中国共产党侨务政策的百年演进：历程、机理与启示

贾梦茜　金新

摘  要：中国共产党侨务政策的百年演进，是马克思主义统一战线理论与党和国家发展不同阶段实际情况相结合的历史过程。其间经历了从中国共产党成立至中华人民共和国成立前的呼吁保护侨益，动员侨胞挽救民族危亡阶段;中华人民共和国成立到改革开放前的一视同仁，适当照顾阶段;改革开放新时期的平反涉侨冤案，侧重海外侨胞阶段;中国特色社会主义新时代的涵养侨务资源，同圆共享中国梦阶段。中国共产党侨务政策沿着“动员侨力”与“保护侨益”两条主线不断发展完善。其演进过程受到外部环境影响，在演进方式上存在整体性渐变中的局部突变情况;动力机制上，表现出以政治驱动为主到以经济驱动为主再到以认同驱动为主的演进逻辑。中国共产党侨务政策演进的基本经验包括：以统战目标驱动政策发展，以人本思想指导政策制定，以法治方式推进政策运转，以统筹两个大局提高政策效能，以坚持党的领导引领政策方向。

受客观条件影响，中共在诞生后一段时期内并没有形成较为系统的侨务政策，但早期共产党人并未停止过对侨务工作方针的思考。此时，中共已将侨务工作纳入党的工作体系之中，并初步制定了相关侨务政策，为后期侨务政策的正式推出奠定了坚实基础。

（二）中华人民共和国成立到改革开放前：一视同仁，适当照顾

中华人民共和国成立后，党的第一代领导集体对侨务工作作出的一系列指示，成为党和国家制定侨务政策的指导方针。该时期，中共积极鼓励爱国华侨加入国家建设，围绕保护华侨利益、照顾归侨侨眷生活制定了诸多政策，同时妥善处理了与周边国家外交中的涉侨问题。这些举措对于增强华侨、归侨对祖国的向心力起到了重要作用。

其一，对内保障华侨、归侨的各项正当权益。一方面，保护华侨政治权利。1949年9月，陈嘉庚、司徒美堂作为中央人民政府委员参与了中华人民共和国成立的筹备过程。在我国第一届全国人大代表中，华侨、归侨代表就有30名，体现出党对华侨、归侨政治权利的重视^[15]。我国将保护华侨和归侨侨眷合法权利和利益写入宪法，表明党和国家对侨胞权益的尊重和重视，也为随后相关侨务法律法规的制定奠定了基础。另一方面，精简侨汇程序，照顾归侨侨眷生活。党推动改革侨汇政策，精简侨汇手续，方便归侨侨眷生活。当时，侨汇是我国非贸易外汇的主要来源。尤其在受到资本主义国家经济封锁的时代背景下，侨汇成为助力我国社会主义建设的重要资金，同时是大量归侨侨眷开展生产活动的主要资金来源。这一时期，党出台一系列侨汇优惠措施，例如汇率优待、拓展侨汇使用范围、减少侨汇手续等，同时提出要“扶助回国的华侨”，鼓励地方设置华侨学生接待站、开办侨生补习学校等专门机构辅导归侨子女升学^[16]。为解决侨生在国内接受高等教育问题，党和国家建立了以接受海内外侨生为主的暨南大学和华侨大学。

其二，主动解决海外华侨双重国籍问题，帮助海外侨胞融入住在国。新中国政权稳定后不久，西方资本主义国家对我国进行军事包围和经济封锁，煽动周边国家的反华情绪。华侨的生存面临严重威胁，双重国籍问题成为影响我国与周边国家睦邻友好关系的羁绊。为缓解这一问题，帮助当地华侨更好融入住在国社会，我国主动提出解决方案。1955年起，中国开始与印度尼西亚、菲律宾等进行谈判，表明中国政府不承认双重国籍的立场。在鼓励海外华侨自主选择国籍的同时，根据国际法对保留中国国籍的华侨提供保护。

（三）改革开放新时期：保护侨胞权益，注重引资引智

改革开放新时期中国共产党的侨务工作理论得到发展和完善，为侨务政策的制定提供了科学指导。该时期，党和国家通过平反涉侨冤假错案、建立健全法律法规、改善投资环境、吸引侨胞投资等政策举措，大力推动海外侨胞投入维护祖国统一和改革开放事业中。

其一，平反涉侨冤假错案，恢复侨胞基本权益。邓小平提出“海外关系是个好东西”论断，为侨务工作的恢复和开展解放了思想^[17]。1978年1月，国务院侨务办公室正式设立，开展了对侨务工作的拨乱反正。党和国家不仅制定相关政策为侨胞申诉提供便利，还对“文革”时期查抄的涉侨财物进行大规模清退归还。时任国务院侨务办公室主任廖承志特别强调不得在退还房屋时刁难华侨^[18]。1978年的侨务工作会议重新强调保护侨胞正当的人身权利，鼓励和保障归侨侨眷同其国外亲人正常联系，制定并颁布了一系列新规定，受到海内外侨胞的普遍欢迎。

其二，注重引资引智，保护侨务资源。1989年的国务院侨务工作会议提出需鼓励和支持海外华侨华人的发展，使其充分发挥友好桥梁的作用，助力中外各领域的合作。随后，我国放宽华侨华人回国、归侨侨眷出国等政策，方便以侨为桥、联通中外。江泽民提出广大海外华侨华人是促进我国对外交流和科学发展的人才资源宝库，是我国社会主义现代化建设的独特优势^[17]。胡锦涛指出将“促进侨务资源可持续发展”作为21世纪侨务工作的基本任务，“培育、保护和发展好侨务资源”^[17]。党和国家在实行引资引智政策，吸引华侨华人利用技术、资金、海外社会关系优势回国投资创业的同时，尤其重视对归侨侨眷民生的改善，推出简化侨汇、扶助华侨的政策。此外，侨务工作部门还向华侨华人住在国的使领馆派驻工作人员，专门负责侨务工作^[5]。这些政策使党和国家的侨务工作在实践中不断走向成熟。

其三，建立健全相关法规，保障归侨侨眷合法权益。1990年9月，全国人大常委会制定并通过了《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》（以下简称《侨法》）。它标志着中国的侨务工作发生由政策性推动向法律性推动的根本性转变^[19]。1993年7月《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》（以下简称《实施办法》）由国务院制定并通过，2004年6月重新修订。至此，由《宪法》《侨法》《实施办法》构成的“三位一体”的涉侨法律体系，为归侨侨眷行使民主权利、维护自身正当权益提供了强有力的保障。

（四）中国特色社会主义新时代：涵养侨务资源，同圆共享中国梦

党的十八大以来，随着改革开放的深化和中国与世界关系的变化，党的侨务政策在党和国家战略大局中得到重新定位，致力于推动华侨华人为实现人类命运共同体这一伟大构想作出贡献。习近平总书记在精准把握国际局势变化与新时代党和国家事业发展需要的基础上，提出“凝聚侨心侨力、同圆共享中国梦”的工作主题，提炼出“根、魂、梦”的工作主线，实现了中国特色侨务理论的创新发展，拓展了新时代侨务工作的领域。

其一，加強顶层设计，形成大侨务工作格局。以习近平同志为核心的党中央把侨务工作放在党和国家战略全局中谋划，形成大侨务工作格局。在2018年《深化党和国家机构改革方案》中，党对侨务工作作出新部署，明确指出“为更加广泛地团结联系海外侨胞和归侨侨眷，更好发挥群众团体作用，决定将国务院侨务办公室并入中央统战部”，由中央统战部“统一管理海外统一战线工作、统一管理侨务工作、统筹协调有关涉侨单位和群众团体”^[19]。同时，将海外华人华侨社团联谊等职能由国务院侨务办公室划归中国侨联负责，旨在充分发挥“中国侨联作为党和政府联系广大归侨侨眷和海外侨胞的桥梁纽带作用”^[20]。这一改革体现了新时代侨务工作的历史方位，为理顺负责机构间关系、充分利用各自优势形成合力提供了条件^[21]。

其二，注重涵养侨务资源，发挥侨务工作更大作用。在各级党委、政府和侨务工作部门的指导协调下，党的侨务政策得到了全面贯彻落实，侨务工作取得了十分显著的成绩。习近平总书记指出，要使华侨华人“在推动国家经济社会发展、维护和促进国家统一、增进中外交流合作、提升国家软实力等方面发挥更大作用，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴作出新贡献”^[22]。面对新一代华侨华人数量的不断壮大，涵养侨务资源的工作愈发重要。习近平总书记指出，“华侨、华人中也不乏实业界巨子和科技界名流，他们影响面广，经济实力强，做好这部分人的工作，能够起到带动一片的效果”，要求“国内海外并重、老侨新侨并重”，“充分发挥‘侨的优势，深层次、宽领域、全方位地开展经济、科技、文化等方面的交流与合作，扩大侨务工作‘朋友圈”^[23]。

其三，完善为侨公共服务体系，助力侨胞发展。《国家侨务工作发展纲要（2016—2020年）》明确要求建立健全以“政策法律、涉侨事务、侨界民生和事业发展”为一体的为侨公共服务体系^[24]。同时，要求各地严格落实涉侨法律法规，完善党委、政府、人大、政协、民主党派等的工作协同机制;鼓励地方细化基层为侨服务工作，对困难归侨实行精准扶贫，推动“侨爱工程”实施。在深入推进“海外惠侨工程”方面，关心侨团建设，以中华餐饮、传统中医等为载体，促进中外文化交流，助力侨胞发展。尤其在重点侨区努力创造尊侨、爱侨的社会氛围，做好为侨服务的各项工作。

其四，做实“留根工程”，支持海外华文教育。习近平总书记指出，“中华文化是中华儿女共同的精神基因”，希望华侨华人能“继续弘扬中华文化，积极推动中外文明交流互鉴，讲述好中国故事、传播好中国声音，促进中外民众相互了解和理解，为实现中国梦营造良好环境”^[25]。面对海外新一代华侨华人对祖国情感减弱的客观事实，推动华文教育是使其学习和了解中华文化，传承民族精神的重要途径。2014年，国务院侨务办公室提出全面推进华文教育施教、教材、培训、基地、帮扶、体验六大体系建设，推动海外华文教育“标准化、专业化、正规化”发展^[26]。这一体系强调根据不同国家和地区的实际情况制定相应标准，同时提出重视对师资力量的培育和筛选，“实现海外侨胞聚居地区有意愿学习中文的华裔青少年有书读、有学上、有合格教师教的目标”^[27]。

三、中国共产党侨务政策的演进机理

百年来，党的侨务政策沿着“动员侨力”与“保护侨益”两条主线不断发展完善。其演进过程受到外部环境影响，在演进方式上存在整体式渐变中的局部突变情况;动力机制上，表现出以政治驱动为主到以经济驱动为主再到以认同驱动为主的演进逻辑。

（一）政策主线：“动员侨力”与“保护侨益”相统一

贯穿党的侨务政策演进始终的两条政策主线分别是“动员侨力”和“保护侨益”。这两条政策主线在不同时期虽然表现形式有所差异，但政策内核一以贯之。“动员侨力”是在统一战线理论指导下充分挖掘华侨华人对革命、建设、改革的独特作用。在国民革命时期，中国共产党已发现需要动员华侨力量加入国民革命联合战线。抗战爆发后，中国共产党提出将广大海外侨胞纳入抗日民族统一战线的主张。《中国人民政治协商会议共同纲领》把华侨纳入人民民主统一战线^[16]。改革开放后，华侨成为统一战线大陆范围外联盟的重要构成^[28]。党的十八大以来，新时代统一战线得到进一步巩固壮大，华侨华人为实现中华民族伟大复兴中国梦发挥作用。

“保护侨益”是我国在以人为本思想指导下切实保障华侨华人生存发展的政策。“保护侨益”作为党的侨务政策的基本取向，一直受到党的重视。中共在侨务政策的制定过程中，始终以维护华侨华人和归侨侨眷权益为基准。1921至1949年间的革命战争年代，中共领导人不断奔走呼吁善待侨胞。1949年后，中共提出“一视同仁、适当照顾”。改革开放后，党中央高度重视平反涉侨冤案，关注海外侨胞，并将工作对象扩大到已取得住在国国籍的华人。党的十八大后，侨务工作以习近平总书记关于侨务工作的重要论述为指导，坚持涵养侨务资源与运用侨智侨资相辅相成，坚持侨务工作部门引导与侨胞主体作用结合联动^[14]，推行了一系列保障华侨华人生存发展的政策。

“动员侨力”和“保护侨益”这两条政策主线贯穿党的侨务政策演进的始终，但是在不同历史阶段的侧重有所不同。在中共成立初期到改革开放，由于巩固新生政权和祖国现代化建设的需要，侨务政策更加关注“动员侨力”。“保护侨益”在某种程度上是“动员侨力”的辅助手段。随着改革开放后国家综合实力的不断提升，党和国家对华侨华人的生存与发展给予更多关注。政策制定上更多从“保护侨益”出发，鼓励海外华侨华人融入住在国社会，为其在海外的生存和发展提供帮助。

（二）调整方式：整体渐变与局部突变相结合

随着国际环境的变化和國内经济社会的发展，党的侨务政策处于整体性渐变之中，在整体渐变演进中也发生局部突变。

抗日战争是党的侨务政策演进的关键节点，为适应外部环境的突变，党对侨务工作作出了及时调整。抗战爆发后，中共开始从呼吁国民政府保护华侨转向积极申明自身主张，并推出一系列维护华侨权益、动员侨胞抗战的具体政策。侨务工作正式列入党的工作体系，得到快速发展。

中华人民共和国成立后至改革开放前，党的侨务政策随着党和国家战略需求和中心任务的变化而调整。影响这一过程的因素既有来自外部环境的压力，也有来自内部环境的变化。在该时期，党的侨务政策在整体渐进演变中不断细化，推出和落实了保护华侨政治权利、照顾归侨侨眷生活、帮助海外侨胞融入住在国等一系列举措，使侨务工作不断完善。

改革开放至新时代，党的侨务政策进入渐进发展阶段。改革开放后，随着党和国家拨乱反正工作的开展，国务院侨务办公室成立，侨务政策稳定发展。侨务工作服务于中国特色社会主义现代化建设事业大局，鼓励广大归侨侨眷积极投身社会主义现代化建设。这一时期，侨务政策的重点在于确保归侨侨眷合法权益得到维护，侨务相关法规体系得到初步建立。党的十八大以来，侨务政策进一步获得创新发展。侨务工作加强整合政府、企业、侨社等各种力量，更加注重涵养侨务资源和凝聚侨心侨力。

（三）动力机制：从政治驱动到经济驱动再到认同驱动

党的侨务政策的制定与国家发展的阶段性目标、阶段性改革方案有着密切关联，演进的动力机制经历了以政治驱动为主到以经济驱动为主，再到以认同驱动为主的三个阶段。

其一，中共成立至改革开放前，以政治目标驱动为主。中共成立后，由于国内外形势复杂，尤其是全面抗战爆发后，国家面临严重的民族危机。中共向侨胞宣传抗日主张争取支持，团结最广大的统一战线成员为全面抗战的政治目标服务。中华人民共和国成立后，新中国政权的建立和维护面临内外交困局面，对内需时刻警惕国民党反动派的攻击，对外需缓解冷战背景下社会主义新政权面临的外部封锁压力。这一时期党的侨务政策更关注海外侨胞在政治上的价值，充分团结华侨实现党和国家反蒋、缓解外交压力等政治目标，并动员海外侨胞积极参与国家建设，打破资本主义对国家的经济和外交封锁，为国家发展争取更广泛的政治支持。

其二，改革开放至党的十八大，以经济目标驱动为主。党的十一届三中全会召开后，中国进入一个新的历史发展时期，社会经济发展步入新的发展轨道。侨务政策也适应新的形势需求、围绕新的发展任务作出调整，以更好服务社会主义现代化建设事业。此时党和国家领导人对华侨华人在现代化建设事业中的作用极为关注。邓小平指出：“现在搞建设，门路要多一点，可以利用外国的资金和技术，华侨、华裔也可以回来办工厂。”^[29]江泽民强调：“大力加强同华侨华人的经贸合作和科技交流，并借助他们吸引更多的外商来华投资和开展多领域的合作交流，增进同各国人民的友好交往。”^[30]胡锦涛提出，在为实现全面建设小康社会的宏伟目标作贡献方面，侨务工作大有作为^[31]。这一时期侨务政策演进以经济驱动为主，为现代化建设事业服务而愈发完备。

其三，党的十八大至今，以认同驱动为主。华侨华人群体内部构成发生了新变化，新一代华侨华人对祖国的情感联系和心理认同需要加强引领。在此背景下，习近平总书记提出了“根、魂、梦”论断，旨在加强新一代华侨华人对祖国的情感认同。他指出：“中国梦既是中国人民追求幸福的梦，也同各国人民追求幸福的梦想相通。广大海外侨胞要运用自身优势和条件，积极为住在国同中国各领域交流合作牵线搭桥，更好融入和回馈当地社会，为促进世界和平与发展不断作出新贡献。”^[32]侨务工作为凝聚海外中华儿女同心共筑中国梦起到了积极作用。

四、中国共产党侨务政策演进的经验启示

党的侨务政策是中国共产党将马克思主义统一战线理論与侨务工作实践相结合的产物，在发展演进的百年历程中取得了宝贵经验。

（一）以统战目标驱动政策发展

从统一战线视角分析党的侨务政策演变历程可以看出，不同时期的侨情、国情、世情是中共制定侨务政策的现实依据，发展变化中的统一战线工作目标是党的侨务政策演进的重要动因。在大革命时期统一战线的目标下，中共将华侨视为推进民主革命的积极力量，主张发动、联合华侨参与革命。在抗日民族统一战线的目标下，中共建立华侨统战机构，动员侨胞抗战，呼吁华侨投资募捐，支持抗战工作。在人民民主统一战线的目标下，中共充分保障华侨利益、照顾归国华侨，主动解决海外华侨双重国籍问题，鼓励华侨服务社会主义革命和建设。在爱国统一战线的目标下，侨务工作对象扩大，侧重发挥华侨华人的桥梁作用。

（二）以人本思想指导政策制定

从以人为本思想出发梳理党的侨务政策演进历程可以看出，只有在政策制定和实施中坚持以侨为本、关注华侨的生存发展和利益维护，才能凝聚侨心、保障侨益，达到共赢目标。中国共产党成立之初多方奔走呼吁，要求国民政府善待侨胞。中华人民共和国成立后，中共对侨胞采取“一视同仁、适当照顾”政策。改革开放后，中共集中力量平反涉侨冤案，进一步关注海外侨胞生存发展。当前，中共提出要以侨为本、为侨服务，关心和扶持海外侨胞的生存和发展，重视归侨侨眷的生产生活，积极动员华侨华人传承和发扬中华优秀传统文化。党的侨务政策演进中，变化的是不同阶段政策重点，不变的是从民族和人民利益出发关注华侨华人的生存发展。

（三）以法治方式推进政策运转

党的侨务政策演进历程启示，要全面汲取侨务工作正反两方面经验。改革开放后，在党和国家工作的全面拨乱反正中，侨务方针政策进一步得到完善，涉侨法律法规体系得到恢复。党的十八大以来，涉侨法律建设随着全面依法治国的深入推进而不断加强，内容进一步得到细化，地方侨务条例、规定陆续完善。党的侨务政策以人大立法的形式上升为国家意志，体现了我国侨务工作从依靠政策进行向依法执行发展^[33]。将侨务政策适时上升为国家意志，有利于切实保障华侨、归侨、侨眷的切身利益，更好地贯彻落实新时代党的侨务政策。

（四）以统筹两个大局提高政策效能

中共一直注重对国内侨务和海外侨务工作的统筹协调，充分把握两者的联系和区别。当前，世界处于百年未有之大变局，外部环境的剧烈变化对我国侨务工作提出了更高要求。一方面，要进一步厘清国内侨务和海外侨务的关系和职责范畴，使二者相互促进。侨务工作要找准国家、侨胞所需，在推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中发挥作用。另一方面，应对侨务工作的严峻形势，尤其要警惕西方反华势力在民粹主义、极端右翼主义等思潮下兴起的排斥和污名华侨华人动向，加强涉侨风险应对。在统筹国内外两个大局同时，明确侨务工作目标包括为中华民族伟大复兴、人类命运共同体构建争取最广大的理解和认同。广大海外侨胞向世界讲述中国故事，有利于营造良好国际舆论环境。

（五）以坚持党的领导引领政策方向

党的领导始终是巩固和发展侨务工作的坚实基础和根本保证。自中共成立以来，党的侨务政策的制定始终围绕服务党和国家不同时期的中心工作而开展。“侨务工作是中国特色社会主义事业的重要方面，是党的统一战线工作的重要组成部分。”^[34]百年来，党的领导人对侨务工作作出了一系列重要论述，指引着侨务政策的制定和完善。习近平总书记关于侨务工作的重要论述，为新时代我国侨务工作的开展和侨务政策的完善提供了根本遵循。

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责任编辑：龚静阳