一期、 二期工程，2016 年正式启动了三江源国家公园体制试点工作。在国家的大力支持下，三江源地区生态系统退化趋势得到有效遏制， 生态建设工程区生态环境明显好转， 生态保护和建设成效凸显。但也要清醒认识到，三江源生态保护具有长期性、艰巨性的特征，草地生态系统整体退化趋势尚未得到根本遏制。 加之， 在全球变暖的大环境下，三江源地区年平均气温较常年偏高，三江源生态状况仍面临不确定性。鉴于此，三江源作为生态保护高地，应通过生态畜牧业特区的设立，牢固树立“生态保护第一”的理念，持续寻找三江源生态保护的动力源， 使三江源的生态保护更加科学、系统化，助推三江源生态状况的总体稳定及全面好转。

（二）设立生态畜牧业特区是维护三江源生态系统稳定，缓解草原畜牧业脆弱性的新举措

三江源地区的人、家畜、野生动物、草原、森林、冰川是一个生态系统，其中，草地是三江源国家公园最主要的土地类型和生态系统。 截至2019年底， 三江源国家公园内共有各类草地10.30 万平方公里，占国家公园总面积的83.67%。 董世魁、朱晓霞等指出， 全球变化已经给草原畜牧业可持续发展带来了极大的压力， 而且在未来将会带来更大的压力， 气候变化因素使原本脆弱的草原畜牧业向更脆弱的方向发展， 社会经济因素使全球多数地区的牧业系统更加边缘化。[5]鉴于此，三江源地区作为一个复杂的人地系统， 通过设立生态畜牧业特区这一机制创新，可摒弃单一视角、单一尺度上的一般解决问题方式， 从农牧民单一的种植、养殖、生态看护向生态生产生活良性循环的转变，保护好极为重要的畜牧业的同时，实现对三江源生态系统的整体保护和有效管理。

（三）设立生态畜牧业特区是探索实现三江源国家公园人与自然和谐共生的新路径

理顺发展与保护的关系是我国国家公园建设亟待解决的一项重大现实命题， 人与自然和谐共生是三江源国家公园在建设、 管理目标上的一个非常突出的特征，凸显我国国家公园特色。与西方国家公园情况不同之处是， 我国国家公园体制试点区内仍有大量的原住居民， 经济社会发展相对滞后，发展和保护的矛盾突出，在国家公园建设的同时，还需高度重视解决民生改善、社会发展等问题。当前，三江源国家公园所涉四县（即治多县、曲麻莱县、玛多县、杂多县）自我发展能力有限，牧民稳定增收的基础还不够牢固，巩固提升脱贫成效，全面迈向乡村振兴，仍然面临较多困难。 鉴于此，应通过设立生态畜牧业特区，推动牧区持续发展、牧民持续增收，更好地践行“全民共建共享”的理念，激发三江源国家公园发展的内生动力。

（四）设立生态畜牧业特区是探索生态产品价值实现途径的新载体

生态补偿作为一种为实现生态保护目标和维持生态系统健康状态的有效保护机制， 已成为自然保护地赖以平衡保护和发展之间关系的重要制度设计，也是生态产品价值实现的重要方式之一。特别是， 建立生态补偿机制是国家公园体制试点中的重要任务之一。[6]当前，三江源地区现有的生态补偿多为依托国家重大项目的一般性生态补偿，纵向生态补偿机制还不明确，跨区域的流域生态横向补偿机制尚未形成， 野生动物伤害补偿机制亟待完善， 生态补偿仍缺少系统完备的顶层设计。鉴于此，应通过生态畜牧业特区的设立，进一步系统性研究适用于三江源地区以及三江源国家公园实际的生态补偿方案，尝试开展森林、草原碳汇交易和水权交易，助推纵向、横向生态补偿机制的建立，完善人兽冲突补偿机制，探索多元补偿方式。

二、在三江源国家公园设立生态畜牧业特区已具备的条件和优势

（一）国家相关鼓励性政策的出台带来的改革红利

2017 年9 月， 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》提出，把农业绿色发展摆在生态文明建设全局的突出位置， 全面建立以绿色生态为导向的制度体系，基本形成与资源环境承载力相匹配、与生产生活生态相协调的农业发展格局。 党的十九大报告提出，坚持人与自然和谐共生，树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。 党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出，要促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。 在中央第七次西藏工作座谈会上，习近平总书记指出，要把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地。鉴于此，设立生态畜牧业特区是推进畜牧业绿色发展的制度创新， 有利于促进三江源地区经济社会发展全面绿色转型， 有利于助推青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地。

（二）全国草地生态畜牧业试验区建设带来的体制创新优势

2014 年6 月，原农业部将青海省确定为“全国草地生态畜牧业试验区”， 明确提出了创新机制、 努力探索推进传统草原畜牧业转型升级的有效路径的建设要求。依托试验区建设，青海结合实际在体制机制创新上做文章。一方面，通过理顺生产关系，通过发展生态畜牧业合作社，有效整合生产要素， 依靠制度创新促进了草地畜牧业生产力发展。 梅陇、拉格日等地6 个合作社被授予“全国草地生态畜牧业试验区建设创新示范基地”；另一方面， 始终围绕绿色发展， 坚持把生态放在第一位，融合发展第一、二、三产业，实现了保护生态、发展生产、增加收入的多元目标。牧民也从传统放牧观念向以生态保护优先的新理念转变。 2017年，青海省生态畜牧业建设荣获全国“三农创新榜单”。 鉴于此，在全国草地生态畜牧业试验区建设的基础上顺势推进生态畜牧业特区建设， 可充分转化、巩固、运用好试验区建设已取得的体制机制成果，推动三江源草原畜牧业可持续发展。

（三）三江源国家公园体制试点带来的管理优势

目前，在三江源国家公园体制试点进程中，已整合设立三江源国家公园管理局和长江源、 黄河源、澜沧江源3 个园区管委会，形成了“一园三区”统一管理机构和以管理局为龙头、管委会为支撑、保护站为基点、辐射到村的新管理体制。依托三江源国家公园体制试点建立的统一规范高效的管理体制优势，可对生态畜牧业特区建设进行有效的组织领导，科学的顶层设计和规范的统一执法，这将会成为设立生态畜牧业特区的先天管理体制优势。

（四）高原生态有机畜牧业发展前景光明带来的市场优势

近年来， 随着国家优势农牧产品区域布局的不断调整， 青海肉牛羊产业已经列入全国肉牛羊产业带，三江源的畜牧业资源更是优势突出。玉树藏族自治州牦牛被农业农村部等9 部委认定为中国特色农产品优势区， 被列入国家家畜遗传资源名录。 2020 年“玉树牦牛”获得国家地理标志产品称号。《三江源国家公园产业发展和特许经营专项规划》显示，截至2019 年底，三江源国家公园内存栏各类牲畜179.6 万羊单位， 以生态畜牧业为主体的第一产业增加值约达到地区生产总值的55%。 鉴于此，依靠得天独厚的畜牧业资源禀赋，设立生态畜牧业特区将具有天然的市场优势，有力撑起三江源国家公园产业的发展， 重塑三江源国家公园产业发展格局。

三、在三江源国家公园设立生态畜牧业特区的制度设计

设立生态畜牧业特区在我国还是一个新生事物。笔者认为，在三江源国家公园设立生态畜牧业特区，是基于可持续发展和生态系统管理理论，立足国家公园这一特殊自然保护地， 坚持生态保护优先、生态生产有机结合理念，探索草地资源可持续利用新机制、 新模式， 以达到用生态滋养畜牧业、用畜牧业反哺生态的目的。该机制是我国生态文明建设背景下草原畜牧业发展激励机制和约束机制的辩证统一， 是立足三江源国家公园牧区实际以生产关系调整促进生产力发展的新探索，也是三江源国家公园生态经济体系发展的长效机制之一（见图1）。

图1 生态畜牧业特区制度设计

（一）“特”在治理理念：坚持“生态保护第一”的理念，对国家公园全域进行布局

国家公园以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实行最严格的保护。在这样的约束下， 必然要按照生态系统的要求对国家公园全域进行科学管理， 这必然涉及对原住居民传统利用资源的方式进行管控。 借鉴成功案例经验，为保护阿尔卑斯山区高山牧场的生物多样性，瑞士建立了“直接给付系统”，农牧民获得补贴不仅是因为政府要保护牧业， 而是由于牧民提供了全社会所需要的重要生态服务， 牧民拿到补贴的基本要求就是维持牲畜数量的平衡。[7]鉴于此，设立生态畜牧业特区可借鉴这种理念， 特区的设立首先以保护生态系统的原真性和完整性为前提和基础， 按照三江源国家公园生态功能定位和保护目标， 从国家公园全域保护和草地资源可持续利用的角度出发， 探索建立与国家公园体制和不同功能分区相适应的生产经营模式， 把绿色发展标准和要求全面融入畜牧业发展之中， 完善天然草地利用和保护机制， 统筹考虑种养规模和资源环境承载力，研究精准补偿牧民的奖励制度，通过科学有效的草原植被保护考核和补偿奖励机制，将牧民传统生计、 畜牧业发展与生态保护直接关联起来，引导牧民转变思想观念，全面推动经济社会发展全面绿色转型。

（二）“特”在治理机制：构建保护地役权制度，实现可利用草场的统一管理，形成“共抓大保护”合力

统一管理的难题是国内外保护地管理中遇到的共同难题。 保护地役权制度作为自然资源统一管理、生态补偿、多元共治等方面的制度创新，适用于国家公园这一自然保护地， 能够在充分考虑各利益相关方诉求的基础上解决土地权属不同带来的统一管理难题， 并通过多元化的补偿方式使原住居民从生态保护中获益。 保护地役权的执行一般包括:细化保护需求、确定正负行为清单、形成并签订地役权合同、设计地役权补偿方案。[8]浙江仙居国家森林公园的以绿色公约、 绿色资产清单、绿色货币为标志的“三绿”治理机制和品牌增值体系对此制度作了较好的本土化应用。鉴于此，设立生态畜牧业特区可借鉴保护地役权制度和浙江仙居国家森林公园的做法， 精准开展草原载畜量核定，严格执行禁牧封育，落实最严格的草畜平衡制度，对牧民的权利、义务、责任作出明确界定，实现精准轮牧、精准休牧，规范和约束牧民传统放牧活动， 建立牧民生产生活方面的绿色发展利益转化机制，给予牧民应有的直接或间接补偿，形成“共抓大保护”合力，从制度上保护三江源生态和草原畜牧业。 同时， 应强化对草原多功能性的认知， 探索生态产品价值或生态系统生产总值（GEP）核算，对地役权制度的实施给予生态补偿的保障。

（三）“特”在治理手段：利用国家公园品牌增值体系，加强技术支撑，有效畅通社会再生产环节

长期以来， 牧民依靠自身力量将初级畜产品供给市场往往难以保障较理想的收入。 立足三江源国家公园建设，国家公园品牌增值体系包括品牌、增值和体系三个方面，依靠该体系，可实现开发面积不增加的目标和获得传统收益之外的增值收益。[9]在“双循环”新发展格局下，应通过生态畜牧业特区的设立，将保护地役权和品牌增值结合，最大限度地利用好国家公园品牌增值体系， 整合产业链上的牧民、合作社、生产加工企业、物流企业、扶贫展销馆等各相关主体，更好地统筹生产、分配、流通、消费各环节， 通过全产业链拓展产业增值增效空间，特别是优化传统畜产品供给，探索国家公园生态产品的供给， 使保护生态的价值在市场上得以实现。从具体生产、分配环节看，坚决走出牛羊“夏饱、秋肥、冬瘦、春死亡”的怪圈，摒弃“头数”畜牧业，培育畜牧业新业态，将资源环境的优势转化为产品品质的优势，推进“生态+”产业融合发展，推动传统畜牧业向高端畜牧业转变。从具体交换、消费环节看，应加快推进牧业供给侧结构性改革，加快构建现代畜牧业经营体系，强化物联网、人工智能与大数据技术的支撑作用， 加强冷链物流体系建设，不断壮大产品消费规模，不断培育生态产品消费新业态， 有效借鉴国家电网在果洛藏族自治州玛多县设立的“玛多藏羊”电商扶贫平台项目和“2020 年东西协作·消费扶贫青海优质农特产品展销会暨青海消费扶贫展销馆（江苏）”的典型经验，形成供需互促、产销并进的良性循环。特别是，应探索将国家公园生态产品的生产、 消费等各环节融入到一般畜产品的经济循环之中。

（四）“特”在系统整合政策、项目资金：对三江源现有惠民政策、畜牧业政策、生态保护政策和项目资金进行必要的系统集成和优化

长期以来，一方面，由于不同区域的差异性以及生态系统的复杂性， 现有政策出现了政策设计与治理需求不对称、政策在落地过程中的“打架”问题，没能从整体上实现政策的集成优化；另一方面，持续加大惠民、生态保护等政策力度，政府财政面临较大压力， 也容易打破区域间现有政策的平衡性。在设立生态畜牧业特区的过程中，可系统梳理三江源各类惠民政策、 畜牧业政策以及生态保护政策，从整体性、系统性、协同性入手，对当前政策进行必要的系统集成、优化和完善，统一整合园区内生态保护建设、 退牧还草工程及各类农牧业生产发展项目资金，推动实现治理体系和治理能力现代化，减少行政成本，最大限度地发挥政策合力。

四、对策建议

（一）力所能及请求国家层面支持

设立生态畜牧业特区属于国家事权， 离不开国家层面的支持和帮助。建议通过人大代表建议、政协提案的方式向国家层面积极反映， 争取纳入国家有关部委“十四五”“十五五”规划之中。 建议在中央财政预算层面， 设立生态畜牧业特区专项资金科目，确保制度性、常态性的经费安排。 坚持规划先行， 组织专门力量着手准备开展规划编制工作，建立必要的专项支持机制。加强与中央部委和对口援青、 东西部扶贫协作省市的沟通协调和帮扶机制建设。 生态畜牧业特区的建设对科技支撑和专业人才的要求高， 人才部门应进一步强化人才技术支持，搭建必要的平台，加大专业人才培养力度。 建议国家有关部委支持在三江源地区开展自然资源卫星遥感能力建设和“天—地—空”一体化生态系统监测体系建设， 构建必要的综合数据服务平台，从技术上、数据上支撑生态畜牧业特区建设。

（二）善于借力国家公园建设

设立生态畜牧业特区是一项复杂的系统性工程，需要从整体上谋划部署，试点推进。 建议依靠三江源国家公园体制试点现有架构，在长江源、黄河源、 澜沧江源3 个园区管委会加挂生态畜牧业特区的牌子，加强组织领导，试点期间开展详细的自然资源资产家底调查和自然资源的动态监测，为试点结束后统一制定有关政策和标准提供依据。 现阶段应注重将特区设立工作与新时代乡村振兴战略、 青海省创建全国绿色有机农畜产品示范省战略部署融合协同推进。强化自然资源、生态环境、 林草等不同部门和地区间的工作协调和政策协同，最大程度形成工作合力。在国家公园体制试点过程中， 应系统性前瞻谋划一批与特区设立相关的工程项目，加强项目储备。

（三）持续夯实畜牧业发展根基

依托基层党组织建设， 进一步提升集体经济发展引领力。 用足用好现有生态保护和草原畜牧业政策，继续强化畜牧业基础设施建设，改善生产条件，提升畜牧业综合生产能力，加快农畜产品冷链物流体系和优势产区产地市场建设。 大力扶持畜牧业合作社发展，培育畜牧业龙头企业，大力推进产业化建设， 培育新型经营主体， 推进品牌创建。重视实施新型职业牧民培育工程，全面提高牧民的科学文化素质， 为生态畜牧业特区的设立夯实基础。