审计体系的介入式重耦合

【摘要】我国新审计体系的形成是新单位制形成的关键，是一种在运动式治理和自上而下的制度改造中发生的审计机制重塑。从组织社会学的新制度主义视角，这一机制重塑可被定义为介入式重耦合。其典型特征，一方面是国家权力的介入，另一方面是对形成于市场改革中的合法性机制的利用，从而体现出对传统单位体制和市场机制的双重路径依赖。审计体系的介入式重耦合体现了新单位制转型的独特组织逻辑，有助于更深刻地认识当前的单位改革路径。【关键词】 介入式重耦合  新制度主义  新单位制  运动式治理

【中图分类号】C936                            【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.05.013

党的十九大提出“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。新时期，国家以总体性监督的方式对体制内单位组织进行重新整合，形成新单位制。审计因其资料搜集和财务分析的强大功能得以深入生产经营过程，成为国家对单位组织生产经营施加硬过程约束的关键，因新审计体系形成的硬过程约束特征是新单位制的主要微观特征。[1]本文旨在从组织社会学新制度主义视角分析新审计体系的生成机制，以揭示新单位制形成的关键逻辑，以便更深刻地认识当前的单位改革路径。

新审计体系的形成依靠国家的运动式治理和行政干预，让原已与组织运作解耦的审计制度重新耦合，并在耦合过程中进行重塑，这一方式可被称之为“介入式重耦合”。组织社会学的新制度主义理论在对重耦合的讨论中，尚缺乏对这种重耦合方式的深入分析：事实上，西方现代市场模式下，企业很少有机会被国家介入干预。新单位制的形成呈现出双重路径依赖：一方面，它的运动式治理策略和行政干预方式都继承自传统的单位体制;另一方面，审计是现代市场中常见的治理手段，针对的是市场中的经济活动，改革开放后形成的审计体系也成为新单位制体系的重要组成。

介入式重耦合的提出

约翰·迈耶（John W. Meyer）和布莱恩·罗文（Brian Rowan）发表的《制度化的组织：作为神话和仪式的正式化结构》一文指出，后工业社会大多数组织的正式结构明显体现了其所处制度化环境的神话（myth）而非其自身技术性活动的要求，组织借此增加其合法性和生存概率。这篇文章提出了组织社会学的新制度主义逻辑，吸引大批学者以此理论框架为基础继续进行研究，形成组织社会学的新制度主义学派。这一研究流派的中心命题为强调合法性机制在组织结构内部以及在组织与制度环境互动中的重要作用。

解耦（decoupling）是组织社会学新制度主义关注的重要问题。迈耶和罗恩认为，合法性要求所产生的压力和组织所追求的效率相矛盾时，组织往往把正式结构与实际的运作活动解耦。解耦可以使组织一方面维持正式结构的合法性，另一方面灵活地实施各种活动来应对实际需要。此后解耦问题被众多学者研究，取得了许多成果。韩欣甲研究了美国的公司审计，他探讨美国公司在选择审计业务时的模仿和趋同现象，提出具备合法性的制度与技术活动之间往往只是松散地互相联系：“更多时候，审计公司的报告纯粹只是一种象征”，“最重要的不是声明的内容，而是末端的签名”。[2]笔者研究发现，在自上而下的运动式治理和行政介入之前，我国体制内单位组织的审计也更多地起象征性功能，主要是为了合法性压力而存在，与公司的实际运作只是松散地耦合在一起。

组织中原本已经仪式化的正式制度与组织实际运作重新紧密结合的过程被称为重耦合（recoupling）。与解耦相比，只有少数学者研究过重耦合。重耦合被理解为一种改进组织行为以提高组织合法性的方法，是组织在变化的环境中维持可持续性生存的办法。巴雷（Barley S R）和陶尔伯特（Tolbert P S）的行动与制度关系模型提供了“脚本”（script）的概念，脚本是“在特定条件下的互动特征中可观察到的、重复出现的活动或模式”，[3]这一概念被用来分析重耦合的过程。重耦合一般意味着当外部脚本发生变化时，组织需要找到内部脚本与之匹配的新方法或发展新的内部脚本。然而，我国体制内单位组织发生的“介入式重耦合”与之不同。其特殊性在于，在国家的总体性支配力量下，外部脚本可以介入并部分取代内部脚本。

刘宁等给出了一個节能减排的案例，他们观察到在我国体制内单位中通过运动式治理可以有效地加强对法规的遵从的现象，并着重强调了资源动员和权力重新分配的作用。[4]事实上这已经是一种比较简单的介入式重耦合，通过广泛动员和权力调整，来自国家的外部脚本自上而下地介入并更新了单位组织的内部脚本。但在这一案例中，制度尚未发生大的变化。在我国审计体系的重塑中，我们看到了介入式重耦合更成熟的形式，国家主导的新制度的形成利用了旧制度曾经解耦的框架，运动式治理的成果被自上而下推动的企业制度更新固化。故此，介入式重耦合成为体制内实施制度改革的一种新途径。

审计体系的介入式重耦合

总体趋势。改革开放以来，审计体系的建立和制度化成为必然需求。1983年《国务院批转审计署关于开展审计工作几个问题的请示的通知》是我国审计体系建立的开端，其后国务院和国家审计署颁布了关于审计的一系列法律法规。1988年国务院发布《中华人民共和国审计条例》，1994年《中华人民共和国审计法》通过并公布。相关法律法规后又经多次修订以适应市场经济发展的需要。故而在市场经济体制确立后，大中型企事业组织一般都已设有审计部门，审计也早已属于体制内组织的一项常规工作。但此时的审计没有明显的总体性特征。直至2018年3月开始实施的审计署第11号令《审计署关于内部审计工作的规定》中第五章整章专门详细规定了审计机关“对内部审计工作的指导和监督”，此前国家监督权力对内部审计的介入一直较浅。

正如韩欣甲的研究所指出的，美国公司的审计活动存在大量解耦现象，具备合法性的制度与技术活动之间常常是松散地互相联系的;而在2012年反腐之前，中国体制内的审计也已呈现出仪式化的特点。反腐中暴露的大量违规行为事实上便可以说明此前的审计往往流于形式：为数众多的违规行为一直没有在单位内部审计中被发现。

在反腐及伴随开展的肃纪中，随着行政力量的介入，原本主要作为一种合法性结构得以维持的审计体系，与组织的实际运作逐渐重新耦合。从国家审计署每年公布的中央预算执行和其他财政收支审计工作报告里可以明显地看出这种趋势：2012年后，整改金额、完善制度数和处分人数都显著增加。这一趋势是在概率意义上成立的，不排除体制内会有情况特殊的单位，但发生审计制度重新耦合的单位组织在概率上占支配地位。

旧审计体系的解耦状态。在笔者对大型国有企业的调查中，员工普遍认为开展反腐以前的审计只是维持了一个合规的外在象征，而不合规的行为大量存在，且被习以为常。按新制度主义的理解，审计体系源自外部的制度化背景，企业为了提高合法性不得不吸收这一理性“神话”，而并不关注这些做法的直接效果。企业在正式结构中融合社会承认的理性要素，提高自身的合法性，进而增加资源和生存能力，但这些正式结构与实际的运作活动往往是分离的。解耦成为关键的组织解决方案。审计是松散地和企业的实际运作耦合在一起的。比如，业务经办人在审计时会主动为审计组写报告提供总结材料，这样双方压力都可减轻。另一方面，审计人员也充分配合，即使有时审计中发现了大的问题，也不会将其写进报告。

这正是迈耶等人发现的“内部参与者和外部成员在这些做法中合作，确保个体参与者维持面子”，审计被仪式化了，维护面子成为主题。争论和冲突被尽量避免，虽然企业需依靠审计体系来维持合法性，但这种正式结构实际发挥的作用却在解耦中被减弱了。

运动式治理。反腐肃纪是自上而下启动、在整个体制内普遍开展的。反腐肃纪对审计的影响表现在两个方面。首先，广泛的动员对审计人员和被审计人员都造成压力，迫使原有的“常规机制”被放弃。其次，反腐肃纪的内容直接与审计相结合，如“是否违反中央八项规定精神”在各级审计中被列为重点检查的问题。审计在实施上也受到反腐肃纪的影响：在国家对政治纪律三令五申之后，通融已经变得非常困难，而“从严从重”则成为审计人员对单位施加压力的一种手段。

于是反腐肃纪的介入使审计过程不再按原来的“常规”脚本进行演绎，广泛的动员使得审计的纪律更严格，过程更具政治性。主动准备总结材料的策略已然失效，业务经办人只能被动接受审计取证。审计取证表需要限时回复，单位回复意见主要是确认情况属实或不属实。如果认为不属实，单位需要给出理由，理由又成为进一步取证的依据;如果最终确认属实，单位则需要给出整改措施。因此，推卸责任变成高难度和高风险的事情，承认问题则意味着后续的艰难整改乃至因违纪被处分的可能。

原来与组织实际运作只是松散耦合的审计体系在运动式治理下开始发生重耦合。已有的研究表明，重耦合往往是内部脚本主动调整以适应外部脚本变化的过程，然而与一般的重耦合不同，我国体制内单位这种重耦合是被动的：反腐肃纪由国家驱动，原有常规机制的惰性成为整治的对象，外部脚本开始自上而下地介入单位组织，从而构成了介入式重耦合。

自上而下的制度改造。对审计体系的改造也体现了典型的国家介入特征。权力被重新配置，一系列行政指令和规定由国家行政部门颁布，单位内部的组织机构因此进行调整。审计和考核被紧密耦合起来。国务院和国家审计署都公开发文要求将审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩干部和相关决策的重要依据。在这样一种新机制下，监督部门就有了对单位各部门的运营进行查核的巨大权力，而且也有很大压力去发现问题。

自上而下的制度改造体现了委托代理关系的变化。党的十八以来全面加强党的领导，国有企业内党建工作被纳入企业章程，政治委托代理的权重增加。各级单位组织及其管理部门都须向党负责。在此基础上形成了新审计体系的模式，即每一级审计部门既要向本单位的党组织负责，又要接受上级审计部门的指导和监督。这就突破了行政上多梯级委托代理造成的信息多层阻隔，大幅提高了审计效率。

在运动氛围中进行的制度改造巩固了运动式治理的成果，这已经不是简单的重耦合，而是以重耦合的方式生成了新的制度。旧的审计制度的框架和自上而下的外部脚本介入都成为新制度的源泉。

数字技术的应用。作为新单位制特征的硬过程约束，是由国家权力与过程数据的结合而实现的。因此，数字技术是硬过程约束的技术基础，数字技术对新審计体系有着举足轻重的意义。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》特别强调“有关部门、金融机构和国有企事业单位应根据审计工作需要，依法向审计机关提供与本单位本系统履行职责相关的电子数据信息和必要的技术文档”。2018年国家审计署公布施行的《审计署关于内部审计工作的规定》要求内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构具有“检查有关计算机系统及其电子数据和资料”的权限。

数字技术是伴随计算机的广泛普及而被引入经济过程的。当合同档案、业务审批、财务单据等陆续实现数字化，无形中已经为新审计体系奠定了技术基础与条件。较之纸质材料，数据库中的数据可以被方便地查找、复制或比对，借助数字技术，掌握过程证据的效率成百上千倍地提高。现在，上级只需派一个由十几人组成的审计组驻扎在下级单位一个月，就足以对其经济过程进行细致分析。然而，在纸质档案时期，即使档案都有完整编目和良好维护，仅档案的存取就已占用大量时间，集中调查某一个项目尚有可能，而要追踪线索广泛查找经营过程的问题则难以想象。只有当过程数据能够被方便地在计算机数据库中找到时，承载硬过程约束的审计才具备了技术上的可行性和经济上的可负担性。与国家推动的组织和制度变革相比，数字技术的应用是一个缓慢的技术转型和管理转型过程。虽然国家层面也推动了数字化转型，但其只是整体转型的一部分。大的社会变动都需要经过长期酝酿，硬过程约束的实施看似自上而下迅速铺开，但事实上其条件也是长期孕育生成的。

总结

审计体系的介入式重耦合是指原本已经松散耦合的旧体系框架，通过运动式治理被重新耦合，在重新耦合过程中这一体系被国家力量介入改造。运动使制度环境大幅改变，外部脚本介入并部分替代内部脚本，制度改造则是进一步自上而下的介入;運动为制度改造提供了政治氛围，而制度改造则使得运动式治理的成果被迅速制度化。对审计而言，获取数据的能力至关重要，因此数字技术的应用也是变革的重要基础。

介入式重耦合与一般重耦合的区别在于，一般耦合里组织主动调整内部脚本以适应外部脚本的变化，而在介入式重耦合中，外部脚本可以介入并部分取代内部脚本，组织被国家力量的介入重新定向。

国家权力的介入本是传统单位体制的运作特征。改革开放以来，尽管单位组织逐渐拥有了在传统单位制下所没有的自主性，并逐渐适应在市场生存，但旧体制的很多组织设置仍被保留。现在旧的单位制遗产被重新利用，国家权力再次深度介入基层组织，但当国家权力试图改变已经在市场经济中运行的基层组织时，则必须吸收市场的规则。审计体系的介入式重耦合体现了新单位制转型的独特组织逻辑。

注释

[1]罗圆：《体制内微观经济约束机制变化与新单位制的形成》，《人民论坛·学术前沿》，2020年第14期。

[2]Shin-Kap Han， "Mimetic Isomorphism and Its Effect on the Audit Services Market"， Social Forces， 1994（2）， pp. 637-664.

[3]Stephen R. Barley， Pamela S. Tolbert， "Institutionalization and Structuration： Studying the Links between Action and Institution"， Organization Studies， 1997（1）， pp. 93-117.

[4]Nicole Ning Liu， Carlos Wing-Hung Lo， Xueyong Zhan， Wei Wang， "Campaign‐Style Enforcement and Regulatory Compliance"， Public Administration Review， 2015（1）， pp. 85-95.

责 编∕桂 琰（见习）