制度体系与政治优势：统一战线与国家制度关系的演变与张力

束赟

摘  要：在我国政治实践和学术研究中，关于统一战线的内涵有两种不同的认知。一方面，统一战线作为党的三大法宝之一，是党的重要政治优势。另一方面，统一战线作为一种综合的国家制度，包含复杂的制度体系。从革命时期至今，统一战线逐步从政策路线发展成国家制度。在大统战格局下，统一战线全面嵌入国家治理体系，其制度体系建构日趋成熟，促进了统一战线政治优势的发挥。但统一战线作为制度体系所表现出的科层化、规范化，与统一战线作为政治优势的灵活性、开放性之间存在着一定张力，把握其中的平衡需要更坚定的政治信仰和更高超的政治智慧。统一战线呈现的制度体系与政治优势之间的张力，不是一种“二选一”的关系，而是一种相互促进的关系。

随着中华人民共和国的成立，统一战线嵌入国家制度，中国人民政治协商会议成为统一战线的组织形式。1949年10月1日，《人民日报》刊登的《中华人民共和国万岁》一文指出：“这个中国人民民主统一战线组织——中国人民政治协商会议，在普选的全国人民代表大会召开以前，代行了全国人民代表大会职权，而在人民代表大会召开以后，仍将长期存在成为各民主党派各人民团体团结的形式和协商的机关。”^[9]统一战线拥有了实体组织形式。这意味着在中华人民共和国成立之后，统一战线中政治协商的部分功能被制度化。在1949至1954年间，中国人民政治协商会议作为国家的临时权力机构发揮作用。1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，颁布《中华人民共和国宪法》。12月，政协第二届全国委员会第一次全体会议制定《中国人民政治协商会议章程》，宣告人民政协代行全国人大职权的任务结束。但人民政协作为“团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，仍然需要存在”，“今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用”^[10]。

在中华人民共和国成立初期，统一战线中的部分重要内容进入国家政治制度。民族区域自治制度是统一战线中较早固定为政治制度的内容。1941年陕甘宁边区政府颁布的《陕甘宁边区施政纲领》规定：“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区。”民族区域自治在之后逐步被党确定为解决民族问题的基本政策。《中国人民政治协商会议共同纲领》也明确规定：“各少数民族聚居的地区，实行民族区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”从此，民族区域自治制度成为我国的一项重要政治制度^[11]。多党合作、宗教事务、侨务工作等方面也形成了相应制度。总体而言，随着中华人民共和国的成立，统一战线中的部分内容以一定的制度得到固化，统战工作的规范性逐步增强。

二、统一战线自身制度化及内嵌于国家治理体系

改革开放后，作为阶级联盟的人民民主统一战线转变为作为政治联盟的爱国统一战线，统一战线自身制度体系得到建立。统战部门自身建设是其中的关键环节，统战工作中其他制度与载体也向着多样化与规范化方向发展。进入新时代，统一战线全面嵌入国家治理体系之中，成为国家治理体系和治理能力现代化的重要法宝。

（一）改革开放后统一战线自身的制度化

进入改革开放历史新时期后，人民民主统一战线逐步转变为爱国统一战线。邓小平指出全党仍需要重视统战工作：“统战工作有其策略性，但更主要的是它的战略性，就是要广泛地团结工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级和社会各阶层人民。”^[12]邓小平在《新时期的统一战线和人民政协的任务》中，阐述了爱国统一战线的具体内容和奋斗目标。“我国的统一战线已经成为工人阶级领导的、工农联盟为基础的社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的广泛联盟。新时期统一战线和人民政协的任务，就是要调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗。”^[13]爱国统一战线的范围是社会主义劳动者与爱国者。“把一切能够联合的都联合起来”是改革开放以来爱国统一战线的鲜明特点。这种广泛性建立在社会主义制度和爱国主义之上，体现出社会主义制度的优越性。

改革开放后，统战部门的自身建设成为统一战线制度建设的重点。统战工作机构的设置与党的其他部门相比，开始较晚。党建立专门的统战工作机构始于20世纪30年代。1938年，党的六届六中全会通过的《关于各级党委暂行组织机构的决定》规定，在区委以上各级党委之下设立统一战线工作部。1939年，中央书记处会议决定“组织中央统一战线部”，后又改称中央城市工作部。1948年9月，中央城市工作部改名为中央统一战线工作部，“管理国民党统治区的工作，国内少数民族工作，政权统战工作，华侨工作及东方兄弟党的联络工作”^[14]。中华人民共和国成立后，统战部继续发挥作用。周恩来专门指出：统战部“既是党委的参谋部，又是政治部，又是组织部，又是办事机关”^[15]，其主要工作是掌握政策、协调关系、配备干部。

1977年，中央统战部首先得到恢复，与统一战线相关的制度也得到了恢复。《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“在建设有中国特色的社会主义社会的过程中，我们要坚持和完善民族区域自治制度，继续贯彻执行党的民族政策。”“人民政协应当在我们国家政治生活中充分发挥它的重要作用。人民政协是巩固和扩大我国革命的爱国的统一战线的重要组织，也是我国政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式。”统战工作相关制度与载体呈现多样化与规范化的发展趋势，统一战线各方面的工作都需要制度保障。1979年9月，邓小平指出，对于知识分子问题，特别是知识分子外流程度严重这一问题，“需要研究制定一系列制度，包括学位、职称评定等，把知识分子团结起来要有制度”^[13]256-257。

进入21世纪，党对统战部门的建设有了更明确的要求。“统一战线工作面临的新形势新任务，要求统战部门必须进一步加强自身建设。统战部门的机构改革要符合党和国家机构改革的部署和要求，要有利于加强统战工作。”^[16]统战部门自身的制度化建设是党和国家机构建设的重要组成部分。统战工作中不断有新的制度生成，一些与统一战线相关的载体由地方性经验总结上升为在全国推广的模式。例如，原为地方性制度的“知联会”模式被中央接受并向各地推广。

（二）新时代嵌入国家治理体系中的统一战线

全面推进国家治理体系和治理能力现代化是坚持和完善中国特色社会主义制度的内在要求，是我国现代化进程进入一个更高历史阶段的标志性成果。在这一阶段，统一战线既加强自身建设，又深度嵌入国家治理体系，助力国家制度建设与治理能力建设。

2015年，中共中央出台《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，这是关于统战工作的第一部党内法规。2021年1月，中共中央印发《条例》，对提高统战工作科学化、规范化、制度化水平具有重要意义。《条例》对统一战线的界定有两种。一种是着眼于统战工作对象，认为统一战线是一种联盟。在这种界定下，统一战线是指中国共产党领导的、以工农联盟为基础的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的联盟。另一种界定着眼于统一战线的作用，认为统一战线是一种政治优势和战略方针。在这种界定下，统一战线是夺取革命、建设、改革事业胜利的重要法宝，是增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、巩固党的执政地位的重要法宝，是全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的重要法宝。《条例》重视对统一战线工作的制度化推进，对统战工作机构的设置、干部配备以及统战部门与相关组织和部门的关系等作出了明确规定。

统一战线作为政治优势与战略方针，是国家治理现代化的一个重要方面，须在国家治理体系和治理能力建设中发挥更大的作用。基于国内外形势，要加强发挥统一战线在国内外各项工作中的政治优势，提升统战工作自身能力，加强大统战工作格局建设。其中，统战工作自身制度化和统战工作服务国家治理体系和治理能力现代化，成为急需探索和完善的领域。

三、统一战线制度体系的内在结构

随着统一战线工作的制度化发展，新时代的统一战线除是党和国家的政治优势外，更是一套完备的制度体系。这种制度体系除了包括统战工作领导小组、统战部等统一战线自身制度外，还涉及诸多国家制度，如中国新型政党制度、民族区域自治制度、“一国两制”制度体系等。这些制度相互支撑、相互配合，共同促进统一战线政治优势的发挥。

（一）统一战线工作制度体系

党委统一领导、统战部牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局，确保了党在统一战线工作中总揽全局、协调各方，保证统一战线工作始终沿着正确政治方向前进。具体而言，统一战线工作制度体系包括以下具体制度：

一是统一战线工作领导小组制度。在大统战工作格局下，党中央成立统战工作领导小组。该领导小组在中央政治局及其常委会领导下开展工作，办公室设在中央统战部。在地方层面，地方党委对本地区统一战线工作负主体职责。各级党委（党组）主要负责人为本地区本部门本单位统一战线工作第一责任人。地方党委成立统一战线工作领导小组，组长一般由同级党委书记担任。

二是规范统战部的设置。这是统一战线制度化建设的关键环节。按照《条例》的规定，党中央以及地方党委设置统战部。统战部是党委主管统战工作的职能部门，是党委在统战工作方面的参谋机构、组织协调机构、具体执行机构、督促检查机构，承担了解情况、掌握政策、协调关系、安排人事、增进共识、加强团结等职责。统战工作任务重的党中央以及省、市两级党委派出机关设置统一战线工作机构。《条例》还明确规定了乡（镇、街道）党组织、有关人民团体、高等学校、科研院所、大型国有企业党委（党组）等单位的统战工作机构设置。

三是规范统战部部长的配备。按照《条例》规定，省、市两级党委统战部部长一般由同级党委常委担任，县级党委统战部部长由同级党委常委担任或者兼任，分管日常工作的副部长按照同级党委部门正职领导干部配备。民族、宗教工作部门主要负责人具备条件的，可以担任同级党委统战部副部长。工商联党组书记由同级党委统战部副部长担任。高等学校党委统战部部长担任党委常委或者不设常委会的党委委员。党委常委担任统战部部长，是促进统战工作开展的重要举措。

（二）涉及统一战线的国家制度

统一战线是一个包含众多具体制度的宏大制度体系，涉及相应成形的政治制度。这些政治制度的运行有利于完成统战工作目标。具体来看，涉及统一战线的较为成熟的政治制度包括以下几种。

在国家基本政治制度层面，有三项制度与统一战线密切相关。一是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这一制度是中国新型政党制度，是我國的一项基本政治制度。中国新型政党制度本身就是一个多层次、跨部门的复杂制度体系。其包含了政协制度、政党协商制度、民主党派自身建设制度等多项更加具体的制度。二是民族区域自治制度。这一制度是指在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权的制度。民族区域自治制度也是我国的基本政治制度之一。《条例》明确要坚持和完善民族区域自治制度。三是“一国两制”制度体系。《条例》规定，全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，坚持和完善“一国两制”制度体系。“一国两制”也是一个复杂的制度体系，且在不断完善之中。

统一战线还涉及一些具体制度以及统战团体的建设制度。例如，欧美同学会与党外知识分子联谊会都是由地方性经验上升为全国普遍做法的统战工作制度。《条例》明确规定各省（自治区、直辖市）、副省级城市和省会城市应当建立留学人员组织。留学人员比较集中的其他城市和高等学校、科研院所等单位，可以成立留学人员组织。《条例》还规定各省（自治区、直辖市）、副省级城市和省会城市可以成立党外知识分子联谊会，做好党外知识分子思想政治引领工作。基层宗教事务工作制度是统一战线中具体落实宗教工作的制度保障。《条例》明确规定：加强基层宗教工作，建立健全县（市、区、旗）、乡（镇、街道）、村（社区）三级宗教工作网络和乡（镇、街道）、村（社区）两级责任制，建立健全分级负责、属地管理和责任追究制度。

四、统一战线制度体系与政治优势之间的张力

中国共产党统一战线经过百年发展，制度体系日臻完善，如何更好发挥其制度效能成为重要课题。统战工作是政治技术与政治艺术的结合，要实现统一战线制度体系与政治优势的相得益彰。

统一战线是一种复合系统。其一，从组织体系看，统一战线是一种联盟，是党的组织和政府科层制组织等严格政治组织之外的一种政治集合。其二，从政治方法看，统一战线是党的政治纪律和政府的行政技术之外的一种政治艺术，包含输赢博弈的政治斗争策略、建立全面支配优势的结构化战略和现代国家建设杠杆的国家治理之道^[17]。其三，从政治制度看，统一战线是党的自身制度、国家一般制度之外的制度体系。中国共产党统一战线的总体发展趋势是制度化与规范化。统一战线顺应政治体系与结构现代化发展的大趋势，是政治规范发展的必然要求。统一战线从政治联盟上升为国家形态即国家制度后，统一战线转化为国家制度内容，获得更好的运行保障。

而按照现代政治原理，一套政治运行的方式最终会被不断重复、完善并固化为一套规则，落实到具体部门，需要依靠科层制来最终执行。制度内的组织行为及个体行为最终依赖于确定的规则。在现代国家，政治制度都表现为科层制。统一战线制度体系在具体运行中，行动力量主要来自党的组织，方法上遵守或习惯于政治纪律与行政技术。统一战线工作的艺术性和灵活性可能因此受到一定程度的遮蔽，比如有的统战团体出现行政化倾向等。统一战线制度体系与政治优势之间面临一定的张力。

面对这种张力，统一战线制度体系在建构以及运行中需要更加深入把握制度的本质。制度不仅包括正式规则、程序和规范，而且包括为人的行动提供作为意义框架的象征系统、认知模式和道德模块。统一战线自身制度以及统战相关制度中应有不同于其他一般制度的认知模式，在科层化之外体现出灵活性、社会化和开放性。统一战线呈现的制度体系与政治优势之间的张力，不是一种“二选一”的关系，而是一种相互促进的关系。如果没有制度保证，统一战线的政治优势无从体现或不可持久;如果没有政治优势的发挥，统一战线制度将可能引致工作机械化。在统一战线制度化程度不断提高的趋势下，仍有必要保持和增强统战工作艺术性^[18]，彰显统一战线的灵活性。把握统一战线制度体系与政治优势之间的平衡，需要更坚定的政治信仰和更高超的政治智慧。

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责任编辑：孙德魁