宁夏引黄灌区盐碱地治理措施与投资效率分析

吴昊 李海

摘要 基于2016—2017年宁夏回族自治区引黄灌区基本农田建设中盐碱地治理工程的实地调查和数据资料，通过对盐碱地治理措施和DEA数据包络法对引黄灌区盐碱地治理工程的投资效率进行了分析。结果表明：采用DEA方法计算，选取的宁夏引黄灌区盐碱地治理工程的综合效率均值为0.724，技术效率均值为0.916，规模效率均值为0.787。盐碱地治理工程总体绩效较好，但不同工程项目之间的绩效差异比较明显。宁夏引黄灌区盐碱地治理工程的综合效率和规模效率需要进一步提高。应从生产技术上增强项目投入产出的转化能力，以改善盐碱地治理绩效水平。

关键词 农田水利;盐碱地;投资效率;DEA效率

Abstract Based on the field survey and data of saline-alkali soil treatment project in Ningxia Yellow River Irrigation Area from 2016 to 2017，this paper analyzed the investment efficiency of saline-alkali soil treatment project in Yellow River Irrigation Area through the treatment measures of saline-alkali soil and data envelopment analysis（DEA）.The results showed that，using DEA method，the average comprehensive efficiency，technical efficiency and scale efficiency of the project were 0.724，0.916 and 0.787，respectively.The overall performance of the project was relatively good，but the difference between the projects was obvious.The comprehensive efficiency and scale efficiency of saline-alkali soil treatment project in Ningxia Yellow River Irrigation Area needed to be further improved.The transformation ability of project input-output should be enhanced from the production technology，so as to improve the treatment performance level of saline-alkali soil.

Key words Irrigation and water conservancy;Saline-alkali soil;Investment efficiency;DEA efficiency

宁夏引黄灌区东临鄂尔多斯台地，西靠贺兰山东麓，自古就是黄河河套灌区重要的组成部分，耕地面积超过30万hm2，有着悠久的农耕灌溉历史。由于引黄灌区部分地区地形较低，地下水埋深浅，部分农田排水困难，约有超过670 km2 耕地出现不同程度的盐渍化。盐碱地治理已成为影响引黄灌区耕地质量、高标准农田建设效益和农业增产增收的关键问题之一。近年来，宁夏开展了银南盐碱地治理工程等盐碱地专项治理项目，以“因地施策、综合治理”为原则，将盐碱地治理和资源化利用相结合，把盐碱地和盐渍化耕地综合治理作为宁夏农业可持续发展的重要途径。盐碱地治理项目的措施涉及到水利、农艺和科技等诸多方面，治理成效受立地条件、要素投入、治理方式和种植结构等因素的影响，盐碱地治理项目的效率分析对于研究其投入产出和完善盐碱地治理绩效评价有着重要意义。笔者于2016—2017年选取宁夏引黄灌区14个具有区域代表性的盐碱地治理工程，通过对治理措施和财政投资效率进行分析，研究宁夏不同区域盐碱地治理效率和对策。

1 研究方法与数据来源

1.1 研究模型

运用数据包络分析法（data envelopment analysis，DEA）来分析评价宁夏引黄灌区盐碱地治理项目的相对效率，以反映财政资金投入和盐碱地治理的绩效水平。这种方法是1978年由美国运筹学家查恩斯（A.Charnes）和库伯（W.W.Copper）等在“相对效率”的理论基础上创建的一种效率评价方法[1-2]。相对于其他效率评价方法（如特尔斐法、多因素綜合评价法、模糊综合评价法等），数据包络分析方法具有避免指标相关性干扰[3]、指标权重客观性强、评价结果便于量化分析和寻找影响因素方便等优点。盐碱地治理项目的运行效果和后期产出往往与前期投入的资金量和技术等因素紧密相关，运用数据包络分析方法分析能够获得较好的匹配性。此外，运用数据包络分析方法分析不仅可以获取项目绩效评价结果，而且能找到绩效不佳的原因所在，从而全面、客观地实现预期研究目标。

1.2 研究指标体系

为探讨宁夏引黄灌区盐碱地治理的投资效率，选用2016—2017年宁夏财政投资的14个盐碱地治理项目的投入产出数据，以测算各地区盐碱地治理的投资效率（表1）。

1.2.1 盐碱地治理投入指标。盐碱地治理项目的投资主要以财政投资为主，以农民自筹资金为辅，投资主要用于农田水利设施建设、平田整地和土壤改良。因此，该研究选择财政投资和农民自筹资金作为衡量盐碱地治理投资额的计量指标。

1.2.2 盐碱地治理投资产出指标。衡量盐碱地的治理的产出效益，该研究选取各项目区改善除涝面积、新增种植业生产能力、新增种植业总产值和农民收入增加总额作为投资产出指标。

1.3 研究区概况及数据来源

1.3.1 研究区概况。宁夏引黄灌区位于宁夏中北部地区，灌区涉及银川市、石嘴山市、吴忠市和中卫市4个地级市和多个县、区和农垦农场，灌区总灌溉面积4 766.67 km2。引黄灌区多年平均降雨量178 mm，当地水资源量多年平均为4.26亿m3，结合黄河干流分配水量，水资源可利用总量平均为33.4亿m3，占全区水资源可用总量的80.5%[4]。引黄灌区所涵盖的4个地级市居住着宁夏58%的人口，覆盖了宁夏29%的耕地，创造了全区约83%的地方生产总值和70%以上的粮食产量，是宁夏社会和经济发展的核心地带。

1.3.2 数据来源。考虑到该文的研究目标和研究对象的可比性，笔者综合选取了14个宁夏引黄灌区盐碱地治理项目，均为已完成竣工验收的财政投资项目。项目主要位于引黄灌区中盐碱地较为集中的区域，其中银川市、灵武市、石嘴山市大武口区、惠农区和青铜峡市各1个项目，利通区2个项目，平罗县4个项目、农垦集团3个项目。数据来源于项目统计数据和验收报告等工程项目资料，运用Excel软件对相关数据进行汇总，生成所有项目投入产出指标数据库。

2 引黄灌区盐碱地治理措施

宁夏中北部引黄灌区是宁夏重要的粮食产区。对土壤盐渍化的有效控制和治理是宁夏引黄灌区保粮食安全、生态安全和农业产业发展的重要保障措施。宁夏引黄灌区有着悠久的灌溉历史，长期综合运用水利、农艺、科技等多项措施进行土壤盐渍化的防治和治理，但宁夏的土壤盐渍化发展又具有长期性、复杂性和反复性这3个特点[5-6]，因此引黄灌区盐碱地治理措施坚持长期性、多样性、协同性的原则，多种措施并举，已经取得一定的成效[7]。

2.1 水利措施

宁夏引黄灌区自秦朝起开始修渠引水，历代开辟了秦渠、汉渠、唐徕渠等灌溉渠系并一直沿用至今。随着土壤次生盐渍化的不断发展，宁夏兴修排水工程以缓解耕地土壤盐渍化问题。多年来形成了以第一排水沟、第二排水沟、第三排水沟、东排水沟、西排水沟河西总排水干沟等为主体的排水工程体系。目前，引黄灌区已具备以干支级灌溉和排水工程为主要灌排体系，以各级渠道、沟道、暗管排水等等水利工程为田间体系的灌排系统，因地制宜地开展灌排作业，以达到洗盐、排盐、防渍及调控土壤的水盐平衡等目标。

2.2 农艺措施

宁夏回族自治区降雨量少但蒸发强烈，灌区长期引用黄河水灌溉，矿化度较高的水分存留在土壤中经强烈蒸发后，大量盐分存留在土壤中，导致了土壤次生盐渍化的发生。为了减轻土壤盐渍化对农业生产的不利影响，宁夏在农业生产中采取平田整地、秸秆还田、起垄种植、增施有机肥、控释化肥、种植耐盐作物和合理轮作等措施，促进盐碱地资源化利用。

2.3 科技措施 宁夏在治理盐碱地的历程中发现，不仅要通过工程和农艺措施治理盐碱地，而且要综合运用科技手段，因地制宜地利用盐碱地资源[8]。多年来采用微灌水肥一体化、微生物菌剂、生物碳吸附和田间传感器动态监测等方式，有效利用微咸水和盐渍化土地资源，遏制土壤进一步发生次生盐渍化的风险，同时在提升盐碱地地力、改善盐碱土壤团粒结构、合理利用水肥资源方面取得了一定的成效[9]。

3 结果与分析

综合分析不同项目区的效益数据，运用DEAP 2.1软件中CCR模型的投入指向型模式进行计算，可得出农村土地整理项目的综合效率、技术效率和规模效率（表2）。

3.1 综合效率水平

综合效率值结果显示，灵武市梧桐树乡、利通区高闸镇及农垦南梁农场3个项目相对效率值θ=1，说明相对于其他盐碱地治理项目，这3个项目既没有发生资金投入过多造成资源浪费等问题，也没有因为产出不足而造成效率损失，项目的资源配置比较合理。全部14个项目的相对效率（θ）平均值为0.724，说明宁夏引黄河灌区盐碱地治理项目的总体治理绩效较为理想，但不同项目的综合效率差异较大。

3.2 技术效率和规模效率

数据包络分析方法中的技术效率和规模效率可以反映项目中资源配置与管理能力的技术水平特征，同时也能够分析规模控制与报酬状态，对投入产出效率的进一步分析与评价。

根据模型运算结果显示（表2），宁夏引黄灌区14个盐碱地治理项目的技术效率和规模效率分析如下。

3.2.1 技术效率方面。引黄灌区14个盐碱地治理项目技术效率的平均值为0.916，最小值为0.731;所有项目的技术效率均大于0.700，说明整体技术水平较高，但不同项目区之间技术效率差异较大，个别项目技术效率值低于0.800，说明资金和人力等要素投入转为有效产出的能力相对较差。14个项目中有9个项目的技术效率大于0.900，整体生产技术水平相对较高，投入可以转化为有效产出;但还有5个项目的技术效率小于0.900，其数值相对较低，反映出银川市金凤区丰登镇、石嘴山市大武口区星海镇、平罗县陶乐镇、农垦巴浪湖农场、青铜峡市邵岗镇这5个项目的生产技术水平有待提高，资金和人力等要素投入转化为有效产出的效率需要进一步提高，特别是要注意在工程建设过程中应强化投入对产出的有效转换。

3.2.2 规模效率方面。引黄灌区14个盐碱地治理项目规模效率的平均值为0.787，最小值为0.533，项目总体规模效率呈现出较好水平。14个项目中有3个项目规模效率大于0.900，另外11个项目规模效率较低（0.500～0.900）;在非DEA有效的項目中，有3个项目处于规模收益递增状态，应该适度扩大规模，提高产出效率;2个项目处于规模收益递减状态，应该逐渐减少财政资金投资规模，以节约资金和社会资源。

3.2.3 技术效率和规模效率综合分析。无效项目中存在3种组合状态：①技术有效、规模无效（技术效率等于1，规模效率小于1），比如项目惠农区燕子墩乡、平罗县红崖子乡红崖子村、平罗县红崖子乡五堆子村、平罗县高仁乡、农垦南梁农村5个项目处于技术有效、规模无效状态，表明这些地区的土地整理技术有效，规模无效，综合效率也没有达到有效。对于这些项目应该扩大或缩小规模，以达到投入、产出和规模的匹配，提高规模效率，实现DEA有效。②规模有效、技术无效（规模效率等于1，技术效率等于1），比如项目灵武市梧桐树乡、利通区高闸镇、农垦灵武农场3个项目处于规模有效和技术无效状态，表明该项目的投入产出结构合理，但投入转化出产出的技术水平不高，对资源的有效利用程度低，影响其综合效率。③技术无效、规模无效（技术效率小于1、规模效率小于1），比如项目银川市金凤区丰登镇、石嘴山市大武口区星海镇、平罗县陶乐镇、利通区金银滩镇、农垦巴浪湖农场、青铜峡市邵岗镇6个项目处于技术无效和规模无效状态。这表明这些项目既要加强对资金等资源的配置和管理，也要注意控制现有项目的建设规模和投资强度，使之能够达到最佳效率。

3.2.4 规模报酬分析。宁夏引黄灌区盐碱地治理项目总体上处于规模收益递减的状态，需要对项目的建设规模和投资规模进行科学控制;对于处于规模收益递增状态的5个项目，则可在后续年度进一步扩大项目投资和建设规模，以提高项目的生产效率。

4 结论与对策

4.1 结论

通过DEA分析可知，宁夏引黄灌区盐碱地治理项目的综合效率均值为0.724，技术效率均值为0.916，规模效率均值为0.787，盐碱地治理项目总体绩效较好，但由于不同项目之间的差异较为明显，在综合效率和规模效率等方面都需要进一步改善。笔者从投入产出和资源配置效率等角度对宁夏引黄灌区盐碱地治理项目的治理措施、效率分析及效率影响因素进行实证研究，得出以下结论：①针对现阶段宁夏引黄灌区盐碱地治理绩效研究不足的问题，DEA效率分析从资源配置效率的角度为研究盐碱地治理绩效问题提供了途径和方法。通过对技术效率、规模效率、规模报酬等指标的计算分析，从过程视角反映出宁夏引黄灌区盐碱地治理项目需要注重技术改善和规模调整。②宁夏引黄灌区14个盐碱地治理項目的综合效率均值为0.724，技术效率均值为0.916，规模效率均值为0.787，反映出盐碱地治理项目总体绩效情况较好，但由于不同项目之间的差异较大，需要在技术效率和规模效率方面进一步改善与提升。③基于DEA分析法的客观、科学、实用、系统等特点，特别是在技术效率、规模效率等方面有助于进一步分析盐碱地治理绩效并提供了可供参考的工程投资和建设的策略与建议。该研究运用DEA方法对宁夏引黄灌区盐碱地治理绩效进行分析，计算结果与分析结论基本达到预期研究目标。

4.2 对策

为了凸显宁夏引黄灌区盐碱地治理项目的效益，应该从项目规划、工程建设技术、资金管理等方面增强项目投入与产出的转化能力，以改善宁夏引黄灌区盐碱地治理的绩效水平。结合宁夏引黄灌区实际情况，建议采取以下对策：

（1）项目规划水平有待提高。规划直接决定目标的实现，规划技术能够转化为生产力，因此需要进一步提升项目规划技术，主要从规划前期勘测、公众参与、动态调整等方面来改善[10]。宁夏引黄灌区盐碱地治理项目的规划水平和规划能力应进一步提高，应从规划的全面性、科学性、经济性等方面制定中长期的盐碱地治理规划。另外，政府相关部门应对规划设计单位的资格资质进行严格认证，保证盐碱地治理项目前期工作能够立足实际、扎实开展，同时加强专家现场调研踏勘，结合社会、经济、自然资源等多角度分析项目可行性，使规划设计与项目区立地条件相契合、与工程措施紧密联系。

（2）项目管理方面需进一步加强。科学有力的项目管理是保障项目顺利实施的同时确保财政资金等资源有效发挥效益的必要措施。一是要对工程质量和工程进度进行严格的监督和管理。二是要建立多部门、各地区共同协调、密切协作、互相支持的工作机制。三是要加强项目建设过程中的人员管理，明确并落实项目建设单位、施工单位和监理单位的管理责任，落实专人专责，紧盯项目绩效目标，细化分解各项任务，将盐碱地治理项目的各项工作做深做实。四是要对工程项目的财务和绩效采取全过程监管[11-12]，建立健全科学有效的绩效评价体系，要对项目进行事前、事中、事后全方位绩效评价。完善评价方法，科学选择评价指标，扩大方法的适用性。在建设过程中应当及时发现问题，建立快速、有效的信息反馈机制。

（3）优化农业产业结构。目前该研究选取的盐碱地治理项目已经全部竣工并投入运行，但绝大多数项目区的农业生产方式也经营方式仍采用传统农业生产方式，农业产业结构并没有根据基础设施的提升和市场变化进行相应调整和优化，导致项目区内农业产业效益长期处于较低水平。随着国家对高标准农田建设等农业基础设施建设重视程度的不断提升，高标准农田建设、盐碱地治理等农业基础项目要进一步与现代农业发展和地区特色农业产业结构调整相结合，在保障国家粮食安全的基础上，适度开发开发休闲农业、生态观光农业等创新经营方式，提升农业生产的附加价值。

（4）重视基础设施管护工作。通过调查发现，目前在财政投资的基本农田建设项目中，只有少数项目安排了竣工后的运行管护资金，大多数项目安排的管护资金极为有限或根本没有资金安排;由于长期缺少管理维护，导致水利工程、农业工程等设施在建后长期处于低效运行状态，也在一定程度上制约了当地农业产业的健康、良性发展。研究表明，在工程项目后期管护工作中，村委会的参与程度、参与情况等因素对效率影响最大，而农户参与意愿、政府部门管理水平等因素对效率的影响相对较小[13]。因此，在加强工程管护、提高项目效益方面，项目建设部门应该在重视项目工程建设的同时，必须强化村委会的管护意识和责任观念，加强对于乡村基层工作人员的技术培训，全面提高农业现代化经营水平，调动农户参与管护的积极性和主动性。

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