农村房地一体确权登记问题研究

刘建祥

（甘肃煤田地质局综合普查队，甘肃天水 741002）

我国目前对于处理房屋和土地关系时按照“房地一体”的思路，即房屋和土地在所有权转让过程，为保证房屋和土地在使用权上的一致性，在房屋和土地一方使用权转让过程，另一方也随之转让[1]。这样的产权管理模式有利于我国对农村土地和房屋产权的管理，避免了因产权转让而造成的各类纠纷。但“房地一体”原则在一定程度上与我国民法关于所有权、物权的司法解释有一定的矛盾，按照所有权的解释来说，所有权人对归属自己的物具有处分的权利，如果出现了对归属自己的物不具备处理权，那么就表示所有权人对该物的所有权不完整[2]。我国规定土地归属国家所有，分配给农民的土地仅仅作为农民的耕种用地，农民只对该土地享有使用权，因此在“房地一体”的规定下，当土地使用期限到期后，土地连同土地上的房屋全部都将会收归国家所有，所有权人将会失去对土地和房屋的处分权[3]。因此，在另一方面房地一体的原则也与我国民法规定公民享有的平等、自愿的原则相互冲突，土地使用权与房屋所有权原本作为两个独立的权属应相互之间不产生干扰，而房地一体原则则需要让两者权属统一。

农村房地一体确权登记的开展对广大农民切身利益具有重要的关系，按照相关的法律法规确的农村集体用地、宅基地以及地上建筑物等所有权，能有效处理后期由于各项权责不清从而引起的农村房产、地权纠纷，构建起良好的农村社会和谐关系[4]。推动农村房地一体登记措施使得农民在宅基地、基地用地上的建设设施能够依法获得保护，形成农村房地一体的不等产权登记体系，保障农民合规合法的资产掌控权利[5]。近年来农村房地一体确权登记工作已经开始实施，并取得了明显效果，但依然在这项工作中出现了诸多问题。例如我国在对城市房地确权调查时所采用的技术手段，与农村宅基地、农房在确权登记过程采用的方法及技术体积存在着一定的差异，实际操作过程不能完全采用城市房地确权测量标准。针对这些问题，国内许多学者开展了大量的工作，例如郭明瑞、王利明、彭诚信、毛维国等，对房地一体原则进行了详细的论述，针对农村宅基地使用权的特殊性，不能单纯的将土地和上附建筑捆绑在一起[6-8]。本文针对某市实际情况，在房地一体确权登记过程取得的进展及困境开展论述，并给出了合理化的建议，为进一步推动农村房地一体确权登记工作的开展提供借鉴。

1 农村房地一体确权意义

1.1 基本理论及原则

“房地一体”是将宅基地的使用权与上附房屋所有权作为整体，两者在权属变动过程必须一同处分，在确权登记过程规定要求把对房屋的所有权和宅基地的使用权按照统一的整体，该项法规的制定最早起源于1990 年国家发布的 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中明确的条款“房随地走、地随房走”的原则。之后2007 年的《物权法》《房屋登记办法》，以及2015 年的《不动产权登记暂行条例》中也都明确了这一原则[9]。

目前各项管理制度下农村房地登记政策及管理部门的频繁变更造成房地权利的不明确，给不动产市场交易带来影响，不利于维护农民切身利益。政府管控在这一阶段过程起着重要的维护作用，通过对农村房地产权进行确权登记，从而明确土地及上附建筑等的界址，保障不动产交易的实施，有效的提高了农村房地产的流通性。另一方面政府的管控也有利于实现农村不动产资源优化，将闲置不动产进行重新确权，根据实际情况及市场需求重新配置，保障不动产的价值体现。

在分析房地一体确权登记过程需要对房地产权进行分析，产权的意义包括：促进农村房地不动产产生更多的利益，保障农民对于自己所属不动产的权益；明确不动产权力主体，规范不动产产生的收入分配；约束权力主体在自己所属不动产的法定范围；在产权产生收益后评估收益与产权成本之间的关系，明确产权带来的外部效应；避免由于产权界定不清晰造成的产权交易风险和法律纠纷，降低交易过程中的可能产生的不确定性。

农村房屋所有权的转移、变更的法律行为，实质上时物权变动的行为，物权行为包括：物权变动过程需要公示，农村房产、宅基地需要通过登记后公式才能具有相应的法律效应；农村房屋买卖过程合同的失效及撤销不影响房屋所有权的转移；房屋物权变动行为与债权行为不能捆绑在一起，需要各自独立定义。当物权理论产生后许多学者对此产生了异议，一方面物权理论对推动各种法律关系之间界定和区分有着积极作用，另一方面确保了交易安全[10]。我国目前对于物权行为按照有限承认的原则，在农村确权登记过程涉及农村房屋所有权转移、抵押等问题上，皆需要以物权变动方式来进行分析。明确了物权概念及物权行为有利于梳理房产房地一体确权登记过程各项法律关系，推动确权登记过程适用法律的实施。

1.2 必要性分析

目前城乡二元管理体制下，农村土地权利与城市土地权利并不一致，按照农村土地承包相关规定，农民从集体中分的土地并进行经营。2007 年《物权法》出台后规定了农村仅仅对分得土地所获得的收益具有所有权，但没有对土地进行处理的权利，这个规定将土地所有人权利与处理权利分割开，使得农民不再拥有对土地的处理权利，包括土地的交易、抵押等[11]。

房地一体确权登记对推动土地流通有着重要的支持作用，通过对宅基地及上附建筑权籍补测、登记、颁证，确认产权归属，登记在不动产权证上，在不动产交易过程作为最直接的凭证。在拆迁、土地占用过程按照相应法律法规，根据不动产权登记证上所标注的权籍对农民进行补偿，降低因为拆迁及土地占用造成的各类纠纷。这项举措有效的保障这农村财产权利收到法律保护，目前很多案例中造成的纠纷，皆是由于农民由于不具有不动产权法定证书，在对面拆迁是不能获得远本应属于自己的利益，包括对土地上建设的房屋进行翻修、扩建等，都没有算入拆迁补偿面积中，实际上这明显损害了农民的合法权利。

促进农村土地及房产交易过程的信息透明及权属清晰，目前农村土地及房产交易已经在市场上形成了一定的规模，但由于交易过程不具备相关产权证明而无法在市场上真正意义上的实施，购买人不能获取到土地及房产的相关合规合法信息，害怕在交易后产生一系列的产权纠纷，损害了购买人的利益，影响了购买者的积极性，直接造成降低了农村土地及房产在市场环境中的价值。

同时由于土地承包责任制实施了三十多年，长期承包及中间多次的变更造成了目前土地信息获取不全、房地登记信息不规范等问题，这些问题将直接导致农村房地权属不清晰，因此目前急需通过全国性的房地一体确权登记来落实农村宅基地、建设用地等面积、界址、权属等，加强国土资源部门对相关信息的管理和掌握。

1.3 可行性分析

2017 年下半年开始我国已有许多地方开展了房地一体确权登记工作，积累了大量的可参考经验，为进一步开展此项工作奠定了基础，例如2018年厦门实施的《土地房屋权证》、2016 年广州实施的《农村房地产权登记规定》 等法律法规为后续农村不动产确权提供了参考模型。同时颁布实施的相关法律法规还明确了有关部门在确权 登记过程中的职责和权限，避免了工作执行过程的相互推诿，更加高效的保障确权登记工作的执行。

测绘技术的发展为确权登记提供了更大的便利，例如无人机航拍技术直接替代了原有人工测绘，节省了大量的人力和资金投入，也提高了测绘过程工作效率，通过外野测绘、内业成图等工作，切实把原有所需要细致的测绘工作良好的完成。良好的落实了农村土地使用信息、建筑物设施等，通过调查分析记录将所得到的信息录入土地信息管理系统，审查后登记入不动产登记证上，促进了确权登记工作的顺利进行。

2 确权进展及困境

甘肃省某市在2014 年对下属的6 个乡镇开展农村宅基地及集体土地进行确权登记过程，采用无人机航拍测绘方式，建立了宅基地及集体用地使用权登记数据库。但2019 年时，由于这些乡镇中许多宅基地及房屋发生了很大的变化，许多村民新修、加盖、扩建宅基地上的房屋，原先的界址产生了一定的变化。因此，在进行房地一体确权登记过程需要做好权籍的补测，确保5 年以来农村房地权籍信息再次获取时的准确性和可靠性，确保登记工作的顺利开展为后续不动产登记提供基础。

实施过程以工作组的模式开展具体工作，每一个工作组包括：国土资源局工作人员1 名，负责审核土地及房产信息；村委会成员1 名，负责本村确权工作过程人员信息的核查；测绘部门专业技术人员1 名，负责对农村土地及房产等进行测绘，确定不动产界址及详细信息；乡政府工作人员1 名，负责确权登记过程的监督工作。测绘过程配备作业车辆2 辆，RTK 设备8 台，依据《地籍调查规程》《房产测量规范》按照农村宗地开展相关工作，工作流程如图1 所示。此次工作的开展给全省农村不动产权籍补测起到了示范性作用，一方面测绘过程通过无人机航拍方式实现了高精度的测绘技术，另一方面为土地调查、权籍确定新体制建设创造条件。

在整个确权登记补测过程中出现了以下一些困境：

1）出现登记主体缺失和宗地减少的情况。出现这一现象的原因为农村确权主体发生多次变动，而长期以来没有经过详细的统一登记，产生了权属不清、违规建筑、宅基地超建、集体建设用地界址不明等问题，甚至产生了登记越位的情况，即由于不同时期登记机构不同造成登记数据交叉、重叠，使得相互对照后信息系统核对数据不一致的情况。另外由于行政区域划分产生变动，部分村镇合并及割离，村民迁入、迁出、移民搬迁等，造成了确权过程宗地减少的情况。

图1 甘肃某市农村房地一体确权登记工作流程

2）确权登记过程发现一些历史遗留问题，主要原因为以前在宅基地审批过程由政府监管，缺少专业监督机构，造成了部分宅基地出现违规、超标、多占等情况，特别是由于早期确权登记过程主要靠村委会来进行测绘、评估及登记工作，管理上专业性和合规性不强，“一户多宅”现象出现较多。

3）多次农村土地改革造成部分土地经营权的频繁变动，给许多宅基地、农房等不动产权登记造成信息的缺失，无有效的合规文件来进行确权登记，同时部分不动产没有依法合规的流动，产生了许多违法违规的不动产转让事件，给房地一体确权登记造成困难。

4）确权登记过程权籍信息各职能部门之间无法形成良好的共享机制，确权过程涉及单位部门较多，包括国土局、税务局、统计局、明政局等，需要各部门之间通力协作，但由于上述分析中产生的历史遗留原因，部分信息无法及时更新及获取，也无法对某些信息的真实性进行考证，导致阻碍了数据库建设及信息系统协作，给确权登记工作带来一定的困难。

3 完善确权登记建议

目前农村确权登记过程最大的难点之一是处理历史遗留问题，特别是违规占地、一户多宅等。目前我国现行的宅基地及土地管理规定没有对这些权属问题提供出明确处理意见，而各地根据自己的实际情况出台了相关农村土地管理办法，因此，目前迫切需要具有针对性的、完善的具体法律法规政策，来指导处理这些历史遗留问题，同时也要保证与其他法律不存在相互冲突和矛盾。

需要严格执行国家政策来解决确权登记过程出现的问题，针对“一户多宅”现象无论是何种原因，都必须要按照“一户一宅”的政策实施，让宅基地所有人选择一处，其余宅基地如合规需要则按照法规进行保护，如不合规需要进行限制权利。同时为了保障农民合法财产权益，也要促进村镇之间的不动产流动，只要是户籍规划到某一集体宗户中，则可以有权购买所属村镇的不动产，并进行确权登记。

在确权过程要明确确权登记机关，将这一工作任务下放到基层国土资源部门，同时由上级部门派人进行审查和监督基层工作，全面而深入的调查，明确确权登记过程各部门的具体职责，并加强相互之间的联系。在信息资源共享中，通过政务信息资源共享来推动房地一体确权登记工作进度，避免产生重复工作以及工作的遗漏。将权籍调查结果按照不动产单元进行建档保存，以此作为农村不动产基础数据信息，给后期补测、补登提供基础。

4 结语

农村房屋确权登记这一工作的开展与广大农民根本利益息息相关，只有通过确权登记才能从根本上保障农村的不动产权益。目前综合我国各地已经实施的房地一体确权登记过程出现的问题，重要的原因还是由于各地经济条件发展及历史遗留为题造成。虽然2015 年我国出台并实施了《不动产登记暂行条例》，但内容仅仅是针对不动产登记流程方面，对于农村土地登记及相关工作的指导，仍然需要加快出台一个相应的法律法规。