重塑城市有机体提升城市安全韧性《关于加强城市地下市政基础设施建设的指导意见》解读

本刊记者 柯善北

随着城市化进程推进，城市用地愈来愈紧张，向地下要空间成为满足城市建设发展的必然选择。其中，城市地下市政工程在保障城市正常运转过程中发挥了尤为重要的作用，是城市的良心和“里子”。

然而，相较于地面上的高楼大厦、宽阔的街道和马路、靓丽的公园绿地，我国地下空间（包括地下市政基础设施）开发存在较多短板，不仅阻碍城市建设发展，甚至存在不少安全隐患，威胁人民群众的生命财产安全。

基于此，近日住房和城乡建设部发布《关于加强城市地下市政基础设施建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出加强城市地下市政基础设施体系化建设，加快完善管理制度规范，补齐规划建设和安全管理短板，推动城市治理体系和治理能力现代化，提高城市安全水平和综合承载能力。

8万亿元直接投资规模

我国地下空间建设开发肇始于上世纪50年代，不仅起步较欧美发达国家晚，同时在很长一段时间内受经济条件约束其发展速度也较为迟缓。改革开放后，特别是新世纪以来，地铁、地下停车场、综合管廊、地下商业体等地下空间建设开发逐渐步入发展“快车道”。

相关数据统计显示，“十三五”期间，我国地下空间开发直接投资总规模约8万亿元，累计新增地下空间建筑面积达到10.7亿平方米，城镇常住人口人均新增1.26平方米。与此同时，地下空间开投资开发不断提速，2016年～2019年，全国城市地下空间开发费用以每年1.5万多亿元的速度增长。

对于地下空间开发，中央及相关部委陆续推出政策法规予以规范，并积极推动地下空间的合理利用和科学开发。

1997年10月，原建设部发布《城市地下空间开发利用管理规定》，对地下空间的规划、建设、管理等行为进行规范，并明确指出，城市地下空间的开发利用应贯彻统一规划、综合开发、合理利用、依法管理的原则，坚持社会效益、经济效益和环境效益相结合，考虑防灾和人民防空等需要。

2014年6月，国务院办公厅发布《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，提出切实加强城市地下管线建设管理，保障城市安全运行，提高城市综合承载能力和城镇化发展质量。文件提出要进行城市地下管线普查，建立综合管理信息系统，编制完成地下管线综合规划，完善法规标准，并加强对城市地下老旧管网的改造，大幅提升城市的应急防灾能力。

根据上述文件精神，2014年12月，住建部等五部门联合发布《关于开展城市地下管线普查工作的通知》，全面查清城市范围内的地下管线现状，获取准确的管线数据，掌握地下管线的基础信息情况和存在的事故隐患，明确管线责任单位，限期消除事故隐患。

2015年8月，国务院办公厅发布《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，提出建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营，反复开挖地面的“马路拉链”问题明显改善，管线安全水平和防灾抗灾能力明显提升，逐步消除主要街道蜘蛛网式架空线，城市地面景观明显好转。

2016年5月，住建部发布《城市地下空间开发利用“十三五”规划》，提出要科学合理地推进城市地下空间开发利用，大力提高城市空间资源利用效率，充分发挥城市地下空间综合效益，更好发挥地下资源潜力，形成平战结合、相互连接、四通八达的城市地下空间。

摸清底数 推进系统治理

城市地下空间开发建设的规模不断提速，投资力度不断加大，国家也在不断推出政策强化管理。但由于起步较晚，我国城市地下空间开发利用仍然存在系统性不足、管理体制不完善、缺乏统一规划等问题。特别是，由于城市地下空间开发涉及国土、城建、规划、供水、燃气、电力、电信等多个部门，“九龙治水”导致权责不明、底数不清。

实际上，在历次出台的相关文件中，都将摸排地下空间开发情况作为首要任务。但由于各部门之间缺乏沟通，数据共享不足，加之统计口径和标准也不统一，最终导致摸排结果不尽如人意，尤其是早期的建设情况更是难以掌握。

底数不清，必然导致城市建设过程中的各种安全隐患，以及突发的停水停电等影响市民正常生活秩序等问题。为此，《指导意见》明确要求开展普查，掌握设施实情。各城市人民政府负责组织开展设施普查，摸清设施种类、构成、规模等情况，摸清设施功能属性、位置关系、运行安全状况等信息，掌握设施周边水文、地质等外部环境，建立设施危险源及风险隐患管理台账。在设施普查基础上，城市人民政府同步建立和完善综合管理信息平台，实现设施信息的共建共享，满足设施规划建设、运行服务、应急防灾等工作需要。

针对地下空间建设缺乏系统性问题，《指导意见》强调要将城市作为有机生命体，坚持系统治理，加强统筹，完善协调机制。推广地下空间分层使用，提高地下空间使用效率。推动相关部门沟通共享建设计划、工程实施、运行维护等方面信息，切实加强工程质量管理。科学制定城市地下市政基础设施的年度建设计划，争取地下管线工程与地面道路工程同步实施，力争各类地下管线工程一次敷设到位。

补短板 筑牢城市“里子”

随着人口向城市集中，城市本身的承载能力也在经受考验。过往多次发生的大雨导致“城市看海”，以及全球蔓延的新冠肺炎疫情，无不给我们敲响了警钟。我国城市地下市政基础设施一直是短板，如何筑牢“里子”，补齐短板，提升城市韧性，是新时期城市建设发展的重要课题。

为此，《指导意见》特别强调要扭转“重地上轻地下”“重建设轻管理”观念，补齐城市地下市政基础设施，提升城市安全韧性。

《指导意见》指出，各地要将消除城市地下市政基础设施安全隐患作为基础设施补短板的重要任务。对普查发现的安全隐患，明确整改责任单位，制定限期整改计划；对已废弃或“无主”的设施及时进行处置。要切实加强城市老旧地下市政基础设施更新改造工作力度，逐步对超过设计使用年限、材质落后的老旧地下市政基础设施进行更新改造。

《指导意见》明确，各地要统筹推进市政基础设施体系化建设，建设海绵城市、韧性城市，补齐排水防涝设施短板。有序推进综合管廊系统建设，加强城市轨道交通规划建设管理，降低城市公共供水管网漏损率。提升城市地下市政基础设施数字化、智能化水平，实现对地下市政基础设施的安全监测与预警。充分挖掘利用数据资源，提高设施运行效率和服务水平，辅助优化设施规划建设管理。

从海绵城市到综合管廊，从城市双修到老旧小区改造，我国城市建设的内在逻辑已经发生重大转变，更加注重城市内在品质提升。协调地上地下开发建设，将进一步筑牢城市的基底，打造更具韧性、更安全、服务更完善的城市有机体。