国有企业战略管理困境解析

刘志斌

[摘要]战略管理对企业经营发展极其重要。国有企业作为我党执政兴国的重要物质基础和政治基础，在经济社会改革发展中肩负重要责任。面对世界百年未有之大变局，身处“两个一百年”奋斗目标交汇的重要历史节点，国有企业强化战略管理工作意义深远。实践中，国有企业战略管理却面临诸多困境，其表现和原因究竟为何？如何做好国有企业战略管理工作？本文以地方平台型国有企业战略管理实践为依托，对相关问题进行研究探讨，并给出政策建议。

[关键词]国有企业  战略  战略管理  责任

党的十九届五中全会，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（简称“《建议》”）。《建议》由习近平总书记亲自领导制定，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的纲领性文件，是今后五年乃至更长时间中国经济社会发展的行动指南。参考过往几届五中全会流程经验，有机构预测2021年全國两会将正式通过并公布“十四五”规划全文;2021年下半年，各行业领域“十四五”具体规划将逐步落地，国资系统“十四五”规划便是其中之一。

自2020年下半年以来，中央企业和各地方国有企业纷纷启动了“十四五”规划编制工作。国有企业战略管理再次成为热点话题。“纸上画画，墙上挂挂”似乎成为很多国有企业战略规划的窘迫写照;“国有企业不需要战略”的观点也有不少认同者。事实真是这样吗？

笔者长期供职于国资监管部门和大型平台类国有企业，先后参与多个战略规划编制项目，也多次就战略管理工作向中央企业、地方国有企业、国资监管部门、大型咨询机构的领导或专家进行咨询请教。结合工作体会，现对国有企业战略管理的现实困境，以及如何有效开展战略管理的话题进行探讨分析。

1  从战略到战略管理：概念梳理

战略，从字面意思可理解为战争的策略。韦氏词典对战略一词的解释便可归纳为：规划、指挥大型军事行动的科学，在和敌军交战前作出部署，调动军队进入最具优势的位置。在进入管理学范畴后，战略一词被赋予了新的内涵。被誉为“战略管理第一人”的哈佛商学院教授迈克尔·波特认为：战略是定位、取舍和建立活动之间的一致性，就是企业在竞争中做出取舍，其实质是确定什么可以不做。全球顶尖营销战略家、“定位”理论之父杰克·特劳特则提出：战略是指企业如何在顾客心智中建立差异化定位，并由此来引领企业内部运营。其实，战略不仅应用于军事和企业，同样可用于国家、地区、特定组织或群体。从这个角度讲，百度百科的解释更具适用性：战略，是一种从全局考虑谋划以实现全局目标的规划，战术只为实现战略的手段之一;战略是一种长远的规划，远大的目标。争一时之长短，用战术就可以达到，如果是“争一世之雌雄”，就需要从全局出发去规划，这就是战略。

聚焦国有企业这一特定研究范围，立足企业管理视角，笔者对国有企业的战略与战略管理给出如下解释：

1.1  战略

指国有企业面向未来一定阶段，综合内外部环境资源条件，结合国家战略、城市定位、国企 职责、产业发展等因素，所确定的自身发展目标，以及为实现目标所明确的具体路径、关键举措、保障安排等组成的全局性、系统性策略集合。

战略规划与战略意思相近。当战略规划作名词理解时，含义与战略基本相同，但一般指代更为具体的策略集合，类似行动方案;当其作动词理解时，指国有企业制定战略的具体工作流程及成果文件。

1.2  战略管理

指国有企业制定战略，以及依靠企业内部能力与资源配置将战略付诸实施，并在实施过程中进行持续评估和调整优化的所有相关管理活动。

战略管理是企业管理的重要组成部分，它不仅包括战略制定，而且包含将制定的战略付诸实施，以及对战略进行评估并调整等环节，因此是全过程管理，是一种动态的、总体性管理活动。

2  国有企业战略管理的重要意义

党的十九届五中全会，对我国在新阶段面临的新形势进行了科学研判。当前，我国正处于全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的关键时期。世界正经历百年未有之大变局，我国发展环境面临深刻复杂变化，不确定性和不稳定性明显增加，新冠肺炎疫情影响广泛深远。我国已转向高质量发展阶段，制度优势显著，经济长期向好，市场空间广阔，发展韧性强劲，同时发展不平衡不充分问题仍然突出，重点领域关键改革任务仍然艰巨。

国资国企改革正是上述“重点领域”之一。国有企业作为中国特色社会主义市场经济的重要主体，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。多年来，中央企业和地方各级国有企业，在推动经济社会发展、保障和改善民生、增强国家综合实力等方面做出了重大贡献。但面向未来，面对日益激烈的国际竞争和转型升级的巨大挑战，国有企业如何更好地适应市场化、现代化、国际化的新形势新要求，真正做强做优做大，为实现中华民族伟大复兴中国梦作出新贡献，是所有国资系统从业者共同面对的时代课题。在国有企业改革过程中，相比于混合所有制改革、三项制度改革等焦点议题，国有企业战略管理受到的关注较少，相关工作还有很大改进空间。无数成功与失败案例均表明：战略管理对国有企业而言，具有极端重要性。主要体现为：

一是统一思想。国有企业制定战略的过程，是一个广泛听取意见、汇聚集体智慧的过程。通过资料调研、访谈、实地调研、问卷调查、座谈、专题研讨等方式，可以全面梳理企业经营发展中的优势、劣势、机遇、威胁，客观研判外部环境，准确评估内部各方面资源能力条件，聚焦国有企业职责定位，集思广益、群策群力，围绕国有企业的价值实现与使命担当，廓清最小公倍数，找到最大公约数，最终形成国有企业特定发展阶段的一致追求，有效推动企业全员，尤其是管理层弥合分歧、统一思想、强化共识、形成合力。

二是把准方向。战略的核心要素是目标。确定了發展目标，国有企业才能明确发展方向，才会找到自身在区域、产业中的发展愿景，找准所需实现的经济价值、社会价值、政治价值，并为之开展经营管理活动，有效运营国有资本。在分工高度发达的今天，没有一家企业需要去做所有的事，也没有一家企业能做所有的事。没有目标就不知道要去哪里，激烈的市场竞争也不允许企业不断试错。找不对发展方向，就会误入歧途并越走越远。所谓方向比努力更重要。如果说私企亏损破产会造成投资者血本无归，那么国企经营不善则意味着国有资产流失，蒙受损失的是国家和全体人民。

三是驱动发展。与过往依赖投资驱动、追求做大规模不同，未来国有企业将不断深化供给侧结构性改革，聚焦高质量发展。战略驱动日益成为国有企业创新发展的重要动能。国有企业战略目标不仅要在企业内部达成共识，更要符合国有资本布局整体安排，符合地区经济产业发展客观要求。战略是国有企业对上级股东，对本企业干部职工，以至对国家和人民的庄严承诺。鉴于战略目标必然具有前瞻性、挑战性，需要国有企业对标行业标杆，持续加强党建、市场拓展、科技研发、基础管理、风险管控、人才建设、文化建设等各方面工作才能实现。通过分解战略，将战略目标融入各年度工作安排，作为绩效考核重要内容，必然驱动国有企业相关工作不断提升新水平、取得新突破。战略落地的过程，就是国有企业全面提升的过程。

四是整合步调。每户国有企业都是中国特色社会主义市场经济的重要主体，都是所在地区国资系统的重要组成单位。步入“十四五”关键时期，国有企业不仅要实现国有资本保值增值，在深化供给侧结构性改革、引领高质量发展，稳增长、调结构、促就业、保民生等领域也肩负着重要使命。十八大以来，党和国家对国资国企改革作出一系列战略部署，客观要求国有企业不仅要目标明确、路径清晰，更要步调统一。单个国有企业的战略，既是对本级国资系统整体部署的承接贯彻，也为实现国资国企改革宏伟目标提供了微观支撑，与国资系统战略是部分与整体的有机关系。单个国有企业内部需要做到“一盘棋”，统筹调配资源;某一层级或地区的国有企业改革发展，更须要坚持大局意识，统筹谋划安排。国资监管部门通过指导、规范国有企业战略管理工作，将各项改革任务嵌入各企业转型发展，是推动相关工作落地见效的有效手段。

3  国有企业战略管理的现实困境

实践中，国有企业战略管理面临诸多困境。这些困境具体表现和产生的原因包括以下几个方面。

3.1  困境表现

3.1.1 编制流于形式，战略束之高阁。部分国有企业缺乏主动谋划，仅满足于按照上级要求，完成五年规划或三年滚动规划这些规定动作，只求交差，不求质量，不关心战略是否科学、可落地。制定战略过程中，相关工作蜻蜓点水，遇到难题绕着走，不深究、不系统，造成规划编制不严谨，结论不科学，战略成果无法指导企业与时俱进地高质量发展。规划除了用于上报，大多挂在墙上或躺在文件柜里，随着时间流逝而少人问津。

3.1.2 调整变化频繁，战略执行中断。国有企业始终处于国有资本布局优化和结构调整过程中。近年来，通过混合所有制改革、清理僵尸企业等方式，国有资本正加速从不具备竞争优势的充分竞争领域退出，向符合国家战略，关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业、关键领域、优势企业集中。地方国有企业还需加大对地区支柱产业、新动能产业及民生保障、基础设施等领域的投资力度。国有资本布局优化和结构调整直接表现为企业调整重组，如股权划转等。经常是某国有企业战略刚确定，甚至还在制定中，企业的核心资产、业务或人员就因重组发生了显著变化。“计划赶不上变化”造成战略执行频繁中断，最后往往不了了之。

3.1.3 缺乏机制保障，战略作用受限。有的国有企业董事会下设的战略委员会空有其名，实际不履行相应职责，造成战略管理缺失重要一环，董事会也难以从战略角度对公司重大投资决策等进行有效把关;有的国有企业未设置专职战略部门，相关工作由其他部门代行，造成职能弱化、边缘化;有的国有企业虽有专职战略部门，但人员少、专业不对口，且被非战略工作占据大量时间精力;有的国有企业战略管理制度缺失，流程不明，工作开展缺乏制度依据和流畅机制;有的国有企业战略制定与执行两张皮，战略只停留在口头，年度经营计划不体现，绩效考核不纳入，作用无法得到发挥。

3.1.4 陷入“外脑”困惑，迷失自我角色。有的国有企业过度迷信中介，认为只要聘请第三方机构就能解决所有战略问题，从管理层到对口部门都当上了甩手掌柜，一切工作交给中介。合作过程中只问结果，对工作流程、质量管控漠不关心，需要甲方配合的资料查阅、访谈、调研等也支持不足，不参与战略关键内容研讨或敷衍了事，结果就是战略编制周期反复延长，战略报告针对性不强，应用价值差。有的国有企业过度排斥中介，认为请中介既麻烦又费钱，还没效果，习惯于组织内部力量，定个框架、列个分工就开编，先安排各部门分头写，最后简单汇总，既不专业也无效率，注定在宏观环境分析、行业对标、问题总结等方面缺乏深度广度，造成战略质量不高、权威性不足，难以被认可和应用。

3.2  原因分析

3.2.1 道的层面：对战略管理认知不足，定位错误。不少国有企业认为战略只是表面文章，业绩是干出来的，不是规划出来的。实干没有错，但所谓既要埋头苦干，更要抬头看路。面对复杂的国际局势和艰巨的改革任务，科学确定发展目标、发展路径和关键举措对国有企业至关重要，这些正是战略管理的成果输出。虽然国有企业调整变化多，但充分预判可能的变化，也是制定战略的一部分。国有企业的战略愿景绝不局限于企业自身，更要着眼于国资国企整体质量提升与功能发挥。唯有以科学的战略为指引，国有企业才能适应时代要求，加快转型升级，提升核心竞争力，才能更主动地应对各类变化，甚至主导推动调整重组。错误地认为国有企业只需执行上级命令，没有自主发展空间和必要，在机构设置、人员配备、战略分解与考核等方面缺乏系统安排，这类国有企业没有真正树牢市场主体意识，必然在实践中走向失败。

3.2.2 术的层面：对战略管理理解不深，應用过窄。部分国有企业认为战略的任务只是确定长远发展目标，与日常经营管理关系不大;对战略的应用仅限于印制手册、张贴标语、丰富企业宣传片。战略应用少，作用不突出，自然会觉得它不重要。事实上，战略管理不仅包括战略制定，更重要的是战略目标的分解、考核、评估，也包括战略环境的持续监测，战略指标的动态调整，以及为实现战略而相应开展的组织架构优化、体制机制完善等。更重要的是，通过战略管理，在企业全员心中树立战略驱动的发展理念，打造战略引领的企业文化，不断提升向心力、凝聚力，汇聚强大的发展动能。

3.2.3 器的层面：对战略管理缺乏实践，工具匮乏。很多国有企业投入大量资源编制形成了质量较高的战略，但对战略如何分解落地、如何融入绩效考核，进而转化为企业发展的重要驱动力没有实操经验，缺乏有效工具和手段，极大地限制了战略成果应用，也无法扎实推进战略确定的各项安排。此外，因为无法对战略进行有效宣贯，造成战略虽好却只停留于少数管理者头脑中，没能成为企业全体干部职工的行动宣言与共同理念，用来指导具体工作。

4  国有企业战略管理的关键要素解构

国有企业战略管理是一项系统性工作，影响其成败的因素很多。受篇幅所限，笔者结合工作体会，从参与主体、基本流程、外在因素、保障手段这四个维度对国有企业战略管理要素进行分析解构。

4.1  国有企业战略管理的参与主体

4.1.1 国有企业股东（或国资监管部门）。国有企业股东（或国资监管部门）作为国有企业战略的审批或备案单位，重点关注战略对本级工作任务的承接与支撑，肩负指导、推动、规范职责。其直接影响国有企业管理层对战略管理的重视程度。

4.1.2 国有企业。国有企业是战略管理的实施主体和实践对象。其中，党委（党组）会和董事会审议战略报告，管理层统筹领导推动战略管理工作;专职部门牵头战略管理，负责完善制度、具体组织、对接中介、宣贯分解、持续评估，以及提出动态调整建议等职责;企业全体干部职工是战略管理的参与者和执行者，献计献策，通过本职工作推动战略落地。

4.1.3 中介机构。中介机构是国有企业战略管理的外部支持单位，可为企业战略管理提供专业咨询意见和操作指导，常见形式是接受国有企业委托，提供战略制定、战略咨询等有偿服务。

4.1.4 其他相关方。其包括行业监管部门、客户、产业链合作伙伴等。作为国有企业开展资本运营和生产经营活动的相关方，它们对国有企业制定战略和实施战略管理有重要影响，是检验战略是否科学、战略管理是否有效的重要参考。

4.2  国有企业战略管理的基本流程

4.2.1 战略编制。国有企业按照上级单位要求或自身转型发展需求，在特定时点启动战略编制工作。一般由管理层发起，由专职部门具体组织推动。为利于统筹协调推进，建议成立由国有企业党委（党组）、董事会主要负责同志挂帅的专项领导小组，由公司管理层、各职能部门和经营主体负责同志组成的相关工作组，还可结合实际由专职部门与中介机构组成联合项目组，具体开展战略编制工作，直至战略报告经党委（党组）会、董事会审议通过，报上级单位审核或备案。

4.2.2 战略分解。战略要落地，必须将远大目标转化成具体工作任务，分解到各部门、经营主体甚至具体岗位。这一步至关重要。战略源于生产经营，也必须回归生产经营。实践中，可以将战略目标先进行阶段划分，再以年为单位做进一步细化，并将具体目标融入年度经营安排，纳入各部门、经营主体的年度重点工作，尤其要纳入年度绩效考核指标体系，明确完成标准、成果形式与时间节点。

4.2.3 战略执行。战略执行就是国有企业的日常经营发展;战略执行的过程，就是踏踏实实做企业、凝心聚力发展企业的过程。国有企业的发展成果，无论收入、利润等经营指标，还是市场占有率、同类企业排名等行业指标，抑或品牌价值、社会荣誉等其他价值体现，都是战略执行的具体效果。

4.2.4 战略评估。在战略执行过程中，国有企业的内外部环境会持续变化，细小、线性的变动往往影响较小;重大、突发的变动则会影响显著，甚至改变行业格局或区域环境。要保证战略管理顺利实施，必须通过战略评估体系对制定并实施的战略效果进行评价，以便采取相应措施完善。建议战略评估以半年或季度为周期开展，可与经济运行分析工作统筹进行。对于内外部环境条件的重大变化，专职部门要及时形成专题报告和建议，推动管理层决策，及时有效应对。

4.2.5 战略动态调整与更新。依托于持续不断的战略环境监测，以战略评估为基础，适时对战略进行动态调整，并在必要时进行战略更新十分必要。动态调整是战略管理的重要内容，战略本身就蕴含着与时俱进的内在要求。当国有企业的核心资产、主业构成、商业模式等关键变量发生根本变化时，对原有战略进行调整已经无法适应需要，就需要更新战略，即重新制定战略。新战略不应完全另起炉灶，要做好企业多年发展过程中沉淀的核心能力、优秀文化等的传承与创新。

4.3  国有企业战略管理需重点关注的外在因素

4.3.1 国家战略。作为企业，国有企业除了要自主经营、自负盈亏，创造经济价值外，还须履行好党和国家所赋予的政治责任、社会责任。这是与非国有企业的根本区别。国有企业制定战略，必须始终以国家战略为指引，找准自身在国家战略中的位置。只有融入国家战略、服务国家战略、借力国家战略，国有企业才能抢抓政策红利，赢得发展主动。

4.3.2 城市发展。除中央企业外，各级地方国有企业均在所在地扮演着重要角色，贡献利税、保障就业、做强产业，甚至影响区域金融、营商、生态环境。地方国有企业注定带有其所在区域尤其所在城市的烙印，与所在城市相辅相成，甚至荣辱与共。国有企业制定战略，需要充分结合所在区域和城市的发展定位，找准自身在当地产业或城市功能体系中的位置，将服务城市发展作为重要考量，与所在城市良性互动。

4.3.3 产业环境。国有企业制定战略，要对所处产业或行业进行系统、深入、全面分析，尤其要结合新一代信息技术、消费升级等因素，合理预判产业发展变动趋势。只有将自身置于产业或行业中，明确价值链的利益相关者和彼此诉求，找准商业模式，才能在市场竞争中生存发展。要树立专业创造价值理念，不能依靠国有身份谋求垄断政策或资源并坐享其成、坐吃山空。要秉持开放理念，将利益相关方融入国有资本运营生态圈，谋求互利共赢，营造产业发展良好生态。

4.4  国有企业战略管理的保障手段

4.4.1 管理层重视。管理层对战略管理工作的真正认同与高度重视，是国有企业战略管理的先决条件，决定着相关工作机制是否顺畅和资源配置能否到位。随着国资国企改革不断深化，国有企业经营管理者水平持续提升，对战略管理的重视程度明显增强，但部分国有企业仍需进一步改善。

4.4.2 配套机制健全。一是要健全完善国有企业战略管理相关制度与工作流程，做到有章可循、流程优化;二是要在切实发挥党组织把方向作用基础上，做实董事会下设战略委员会，发挥好董事会及专门委员会的战略管控职能;三是要配齐战略管理工作专职力量，通过培训等多种方式不断提升其履职能力和实操经验。

4.4.3 考核应用充分。战略要用起来，而非挂起来。推动战略落地最有效的方式之一，就是建立戰略导向的绩效考核评价体系。将战略指标做年度分解，纳入企业的年度经营计划，融入各部门、经营实体考核指标体系;将战略部门纳入绩效考核小组，对战略项目和任务完成情况打分，直接与被考核对象的绩效奖惩、职位晋升、解续聘等挂钩。

4.4.4 企业文化彰显。战略驱动要成为企业核心发展理念之一。企业文化中必须体现战略确定的使命、愿景、企业价值观等核心内容。只有当战略充分融入企业文化，为企业全员所认同，才能内化于心、外化于行，驱动国有企业上下一心，向着共同目标奋进。要做好宣传引导，切实发挥企业文化对战略落地的促进和保障作用。

5  优化国有企业战略管理的几点建议

5.1  认清自己

国有企业战略管理的基础是企业实际，终极目标是做优做强做精主业，进而完成好使命责任。因此，必须对企业自身有准确、全面、客观的认知，要坚决摒弃讳疾忌医的错误心态，不能在制定战略过程中刻意回避、有所隐瞒、信息不真、资料不实。实事求是是科学制定战略的前提。同时，也要合理看待企业当前情况，不要妄自菲薄、裹足不前，而要深挖潜力，抓住自身核心资源和优势，找准问题和短板，把握住机遇，明确发力方向，实现突破发展。

5.2  研判形势

要坚持全局思维、动态视角，科学研判国际形势、区域发展和产业演进，既认清现在，又合理预见未来的变化和趋势。要辩证分析机遇与挑战的关系，善于在危机中育新机，于变局中开新局，尤其是要做到居安思危、未雨绸缪，在日子舒服的时候就要主动谋划长远，不要等到危机来临才被动求变。

5.3  用好中介

高水平的中介机构，可以给国有企业制定战略、做好战略管理提供有力支持。中介机构基于其成熟的理论体系、丰富的项目经验、高效的工作流程、多样的工具手段，以第三方身份开展战略制定等工作，在内部访谈、总结问题、提出业务调整与架构优化建议等方面，更容易得到企业认可与重视。但并不排除有的中介机构基于自身水平不高、中标价过低等因素，不真正投入资源，套用其他项目成果拼凑对付。国有企业必须坚持以我为主，在规范程序、选好中介基础上，明确双方责任分工，全力支持配合中介，同时有效发动内部力量，凝聚集体智慧，直接参与战略研讨，盯紧项目质量，确保制定的战略适应企业实际需要。