易地搬迁集中安置后续可持续发展研究——基于云南省7个安置点的调查分析

许忠俊 赖庆奎 文耀荣

(西南林业大学经济管理学院，云南 昆明 650224)

在习近平总书记“精准扶贫”理论指导下以及相关部门工作的推进，脱贫攻坚取得了决定性进展和历史性成就。易地扶贫搬迁是精准扶贫工程的重要组成部分，是打赢脱贫攻坚战的关键举措[1]。2020年以后，以乡村振兴引领扶贫工作，为巩固提升脱贫成果提供新要求、新动力和新保障[2]。现阶段，脱贫工作将由脱贫转向稳定脱贫和可持续发展[3]。易地扶贫搬迁作为云南省精准脱贫的重要抓手，是解决一方水土养不好一方人、实现贫困群众跨越式发展的根本途径。通过把生存条件恶劣地区贫困群众迁入社会经济文化相对较好的区域，逐步走上致富路，从而实现大面积脱贫目标。截至2020年5月，云南省99.6万名易地搬迁人口全部入住安置房，搬迁后移民生计具有很强的不稳定性，如何在全面脱贫后防止移民出现“返贫”现象，实现可持续发展是现阶段重点关注的问题[4]。易地扶贫搬迁与乡村振兴战略要求路径不谋而合，在此背景下，如何抓住当前乡村振兴战略的契机，整合扶贫资源，是打赢这场脱贫攻坚战的关键[5]。

1 易地搬迁集中安置区概况

自易地扶贫搬迁工作实施以来，云南省的搬迁规模达到99.6万人，其中建档立卡人口约63万人，27个深度贫困县新增搬迁建档立卡贫困人口约31万人。本次调研中课题组选取3个州市5个县区7个安置点进行重点调查，分别是昭通市彝良县发界安置点、昭通市昭阳区红路安置点及靖安安置点、鲁甸县卯家湾安置点、怒江州泸水市六库镇维拉坝珠海社区、福贡县匹河乡指挥田安置点、保山市辛街乡社区安置点。涉及中心村、城镇以及县城安置调研。昭通市、保山市以及怒江州属于云南省易地搬迁人数相对较多的地区。这些州市大部分农村生态比较脆弱，自然条件恶劣，地形以山地为主，农户无基本生活保障。

表1 各安置点搬迁人口基本情况

2 集中安置区居民发展现状

2.1 扶贫工厂、技能培训促就业

此次调研对象中，有90.00%的人参加过培训；仅有9.10%的人没有参加技能培训。据悉没有去参加培训的人大部分属于60岁及以上的老人，或是身体有残疾的农户，从数据可以看出，昭通市及怒江州整体教育水平偏低。尤其怒江州搬迁户大部分属于直过民族，更需要政府相关工作人员的引导与技能培训。另外，搬迁户家庭中普遍没有在扶贫工厂上班的人员，比例达82.60%；扶贫工厂工资上下浮动区间为1000～2000元，最多达3000元，工资在1000～2000元的占比为5%，工资为2000～3000元的占比为12%，扶贫工厂工资占家庭月均收入为0元的占比高达83%。扶贫工厂人员普遍还是会选择外出务工。需加大培育产业的力度，根据实际情况提高工资比例。

图1 社区组织技能培训情况分布表

图2 扶贫工厂工资占家庭月均收入情况分布图

2.2 农户收入结构与费用支出现状

通过调研数据可知，中心村安置区农户工资性收入与土地性收入分别占比53.7%和44.3%，而自主创业的农户为2%。数据反映出中心村安置几乎接近原居住地，农户普遍选择种植。由于农户接受教育水平普遍偏低以及缺乏资金技术，受地形、交通等因素影响，中心村安置区接受访谈的搬迁户极少数选择自主创业；乡镇安置区的农户工资性收入占比71.1%，土地性收入占比24.8%，自主创业仅占4%，且规模都较小；县城安置区的农户工资性收入占比高达85.12%，土地性收入仅占1.65%，自主创业的农户开始增加，达13.22%。搬迁至县城的农户距离原居住地较远、生活开支的增加以及安置区产业缺乏劳动密集型产业，吸纳劳动力有限；从图4可知，搬迁后家庭肉米油盐开支在500～1000元以及1500～2000元的占比分别为33.88%和33.06%，相对搬迁前的几百元，家庭负担增加，因此，必须引导农户不断拓宽收入渠道，多元化收入结构才能保障搬迁农户可持续发展。

图3 各类安置点家庭收入来源占比分布表

图4 家庭肉米油盐等费用月平均支出占比图

2.3 搬迁区老人安置现状

从图5、6可知，除了没有老年人的家庭外，有老年人无工作的情况占比达76.00%，而有老年人有工作的情况只占有0.80%。据数据分析可知，无法就业的老年人达到38.40%，通过走访，原因为受年龄、以及国家政策的限制无法拥有工作；身体抱恙的老年人比例为16.20%，一部分老年人患有慢性病及其它疾病，无法劳作；自愿在家的老年人仅占比17.30%，这部分人大多属于80岁左右的高龄老人。其它收入仅占5%，如临时性工作、捡垃圾售卖等。无论是有工作还是没工作的老年人，每个月都有一定的补贴收入，养老金属于全覆盖，一部分有低保或其它补贴的老年人，每月几十到几百元不等，最低在80多元。总体上，老年人的工作以及补贴与老年人返迁有着密切联系。

图5 家庭中60岁及以上老年人工作情况分布图

图6 家庭中老年人居家原因分析表

2.4 社区管理精细化

社区实行“精细化管理，保姆式服务”。鼓励社会参与，建立“网格化管理系统”，针对“三留守”人员居家、养老、娱乐、托管等个性化服务需求，通过政府一系列特惠政策提供项目支持，社区工厂也开设儿童空间。同时，为增加农户就业岗位，社区合理开发公益性岗位，有护路员、保洁员、综合执法队员、水电管理员、河道治理员等，对“无法离乡、无业可扶”的搬迁农户实行兜底就业保障。坚持搬迁与脱贫同步、安居与乐业并重，全面落实到户到人的后续帮扶措施，着力解决搬迁群众后顾之忧。

3 易地搬迁安置小区居民后续发展中存在问题分析

3.1 搬迁农户收入结构单一，生活成本高，稳定性差

通过对昭通、怒江、保山等集中安置社区农户进行访谈调研，农户搬迁后主要以工资性收入为主，原居住地土地经营人数极速减少，且以种植基本的蔬菜和一些农作物为主，搬迁工作的推进也改变了农户传统收入结构。搬迁后，必要的生活支出自理，增加500～2000元不等的必要支出，家庭负担变重，且对有孩子、老人或者病人的家庭而言，种种因素让其无法外出务工以及获得公益性岗位，生活相比搬迁前更加困难。

3.2 特困人群多，后续管理难度大

易地扶贫搬迁主要安置建档立卡户，农户中有很多的老弱病残等特殊群体。如，鲁甸卯家湾安置区居住有特困家庭626户，残疾人1134人(其中，一级154人，二级215人)，精神病患者346人，空巢独居老人357户，孤儿161人。除去一部分是真正因为“一方水土养不活一方人”的情况，特殊群体是由于各种原因丧失劳动力，需要结合实际，摸清各户情况，实施后续管理帮扶。但因贫困人口多、贫困面大，实施过程中难度较大。

3.3 搬迁老年人后续保障困难大

我国政策规定60岁以上的老年人不能参加各类招聘，其中包含公益性岗位，搬迁户来自农村，大部分老年人习惯于只要能劳作绝对不停，搬迁后，60岁以上的老年人除了部分原因不能劳作外，其他老年人处于闲置状态，也出现了“不得不”退休的情况。只有部分老年人有低保，养老金大约100元左右，无法满足基本生活需求，部分老人选择回到原居住地搭棚居住，老年人的后续保障与管理受阻。

3.4 迁入居民普遍素质不高、技能不强，个别搬迁户内生动力不强

搬迁户普遍属于文盲或者小学文化程度，搬迁后，自身缺乏学历和技能，只能接触苦力活，或者回原居住地进行种植维持基本生活需求。同时，对政府的依赖性较强，缺乏相应的技能，内生动力不足。

3.5 特色社区文化娱乐欠缺

搬迁安置小区都配套了相关的小区文化和娱乐设施，如阅览室、棋牌室、健身室、儿童游乐园等，这些设施和活动与一般城市小区类同。搬迁农户拥有农民和市民双重身份，长期的农地劳作和生活，其对小区设施和娱乐几乎没有兴趣，所以，除找熟人聊天、喝茶外，别无他事可做，普遍感觉乏味。易地搬迁安置小区是由不同地域、不同民族、不同地缘文化和不同人群组成的多元化特殊群体，其文化和需求是不同的，社区文化建设就需要全面调查了解搬迁居民文化背景、需求和兴趣，求同存异，找出共同点，有针对性打造特色社区文化娱乐。

3.6 社区治理模式有待探索

为了让搬迁居民尽快适应新环境、新生活，目前搬迁小区管理主要采取地方主要领导负责，相关职能部门及迁出地政府共同选派人员，成立临时管委会，采取片区、楼栋、公益人员及挂钩帮扶干部共同管理小区和搬迁居民。绝大多数都是以农户“个体”迁入，没有原有的邻居、亲戚和村组领导，存在孤独和不适应在所难免，但是采取全方位、保姆式管理，长期以往会增加依赖思想，不利于独立生活能力的培养。此外，对于搬迁到乡镇或中心村的安置点，如何管理和处理小区和新居民事务，当地政府和干部都无经验、无规则可循，难免出现各种问题和困难。

4 解决对策与建议

4.1 因地制宜盘活“三块地”，多元化途径增加农户收入

易地扶贫搬迁后续扶持需要对原居住地的土地价值进行挖掘，增加农户收入来源的途径。将易地搬迁原居住地区“三块地”作为农村集体土地改革试点区，盘活迁出地“三块地”资源，资源变资产，迁出农户变股民，让迁移农户从“三块地”改革中获益，让其真正搬得出、稳得住、能致富。加强招商引资力度，鼓励有实力的省级和国家级农业龙头企业参与迁出地“三块地”的综合整治和开发，建立产业基地，加大产业融合力度，培育地方特色产业。耕地建立“基地+公司/集团+产业化”、林地在保护生态红线前提下，做好产业基地的规划、宅基地进行挂牌出售、置换等。

4.2 完善特殊群体后续生活困难保障的政策

为了使搬迁安置小区内特困人群稳得住、基本生活有保障，建议以小区为单位，全面摸底调查，了解小区内特殊群体类型，需要帮扶的人群和方式，有针对性地提出帮助措施和需要解决的困难和问题，同时解决其基本生活、日常照理、就医等需求。建议针对搬迁小区各类特殊群体，出台相应政策给予扶持和关注，有区别和针对性地规划和施策。尤其是对于老年人需要的慢性药等，希望每个社区能设立专柜。

4.3 妥善处理老年人后续生活保障

老年人生活与保障是目前搬迁安置小区普遍关注的问题之一。结合实际，应出台相关政策，适当放宽就业年龄限制，如能否将一些公益性岗位的年龄放宽至70岁，让一些家庭困难和身体尚好的老年人有一份相对稳定工作，减缓家庭经济压力。适当提高老年人的养老补贴，出台专门政策，增加专门经费，参照城市居民标准，增加搬迁小区老年人的养老标准；对于部分未参加养老保险的搬迁老人，建议适当给予一定数额的养老补贴。利用小区配套建设的扶贫车间、工业园区、商铺等，为了老年人提供更多的工作机会，帮助其实现“在家门口就业”。因地施策，解决老年人的就业问题；对于部分身体较好，愿意继续参加劳作的适龄老年人，建议在原居住村寨“三块地”的开发中，录用部分适龄老年人，解决部分老年人“两头跑”的困境。

4.4 探索构建社区特色文化娱乐活动

易地搬迁小区由多民族、多文化以及多地域的群众组成。为了小区居民安居乐业，小区管委会和楼栋长应对农户充分调查，全面了解小区人员构成、民族文化特色、主要习俗等，按照挖掘特色、求同存异、老少兼顾等原则，构建打造小区文化和特色娱乐活动，尽可能地吸取不同层次和不同民族人员参与，增加居民对小区认同感，共同建设、打造、维护小区。

4.5 探索创建社区管理新模式

开展摸底调查，全面收集小区人员信息、需求、兴趣与爱好，组建各类兴趣小组，关注特殊困难群体需求，多策跟进、综合施策；动员全体参与，让小区居民自己制定适合小区特点的管理条例和规则，并自行监督；提升管理服务水平，引导工青妇等群团组织和社会力量协同参与安置社区治理工作，逐步完善管理和服务体系，为搬迁居民打造安全放心的生活环境；探讨在一定范围内适度建立小区房屋动态调配机制和实施方案，及时解决个别家庭住房拥挤和困难问题；确保农户在安置新社区平等享有社会保障权利，如基本医疗、教育、养老、低保等，公平参与社区基层自治组织建设，从而提高搬迁群众在新迁入地的身份认同[6]。

4.6 加强素质教育

小区管委会根据搬迁人员来源、构成和文化情况，开展多层次和形式的引导和宣传教育，帮助居民尽快熟悉和使用小区各项设施。以楼栋或片区为单位，以城市日常生活常识为题，开展多样培训活动，不断修正一些不良的生活习俗和习惯，增强搬迁居民的“市民意识”，积极调动其参与小区环境治理的积极性与主动性。围绕“自强、诚信、感恩”等主题，开展系列感恩教育活动，让其尽快适应和融入城市生活。

5 结语

党和国家致力于贫困户的脱贫致富，解决“一方水土养不活一方人”的困境，实施易地扶贫搬迁政策，使得贫困户由“搬得出”、“稳得住”、“能致富”向可持续发展转移。现阶段，对于易地搬迁的研究成果颇多，本文从搬迁农户收入来源与结构、养老、社区文化与管理等方面开展调查，深入剖析搬迁户后续发展面临的问题，提出针对性建议，促进可持续发展。