上海港邮轮通航风险与应急疏运路径研究

吴建军 高生辉 万姚轶

摘  要：为了揭示非常态下社会应急管理与疏客船舶通航风险冲突机理，开展恶劣气象条件下上海港邮轮应急疏运的通航技术及保障的需求研究。针对非常态条件下长江口灯船到吴淞口国际邮轮港的通航风险，对能见度、国际邮轮、船上人员、通航环境、交通流、交通组织等限制条件进行技术风险分析，发现了卡脖子问题并指出邮轮应急疏运的关键技术需求，设计了面向长效机制的非常态下应急疏运的实现路径。结果表明，全面的技术支撑、过硬的人员素质、坚实的海事保障是实现邮轮通航的三大基础。建立具有公信力的能见度信息发布制度是突破能见度不良通航限制的关键，形成基于雾级的邮轮应急疏运综合监管制度是邮轮港口经济常态化高效运行的制度保障，构建多方协同应急响应机制是应急管理驱动的邮轮产业可持续发展的重要组织保障。

关键词：非常态;邮轮;通航风险;应急疏运;实现路径;协同治理

学科分类与代码：62080（公共安全）    中图分类号：G647    文献标志码：A

0 引 言

人命至上和社会稳定始终是人类社会发展的基石。客运交通运输为社会经济发展奠定了基础。客船安全通航的常态化要求往往是广大乘客乃至社会的普遍需求。然而，台风、能见度不良等恶劣天气等非常态条件下港方往往实施通航管制，极易出现游客人群聚集等突发事件。如：2014年2月2日春节期间，长江口水域持续大雾导致吴淞国际邮轮码头2 600多名候船旅客滞留，引发社会的广泛关注。2016年2月17日夜间，舟山群岛著名海上旅游景区普陀山水域浓雾弥漫，7条客运航线全部停航约5 h，超过2万香客积压在客运站候船。不断出现的邮轮霸船事件、旅客投诉、游客超规模滞留等群体事件，为非常态下客船实施应急疏运提出了新的要求。

1 能见度不良时邮轮通航的必要性

1.1 非常态邮轮通航的严峻挑战

面对能见度不良时邮轮及码头游客滞留带来的群体事件的新形势，客船运输安全的海事主管机关与社会应急管理的地方政府在有关管理制度方面进行了大胆创新和实践。然而临时的客船通航禁令的解禁，也带来了新的通航安全问题，如普陀岛应急形势下实施客船疏运，已发生过多起客船碰撞事故。大型邮轮一旦重大事故，往往导致巨大的人员伤亡。

根据1972—2014年亚洲邮轮事故统计数据[1]，恶劣天气导致的事故占4.2%。客运船舶非常态天气下通航安全的形势严峻，如“大舜”号客滚船（1999年，290人遇难）、意大利邮轮“Concordia”号（2012年，32人遇难，20亿美元损失）号、韩国“世越”号（2014年，304人遇难）、中国“东方之星”号（2015年，442人遇难）、泰国普吉岛沉船（2018年，47人遇难）等海难事故多发。面对恶劣天气对客船（客滚船、邮轮和客渡船）的巨大影响，2019年6月国际海事组织海上安全委员会（MSC）第101届会议决定启动提高客渡轮安全措施的研究。

1.2 新时期邮轮产业的常态需求

上海作为亚太地区规模最大的邮轮母港，确保邮轮的准点安全通航是上海发展邮轮母港打造邮轮经济的可靠保证。积极服务邮轮经济和邮轮母港建设，始终要把确保大型邮轮安全放在首位，科学把握安全管理的尺度;要从服务上海经济发展大局的高度出发，把确保邮轮安全畅通准点列为海事管理的基本原则;要与国际接轨，不论管理还是服务都要符合国际惯例，为国际化的邮轮提供国际化的管理服务。

1.3 非常态邮轮通航的迫切要求

近年来，上海港呈现雾日增加的趋势。根据上海港港章规定，凡是能見度变化，上海港会采取全线封航、限航等管理措施，此时船舶不得不择地抛锚等待。

能见度不良情况下的交通管控措施和方法有效地规避了船舶雾航的风险，极大地保障了船舶的安全，但从另一层面上看，封航造成大型客船（包括邮轮）无法进出港口，造成大量旅客滞留，对客船（邮轮）公司、旅游管理机构、交通管理部门以及政府主管部门造成很大的压力和负面影响，造成关系民生的重大问题。如：2020年初全球新冠疫情肆虐的情况下，滞留日本港口外的“钻石公主”号邮轮，因无法及时靠港妥善安置游客，造成因聚集在狭小船舱聚集发生大面积感染新冠病毒的严重后果。因此，解决能见度不良等恶劣天气或重大公共卫生危机情况下邮轮安全进出港问题成为政府交通管理部门、船舶公司以及引航机构所不得不面临的亟待解决的重要课题。

1.4 基于应急管理的邮轮通航安全新思考

面对邮轮事故，Arranz， Alfonso.[2]强调了结构安全对邮轮的重要作用。Lois P.[3]从内部结构和操事故是人为因素造成的或与人为因素有关，而船舶碰撞事故中有60%～70%是在雾中航行时发生的。大型邮轮上旅客众多，船方工作人员众多。因此在能见度不良时，不仅需要确保大型邮轮的船舶航行安全，确保旅客及船上工作人员的人身安全更是重中之重，这就对港口方面的管理能力提出了新的挑战，也对引航员的判断能力和技术水平提出了更高的要求。

承载大量乘客的邮轮给驾驶员、引航员增加了巨大的精神及心理压力，在能见度不良时更是压力倍增，遇到紧迫局面时容易发生操纵失误、处理不当等问题，进而引发船舶碰撞或搁浅事故。能见度不良时，船舶设备、仪器及助导航设施的可靠性会受到影响;局部水域内可能船舶流量密集，航道及码头前沿水域监控设施的配备及性能不完善，如VTS监控雷达对小目标的监控存在局限性，海事部门对交通组织的监管难度加大。

2 邮轮通航的航道限制条件

2.1 通航航道环境条件

吴淞国际邮轮码头附近航路主要有：外高桥航道、宝山航道、宝山支航道。外高桥航道的潮流为往复流：涨流流向300°左右;落流流向120°左右。该航道只允许大型船舶航行。宝山航道只允许大型船舶航行。吴淞口外附近水域是5条航线交汇中心，故在吴淞口外设有吴淞口警戒区，船舶在警戒区内必须特别谨慎航行，不应在警戒区内进行追越。通常情况下，邮轮进入长江口后可直接进港靠泊码头，但考虑到特殊情况下可根据海事部门的安排选择附近的锚地抛锚。国际邮轮进出港航道沿途航标配备齐全。

2.2 邮轮进出港的技术风险

（1）航路狭长不利于通航安全

上海港进出港航道较长，且受风、流、雾等水文气象影响较大，某些航段在某些时间段通航密度较大。能见度区域性差异大，全方位监测能见度技术手段落后，监测困难;航道潮流不规律，搁浅和碰撞的概率大，船舶安全航行潜在风险大。

（2）密集交通流威胁邮轮通航

外高桥水域内船舶流量大，船舶类型多，船舶运动线程多变， 通航秩序相对复杂[7]。航道两侧多设有锚地或码头泊位，船舶穿越锚地航道的情况多且频繁，尤其部分中小型船舶穿越航道的现象比较普遍;航道范围较大，海域现场管控执法的海巡船舶的管控能力有限，在管控中小型船舶穿越航道问题上存在一定难度。

（3）码头附近可航水域受限

吴淞国际邮轮码头处在长江和黄浦江交汇水域，吴淞口警戒区和宝山警戒区之间。附近多条航路交会，航道边界紧邻吴淞口外锚地和宝钢上锚地等，渔船、小型船舶难以被提前发现，大型船舶在紧急避碰时，几乎没有用于大幅度转向避让的回旋水域，安全威胁较大。

（4）部分水域通航环境恶劣

大型邮轮进出上海港全部通过北槽航道进出，航道内水深在12.5 m左右，但是夏天洪水季节，大量泥沙可能淤积，航道上水深有积压变浅的可能。北槽内通航密度非常大，基本处于饱和状态，槽外渔网离航道仅80 m左右，很大可能为大型邮轮超宽交汇、掉头、避让等操纵带来搁浅、触底等安全隐患。

2.3 邮轮通航的法规限制条件

（1）上海港邮轮通航的能见度管制法规

①1999年7月1日实施的《上海港长江口水域交通管理规则》第 10 条：视程小于 1 n mile时，船舶应当缓速航行;视程小于 1 000 m时，大型船 舶应当停止航行;视程小于 500  m时，禁止船舶航行（执行公务船舶除外）。

②2002年1月1日施行的交通部《船舶引航管理规定》第三十三条 、2014年3月18日实施的《上海海事局引航作业活动安全监督管理办法》第十二条规定，引航员在遇到恶劣气象、海况时有权拒绝、暂停或者终止引航，并及时向海事管理机构报告。

③2019年4月19日上海海事局发布了《“国际邮轮优先”工作职责及操作流程》，其工作程序的第10条规定：在能见距离小于1 n mile、寒潮大风、疏港、航道及其附近水域有影响邮轮的突发状况时，吴淞VTS中心应设立专台对邮轮利用边坡交会过程进行跟踪、监控。

④2019年9月1日正式施行的《长江口深水航道通航安全管理办法》第十一条：当深水航道能见距离小于1 000 m时，未进入航道的船舶禁止驶入，已进入航道的船舶应当谨慎航行，正在施工作业的船舶应当停止作业并让出航道。

国内各海事管理部门以及伦敦、南安普顿、新加坡等国际典型港口的船舶通航能见度规定通常按照船舶尺度或者吨位。尤其是主要航运国家海事管理部门主流能见度管控标准普遍是500～1 000 m。这些管控措施考虑了船舶领域[8]的技术限制做出的统一规定，但是少见针对大型邮轮的专属规定。

（2）能见度不良管控措施对邮轮班期的影响

能见度不良时多数海事管理机构考虑到船舶进出港和靠离泊操纵安全，多采取限制船舶进出港口的通航规定，势必会影响邮轮的班期，取消部分挂靠港口，导致邮轮乘客在预定的行程安排下不能如期实现旅游目的，而只能滞留在空间有限的邮轮上，下一航次乘客也因邮轮延误处于等待航次结果的焦虑中，甚至个别旅客有特殊要求如疾病、分娩等急需医疗救援时，容易出现不良情绪，而这种不良的情绪易在邮轮乘客中形成破窗效应，引起不必要的骚乱和纠纷，造成游客投诉和集体退团等负面社会影响，如果应对不力，就会引发连锁反应影响到邮轮企业运营管理、经济效益以及上海作为邮轮大港的国际形象。

3 非常态下邮轮通航的技术需求

3.1 全面的技术支撑

保持邮轮的适航状态是能见度不良情况下进出港的基本条件。GPS、ARPA、AIS、VHF 等助航仪器提高了船舶在能见度不良水域航行时安全性。但是船舶技术发展仍不均衡，现有船舶和岸基导航助航技术未能在根本上解决船舶在低能见度情况下操作的需求。能见度不良时，受前驾驶台的结构设置影响，邮轮对后方船舶的瞭望直观性受限。

加强邮轮终端配置成为确保能见度不良时船舶适航的迫切要求。比如：智能的低能见度辅助航行避碰设备能提供驾引人员更全面智能的航行避碰决策，夜视仪、红外望远镜、智能导航仪、远程定向强声扩音系统、指泊仪等大大提高能见度不良时的直观瞭望效果。

3.2 过硬的人员素质

邮轮通航安全需要上海市有关部门、邮轮公司以及引航员和船员的齐心协力、高度戒备，尤其是驾引人员的可靠驾驶谨慎操纵。船舶种类、吨位、航区、国籍存在较大差异，各类船舶的驾引人员配备要求标准不一，受限于船员沟通能力、海员通常做法、船员教育背景、操纵技能等条件，易出现协调困难、操纵不当，进而导致危险局面。同时确保大型邮轮数千旅客及船员的人身安全及船舶航行安全，对引航员的判断能力和技术水平有更高的要求。

能见度不良条件下，大型邮轮应由2名高水平引航员引领。引航员应利用一切有效手段加强瞭望，保持与VTS、护航拖轮以及警戒巡逻艇的联系沟通，加强信息反馈。引航员、拖轮驾驶员、VTS 值班员应能熟练使用各种雾航的助航仪器。被引邮轮船长和驾驶员应确保船舶主机和操纵设备及通信仪器处于良好状态。同时协助加强瞭望，并增加了头人员。引航站派一名引航员到VTS 协助值班，提供交通组织的专业支持与沟通。

3.3 坚实的海事保障

高效有序的交通组织是能见度不良情况下邮轮安全进出港的优质服务保障。对辖区水域、航道船舶交通流進行科学指挥协调，为大型邮轮进出港开辟安全畅通航道;合理协调水域巡航力量，为大型邮轮进出港提供全程动态护航;确保邮轮安全航行与靠离泊操作安全。上海海事局制定的《“国际邮轮优先”工作职责及操作流程》，明确提出包括编队、护航、锚泊、开航等的服务保障举措。

强有力的岸基监管支撑是能见度不良情况下邮轮进出港的可靠技术保障。构建以交通地理信息系统软件平台为基础，由指挥中心、航行船舶、DGPS台站、船舶自动识别系统（AIS）基站、海事视频系统（CCTV）、雾情监测站以及通信链路多部分组成，集导航、控制、管理和决策于一体的上海港邮轮进出港导航与监控系统，覆盖上海进出港水域，为进出上海港提供必要的技术条件。

4 非常态邮轮应急疏运的实现路径

4.1 实行能见度信息权威发布制度

上海港航道长，航道水域雾态不稳定，会产生能见度信息的获取与传递方面的困难，对分布雾情的准确分析判断构成影响。依托邮轮气象高影响天气监测预警系统，提供邮轮及港口区域高影响天气的监测预警信息[9];进一步优化水文气象监测站点，实时监测能见度距离与持续时长以及预报信息。

建立具有公信力的航段能见度发布制度，统一游客、船员、引航员等群体对不良能见度实况的认识，避免产生或扩大群体事件风险;以能见度管制标准的匹配性达到一致作为“邮轮有条件限制通航”的启动条件，确保邮轮通航安全风险受控，时刻做好“维稳至上”和“人命第一”的双保险。

邮轮应急疏运的启动路径如图1所示。具有公信力的能见度信息实时获取和发布制度是确保邮轮能见度不良情况下进出港的必要条件，是基于雾级变化实施非常态邮轮应急疏运的关键路径节点。

4.2 建立基于雾级的邮轮应急疏运监管机制

充分发挥上海海事部门在海上交通安全管理方面的服务优势，为大型邮轮进出港开辟安全畅通航道。适时突破港章“能见度1 000 m”时的静态通航限制， 探索基于航段能见度分级的邮轮通航动态监管机制。

本着“边探索、边实践、边总结、边突破”的原则，尝试能见度低于1 000 m但大于800 m的进出港作业，逐步实现邮轮在700 m、500 m能见度情况下的安全进出上海港。

4.3 构建多方协同应急响应机制

构建常态化统一领导、分工明确、责任到位、相互协作的各部门联动合作应对长效机制，建立有效的应急预案体系，为非常态条件下上海港邮轮应急疏运通航提供常态化的管理体系，如图2所示。

突破能见度不良情况下外高桥备用码头的停靠，逐步实现吴淞邮轮码头、国客中心码头的安全航行和靠泊。合理协调水域巡航力量，为大型邮轮进出港提供全程动态护航。

明确邮轮通航安全与应急管理的“安全边界”，确保应急疏运中的乘客与船员安全，以及邮轮、会遇船舶和水运设施安全，使损失最小化。

5 结 论

当前能见度不良条件下应急疏运船舶安全通航的风险治理尚不健全，还未形成完备的海上客运应急交通的风险研判与响应机制。以上海港为例，紧密围绕“客运船舶通航安全保障与风险治理”，面向邮轮对船舶与人员安全的保障需求，通过分析邮轮条件、交通态势以及通航管理保障能力，指出了应急疏运诱导下客船通航保障的能见度分级标准是关键基础问题，探索构建非常态通航的多方协同应急响应机制。

下一步，通过进一步的理论研究，揭示非常态条件对邮轮通航安全的风险影响机理，助力大型邮轮精细化监管，为建设上海国际航运中心和国际邮轮中心提供支持。

参考文献

[1] Jiao， Y.， Dulebenets， M.A.， Lau， Y.-Y. Cruise Ship Safety Management in Asian Regions： Trends and Future Outlook [J]. Sustainability， 2020，12， 5567.

[2] Arranz， Alfonso. Initial Approach to Safety on Cruises Ships： Structure of the Sector [J]. TransNav， the International Journal on Marine Navigation and Safety of Sea Transportation. 2008，12.755-759.

[3] Lois P.， Wang J.， Wall A D.， et al. Formal safety assessment of cruise ships [J]. Tourism Management， 2004， 25（1）：93-109.

[4] Mileski， J.P.， Wang， G.， Beacham， L.L.， IV. Understanding the causes of recent cruise ship mishaps and disasters [J]. Res. Transp. Bus. Manag， 2014，13， 65–70.

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[7] 孙超， 夏大荣， 张锦朋，等. 外高桥水域通航环境风险评价[J]. 中国航海， 2012（02）：71-74.

[8] Szlapczynski R.， Szlapczynska J.. Review of ship safety domains： Models and applications [J]. Ocean Engineering， 2017， 145C：277-289.

[9] 王蓓欣， 陈立波， 邵劲超. 上海吴淞口国际邮轮港气象服务分析[J]. 浙江气象， 2017， 38（004）：29-32.

作者简介：

吴建军，博士，副教授，研究方向为船舶营運安全风险管理及控制，（E-mail）jjwu@shmtu.edu.cn，15102140216

基金项目：

上海市2020年度“科技创新行动计划”软科学重点项目“非常态下客船通航安全监管与人群应急疏运的冲突治理策略研究——以上海港为例”（20692108700）。