高校学生申诉制度的历史演进、运行困境及完善路径

刘驰

摘要：学生申诉制度是维护学生合法权益的重要制度安排。伴随着教育立法理念的变化，其经历了艰难探索、发展完善和逐渐成熟的历史演进过程。检视当前学生申诉制度，仍存在学生申诉处理委员会职能发挥不够、申诉处理程序有待细化、省级行政教育部门作用仍需加强、“两投”事项处理程序亟待优化等问题。对此，要从优化学生申诉处理委员会审查程序和委员构成比例、扩大委员会审查权限、修改申诉期间学生处分或处理执行原则、健全学生申诉程序等方面进一步完善，真正使学生申诉制度符合当前实践变化，在维护学生合法权益中发挥更大作用。

关键词：申诉;历史演进;运行困境;完善路径

当事人受到侵害时救济权既是权利保障的最后一道屏障，也是传统法律规范中必不可少的一个环节。申诉制度就是学生被处分后实现救济权的重要制度之一。近年来，伴随着依法治教进程的加速推进，学生权利保护意识明显增强，高校和学生的诉讼也呈递增趋势。据中国裁判文书网显示，2014年涉及学生处分的案件为9件，2016年则猛增为21件，其后则保持年均20件的诉讼规模，其中多数案件高校处于败诉地位。剖析这些案件发现，正是由于申诉制度这个最后“守门人”的作用没有充分发挥，最终导致了学生合法权益和高校声誉受损。自1983年《全日制普通高等学校学生学籍管理办法》首次规定学生申诉制度至今，不可否认的是，该项制度为限制高校学生处分权滥用、保障学生合法权益提供了重要作用，但理性面对2017版《普通高等学校学生管理规定》（以下简称2017版《规定》）实施以来的学生申诉实践，检视现有学生申诉制度，仍需不断创新完善。鉴于此，本文以政策文本为基础，对学生申诉制度的历史嬗变进行梳理再现，凸显其逻辑进路，分析学生申诉制度的现实困境，进而提出优化路径，以期为学生申诉制度的顶层设计提供决策依据和科学参考。

一、改革开放以来学生申诉制度的历史演进

回望学生申诉制度近四十年变迁，可以说，伴随着教育立法从管理法到权利法立法理念的发展变化，总体而言，它也经历了艰难探索、发展完善和逐渐成熟的历史演进之路。

（一）保护学生权益的萌芽：学生申诉制度的艰难探索

这一时间段指1977年8月13日全国高等学校招生工作会议召开至1990年《普通高等学校学生管理规定》（以下简称1990版《规定》）颁布之前。我国学生申诉制度是伴随着改革开放高等教育的恢复逐渐开始建立起来的。建国后尤其是1952年高等教育部成立，新中国高等教育进入了发展时期。这一时期，国家也出台了《关于高等学校学生学籍问题的几点指示》《高等学校课程考试与考查规程》《各人民民主国家来华留学暂行管理办法》《高等学校培养研究生工作暂行条例（草案）》等一系列学生管理工作制度。尤其影响很大的是《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，它对新中国初期学生管理的许多重大问题做了比较详细的规定。如首次规定了警告、记过、留校察看、开除学籍四种学生纪律处分类型;将处分学生的权力归属于系务委员会，确定了系务委员会的组成议事规则和组成人员，奠定了后期党政联席会议的雏形。但遗憾的是，这一时期虽然在立法层面进行了学生纪律处分的制度设计，但却没有学生申诉方面的条款内容，显而易见，保障学生合法权益的观念尚未形成。

1977年8月13日全国高等学校招生工作会议在北京召开，高等教育事业逐渐恢复。此后，教育部先后颁布了以《高等学校学生学籍管理的暂行规定》和《全日制普通高等学校学生学籍管理办法》为代表的一系列学生管理制度，这些制度体现出教育立法中保护学生权益精神的萌芽。具体到学生申诉制度而言，首次在部门规章中赋予了被处分学生申辩权和申诉权。《全日制普通高等學校学生学籍管理办法》第42条规定：“处理结论要同本人见面，允许本人申辩、申诉和保留不同意见。对本人的申诉，学校有责任进行复查。”该条明确规定了三个部分内容：首先，处理决定与本人必须见面。这是对高校的义务性规定，处理结论必须和本人见面，可以防止背靠背，保证学生对学生处分的知晓权。其次，允许本人申辩、申诉和保留不同意见。这是首次赋予被处理学生申辩权和申诉权，通过这种赋权，在程序法律关系中实现了双方地位的平等。最后，对本人的申诉，学校有责任进行复查。这是对高校的义务性规定，既可以防止学生申诉的空转，一定程度上也可以防止错误处分行为发生。当然，这一时期学生申诉制度的立法语言有一定口语化的痕迹，规范性还需要提高。同时，法条规定得较为笼统，比如，何为“见面”？如何“见面”？学生提出申辩、申诉的具体程序是什么？何为“复查”？哪个机构“复查”？什么程序“复查”？这些都欠缺条款的具体规定。但不可否认的是，这些变化仍具有巨大的进步意义，不仅为改革开放初期学生申诉提供了一定的制度依据，也为其后申诉制度的发展奠定了良好的理论和实践基础。

（二）从“管理到保护”理念的转变：学生申诉制度的发展完善

这一时期大致从1990版《规定》正式实施之后至2017版《规定》正式实施之前。这一时期，学生申诉制度的集大成者是1990版《规定》和2005年9月1日实施的《普通高等学校学生管理规定》（下简称2005版《规定》）。此阶段的学生申诉制度明显呈现出从对学生“有效管理”向“保护合法权益”理念转变的基本导向。

1990版《规定》完全承袭了《全日制普通高等学校学生学籍管理办法》第42条的立法语言。而2005版《规定》修订时，学生申诉制度是其重点修改的内容之一，不仅加大了学生申诉法条的比重，法条数量从之前的1条增加至5条，而且创新性设计了多项程序和实体内容，完善了学生申诉的路径安排，极大增强了申诉制度的操作性。首次规定了两级申诉制度，它是指学生对学生处分或处理不服，可以向学校学生申诉处理委员会提出申诉，如果对委员会复查决定不服，也可以向省级教育行政管理机关申诉。两级申诉制是针对1990版《规定》只规定了学校处理申诉的一级申诉制而言的，它首次把省级教育行政部门也纳入受理学生申诉的机构之内。这样既能引起学校对学生申诉工作的重视，也能督促省级教育行政部门及时加强对高校学生申诉工作的指导，有利于更好地维护学生合法权益，保证申诉制度落到实处。同时，规定了学生申诉的处理机构、组成人员、提出时间、处理时间等具体事项。一是明确了受理学生的法定机构是学生申诉处理委员会，并对委员会的职权和人员构成做了明确的规定，解决了学生向谁申请的问题。学校层面专门成立学生申诉处理委员会专门受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉，学生申诉不再由二级学院进行处理，避免了学院尴尬的角色定位。二是增加了申诉程序中的时限等要求，防止申诉事项的久拖不决。如提出学生提起申诉（5个工作日）、申诉处理委员会处理申诉（15个工作日）、学生二次提起申诉（15个工作日）与省级教育行政部门处理申诉（30个工作日）四个时限要求，既克服了学生提起申诉的拖延犹豫，也保证了各个环节的申诉处理能快速解决。2005版《规定》相比1990版《规定》而言，更加重视学生合法权益保护，完善了处理学生申诉的流程，体现了科学化、法制化、人性化的现代学生管理制度，它的很多制度都被2017版《规定》所继承，是一部具有历史意义的学生管理规定。

学生申诉制度的完善也推动了司法实务的发展。从早期的学生对纪律处分不服起诉不予受理，如1997年，刘燕文在知晓自己未能获得北京大学博士学位后，到北京市海淀区法院寻求司法救济，法院以“尚无此法律条文”为由不予受理[1]，再到1998年田永不服北京科技大学拒绝颁发学历证书、学位证书案，甘露诉暨南大学案等一系列典型案件的审理，推动了高校和学生权利与义务复归原位，教育法律条款的内涵得以明晰。典型案件的审理使得2005版《规定》法律条文焕发出生命活力，通过阐明内涵落地生根，教育法律实施途径更为通畅。[2]

（三）保护学生合法权益理念的确立：学生申诉制度逐渐成熟

这段时期应该从2017版《规定》正式实施至今。在当前，我国教育行政诉讼受案范围不可能全面放开的情况下，制定程序健全、操作规范的申诉条款就成为保障学生申诉权的重要途径。[3]2017版《规定》条款设计体现了学生申诉制度逐渐成熟，也标志着教育立法保护学生合法权益理念的确立。

2017版《规定》相比2005版《规定》，制定和修改了大量条款，将学生申诉条款独立编成第6章，与原所在第5章奖励与处分并列，并将具体条款从6条增至7条，体现出学校处分权和处分救济权的同等重要地位。一是拓宽了学生申（投）诉对象的范围。在保留学生向省级教育行政部门申诉权的基础上，新增“两投”条款，即学生可以投诉学校及其工作人员的违规行为和做出学生处分所依据的规章制度。二是增加了学生申诉处理委员会的众多强制性条款。在人员组成上，强化法律专业性，不仅要求必须将法律事务负责人纳入到委员会中，还规定可邀请校外法律、教育等方面专家参加;在制度建设上，必须健全委员会组成与工作规则，提供必要条件，保证其客观、公正履行职责;在权限设置上，赋予了学生申诉处理委员会认为有必要时，建议学校暂缓执行学生处分决定的权力，或者学生申诉处理委员会认为处分事实、依据、程序等存在问题时建议撤销或变更学生处分的权力，这些规定避免了不当处分在审查期间造成不可挽回的后果。三是增加了省级教育行政部门针对学生申诉的处理类型。新《规定》第63条要求，省级教育行政部门在处理学生申诉时，可以针对不同情况分别作出予以维持、责令学校予以撤销、责令学校变更或重新作出决定的处理决定，填补了2005版《规定》的空白。四是修改了学生提出申诉时限条款。将学生提起申诉时间由5日延至10日，特殊情况下，最长可达6个月，最大限度维护学生合法权益。2017版《规定》结合学生管理实际，制定了程序健全的学生申诉条款，使学生申诉流程更具操作性和规范性。以上立法设计，契合了教育领域“学生权利保护法”的立法宗旨。对学生处分采取的谦抑立法态度，体现了学生申诉制度更尊重学生主体地位，突出了以维护学生合法权益为主的立法理念。[4]

二、高校学生申诉制度的运行困境

学生申诉制度经过近四十年的发展，可以说，设计更加合理，实际操作性更强。尤其是2017版《规定》出台后，有效指导了学生申诉实践的开展，促进了学生管理法治化工作的推进。但检视2017版《规定》实施至今近三年的实践运行，发现仍存在一些实践运行和制度设计方面的问题。

（一）学生申诉处理委员会职能发挥不够

各个学校虽然成立了学生申诉处理委员会，按照2017版《规定》，组成人员也由学校相关部门负责人、教师和学生代表及负责法律事务的相关机构负责人构成。但从实际执行情况看，虽然学校负责法律事务负责人（一般为校办负责人）参加委员会会议，但并不必然具有法律背景，而且有些负责人法治思维不强，导致立法目的未能实现;委员整体法律意识薄弱，同时由于对组成人员比例没有规定，导致大量高校行政干部进入委员会，使其成为一个行政机构的微缩版。因此，学生申诉处理委员会行政色彩浓厚，委员法律思维能力薄弱。虽然学生申诉有成功的例子，但基本上以失败告终，最终导致大量的学校和学生之间的纠纷进入省级层面的处理环节或进入司法程序，学生申诉处理委员会作用发挥不够，一定程度上丧失了在学生申诉处理委员会框架内对错误学生纪律处分进行纠正的机会。

（二）省级教育行政部门作用有待加强

从上述历史沿革可知，2005版《规定》将学生申诉只由学校受理的一级申诉制转变为两级申诉制，是学生申诉制度的一个历史性飞跃，符合当时学生工作和司法审判实践的发展。可以说，省级教育行政部门的参与，一定程度上促使高校学生纪律处分行为更加规范。但是，2017版《规定》在修订时，虽然对省级教育行政部门的处理意见做出了详细分类，但是，仍然继承了2005版《规定》两级申诉的立法精神。随着形势的发展，两级申诉制度设计效能逐渐下降，省级教育行政部门的监督作用减小。根据行政诉讼法相关规定，当事人对行政复议不服才可以复议机关为被告，而对于申诉处理则不能提起行政诉讼。由于制度设计中缺乏行政复议环节，省级教育行政部门不用承担相应责任，因此省级教育主管机关的申诉结果往往比较草率。从现有陕西省近三年相关学生申诉案例分析看，省级教育行政部门基本上都是做出了维持结论，导致大量涉及开除学籍和退学的学生处分或处理最终走上了诉讼程序，加重了司法负担。

（三）学生申诉处理程序还有待细化

2017版《规定》虽然对学生提起申诉的程序有较为健全的安排，但是，面对每年增多的纪律处分纠纷和学生法治意識的提升，学生申诉的处理程序还需要进一步细化。如2017版《规定》仅要求学校应当制定学生申诉具体办法，同时要求健全学生申诉处理委员会的组成与工作规则，保证客观公正履行职责。但是，关于如何保证公正、客观并没有硬性的规定。目前，在实际的操作中，学生申诉处理委员会处理学生申诉时，往往依据学生申诉材料和纪律处分相关证据材料采取书面审查的办法做出审查复查结论，缺少和被处分学生及做出处分的部门进行现场听证对抗的环节。这种做法最大的弊端是缺少了对相关证据来源的审查，导致有些缺乏效力的证据成为了定案的依据。另外，2017版《规定》要求委员会的处理结果告知申诉人，但对告知形式、告知内容都缺乏详细的规定，导致告知程序成为一个模糊笼统地带，又引发了大量新的争议。

（四）“两投”事项处理程序有待进一步优化

2017版《规定》的主要变化之一就是在学生申诉章节增加了关于“两投”的规定。两投是指既可以对侵害其合法权益的学校及其工作人员投诉，也可以对学校制度投诉。通过这种立法设计，实现了学生对纪律处分、学校及其工作人员和依据制度的维权全覆盖。但是，由于2017版《规定》同时要求，只有学校所在地省级教育行政部门有权受理学生上述投诉，学校相关机构并不是法定的受理主体，导致大量的“两投”案例涌入了省级教育行政部门，这些部门要么没有时间受理，即使受理，通常情况下也是批转至学校先行处理。而实际上，这些年随着学校依法治教工作的开展，很多高校对“两投”情形很重视，但根据2017版《规定》却不能先行受理并进行审查。这种制度设计不仅增加了行政部门负担，学校也失去了先行纠错的机会，不利于“两投”事项的快速解决，也浪费了国家的行政资源。

三、高校学生申诉制度的完善路径

学生申诉制度是学生利用诉讼救济权利的前置程序，是规约学校管理权合法行使，及时纠偏失当的学校管理行为，保障学生合法权益的有效制度。[5]要充分发挥学生申诉制度的重要作用，就必须使其符合学生法治化工作发展实际，克服实践中的运行困境，不断创新和完善现有制度，真正实现有效性和实效性、原则性和灵活性的高度统一。

（一）完善学生申诉处理委员会审查程序，将听证、回避等引入议事程序

回避和听证是行政法领域非常重要的程序。《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政处罚法》对此都有明确的规定。回避程序是指存在可能影响案件公正处理的司法人员及时退出诉讼的程序。听证程序则是听取当事人陈述、申辩和质证，然后根据双方质证和材料做出决定的一种程序。上述程序在保证公平审理和保护相对人合法權益方面发挥了重大作用。为了更好发挥申诉的纠纷解决功能，防止学生申诉处理程序流于形式，真正落实2017版《规定》中学生申诉处理委员会必须“客观、公正履行职责”的审查要求，如西北政法大学、陕西科技大学等高校已经将以上两个程序引入到学生申诉处理委员会复查程序中，最大限度防止了公权力对被处分学生合法权益的侵害。从实际调研结果看，这些学校的学生申诉处理委员会都做出过建议撤销或变更的复查意见，委员会逐渐迈上了独立专业的发展方向。因此，学生申诉制度进行下一步修订时，可将回避和听证纳入学生申诉处理委员会审查程序中。在回避方面，可仿照诉讼法领域之规定，对委员回避对象、启动方式、提出时间等做出具体的规定。在听证程序方面，听证方式可采取申请听证和强制听证两种。申请听证适用于所有处理或处分，在学生申请后实施;指定听证即必须组织的听证，可将开除学籍或强制退学等重大学生处理或处分列入必须听证的范畴，尽可能保证学生的合法权益。通过这些程序化的设置，保障学生申诉处理委员会复查的公平和公正，最大限度保护学生的权益。

（二）明确学生申诉处理委员会委员比例构成，提升委员会专业性和广泛性

学生申诉处理委员会处理学生申诉，虽然表面看似是一个学生管理的常态行为，但实际上，由于更多是对纪律处分证据等实体和程序方面的审查，因此，保证具有一定法律素养尤其是对学生纪律处分法律业务精通的人员进入委员会就显得尤为关键。虽然校外专家在2017版《规定》中只是一个可选项，但如果学校负责法律事务机构负责人不具有法律学科背景，可设置实体条件，保证法律顾问作为校外法律专家参加委员会，体现委员会的专业化水平。另外，为了更好地体现学生申诉处理委员会的多元化，在修订制度时可将教师和学生代表的比例予以明确规定，并辅以专门的产生机制，杜绝委员会行政化的发展趋势。

（三）扩大学生申诉处理委员会审查权限，将“两投”事项纳入受理范围

2017版《规定》第65条虽然增加了学生针对学校及其工作人员违规行为和学校规章制度投诉的权利，但根据规定，学生只能选择直接向省级教育行政部门投诉，学生申诉处理委员会无权审查。这一规定与现行《中华人民共和国教育法》第43条相冲突。根据后者规定，如果学校、教师侵犯学生人身权、财产权等合法权益，受教育者可提出申诉或者依法提起诉讼。可见，法律已经规定了学生可以就学校及工作人员的侵权行为向学校提出申诉，因此学生申诉处理委员会的审查内容应仅由“学生处理和处分决定”扩展至“学校及其工作人员的违规行为和学校规章制度”，即对学生申诉和投诉事项都可以进行先期审查。这样修改既符合立法精神，同时也减少了省级教育行政机关的工作压力，给学校一个内部审查纠错的机会。

（四）修改学生申诉期间学生处理或处分的执行原则，以暂缓执行为原则，不暂缓执行为例外

2017版《规定》有一个重大修改，就是增加了学生申诉处理委员会对学生处分或处理的暂缓执行建议权。从其第61条规定可知，在学生申诉期间，学生处理或处分是以不暂缓执行为原则，除非学生申诉处理委员会提出暂缓执行建议，才可能暂缓执行。这虽然和行政复议期间行政具体行为的执行原则一致，但实际上，被处分学生的实际危害性较小，和传统的行政违法行为有很大差别，且学生培养还是以教育为主，加之有可能影响学生申诉期间获得奖励等其他权利。因此将此原则修改为“以暂缓执行为原则，不暂缓执行为例外”，即在学生申诉期间，除非该学生可能会对校园安全造成实质性威胁，否则可暂缓执行。这既是行政法“比例原则”的内在要求，也可避免错误学生处分或处理在学生申诉期间给学生造成更大的伤害。

（五）改变学生对重大处分或处理的申诉程序，把两级申诉制改为一申诉一复议制

这里的学生重大处分或处理是指强制退学、开除学籍、不发放学历证书或学位证书等直接影响学生受教育权的处分或处理，而对于警告、严重警告、记过、留校察看、限制获得学术和荣誉称号等不影响受教育权的处分或处理则不在讨论的范围。根据2017版《规定》精神，由于学生申诉程序实行“两级申诉制”，因此，如果学生对省级教育行政机关申诉处理结果不服，不能将该机关作为行政诉讼对象。而如果是行政复议，如果学生对复议结果不服，则可以复议机关作为诉讼对象。因此建议将学生对重大处分或处理的申诉由现行的两级申诉制改为一申诉一复议制。即，学生先向其所在高校学校申诉处理委员提出申诉，如对复查决定有异议，再向学校所在地省级教育行政部门提出复议，申诉和复议程序全部处理完后仍对结果不服的，学生可以省级教育行政部门为被告进入行政诉讼程序。这样既可以落实省级教育行政部门责任，形成对高校的有效监督，保障学生合法权益，也能避免大量纠纷直接进入司法程序，造成司法资源浪费。

综上所述，学生申诉制度肩负着规范学校纪律处分权合法行使，维护学生合法权益的最后防线使命，有着非常重要的意义。学生申诉制度应根据学生申诉的现实困境，及时进行顶层设计和立法修订，使之更好适应和服务于实践需求，这既是制度实施的必然法律步骤，也是学生管理实务中的必然要求。相信健全完善的学生申诉制度，会更好地促进学生合法权益的维护和推动依法治教的发展。

参考文献：

[1]沈岿.制度变迁与法官的规则选择：立足刘燕文案的初步探索[J].北大法律评论，2000（3）：159-203.

[2]申素平，周航，郝盼.改革开放40年我国教育法治建设的回顾与展望[J].教育研究，2018（8）：11-18.

[3]刘璞，贾萌萌.高校学生内部申诉制度的重构方向与完善路径：以新《普通高等学校学生管理规定》为视角[J].法学教育研究，2018（19）：295-313.

[4]任海涛，孙冠豪.完善高校学生权益保障机制研究：基于新修订的《普通高等学校学生管理规定》[J].思想理论教育，2017（5）：95-101.

[5]陈小花.高校学生申诉制度的实践困境及其优化[J].高教探索，2018（1）：39-41.

（责任编辑 陈志萍）