我国农村环境污染防治政策演进研究

分析我国的农村环境污染防治政策并探寻体制机制创新，有利于解决当前我国农村环境污染防治中的难题，也有利于推进农村生态文明建设。在构建政策文本三维分析框架的基础上，对615份政策文本进行统计与聚类分析，可以清晰地看到1979—2019年政策演进的特征。分析结果表明：我国农村环境污染防治政策经历了起步、发展和成熟阶段，政策发文主体多元化并呈现联合化趋势，政策文本类型多样，政策内容逐步完善，政策工具体系已经建成。以上特征均表明农村环境污染治理已具备了较好的政策基础，但是现有政策和政策工具也存在一些不足。基于此，分别就政策制定和政策工具提出一些建议。

一、引言

改革开放以来,我国农村发生了天翻地覆的巨大变化，但在农村经济规模快速壮大的同时，环境污染与资源消耗问题愈加严重。农业面源污染是最典型和最主要的农村环境污染，农村环境污染问题已然危及公众健康，更深刻影响着农村的可持续和高质量发展。为此，自2004年起，中央“一号文件”每年均有对农村环境问题治理的专门论述。如：2019年中央“一号文件”指出，“抓好农村人居环境整治三年行动”和“加强农村污染治理和生态环境保护”；2020年中央“一号文件”指出，“扎实搞好农村人居环境整治”和“治理农村生态环境突出问题”；2021年中央“一号文件”提出，到2025年，“农村生产生活方式绿色转型取得积极进展，化肥农药使用量持续减少，农村生态环境得到明显改善”。

毫无疑义，农村环境治理问题已经逐渐成为政策焦点。农村环境污染具有广泛性、隐蔽性和不确定性等特点，治理难度极大，其防治成效并不能在短期内就能达到。在此背景下，回顾1979—2019年农村环境污染防治政策的演进过程，总结其规律，不仅符合农村环境污染防治理论和实践的新需求，更能为开启新时代农村环境污染防治政策制定和实施行动提供参考与借鉴。

在国外，较多学者研究了欧洲农业环境政策。Latacz-Lohmann和Hodge回顾了欧洲农业环境政策的发展并评估了其前景。［1］Baylis等认为美国和欧盟的农业环境政策（AEPs）是支付环境服务给农民以减少农业生产负面外部效应的例子。［2］为验证农业环境政策效果，Jones等通过应用空间显式混合整数优化模型，考虑两种政策情景，即“有针对性的农业环境措施（AEM）”和“无目标的AEM”，发现在不太受欢迎的地区，重点保护农业的措施有助于这些地区的土地可持续管理。［3］Costa和R Rajão等基于流行病学的方法，评估了农村环境登记册对巴西亚马孙地区森林砍伐的影响，认为影响农村环境政策效果的因素，包括农村环境问题、农业特点、农户偏好等。［4］Wilson等认可了农民观念和行为的影响。［5］Weersink等则认为农业部门的环境政策，如教育计划、直接管理和市场机制的有效性取决于环境问题的特性和农户受到的激励机制。［6］有学者在研究其他国家或地区的农村环境政策的基础上，论及本国农村环境政策的改进［7］［8］，也有学者通过模型或政策模拟进行政策优化［9］［10］。

在国内，专门研究农村环境政策的较少，现有研究主要集中在如下几个方面：一是关于农村环境政策内容的研究。既有整体政策的研究［11-14］，也有某类或某项政策的研究［15］；既有基于全国数据的研究，也有基于地方政府的研究。二是关于农村环境政策执行效果的研究。有对农村环境政策整体效应的评估，如周克清和杨昭等评估了农业补贴政策和化肥财税优惠政策的实施效果。［16］三是农村环境政策效果的影响因素，包括粮食作物占用耕地的比例、农户对农业污染危害的认知程度、农业补贴对购买化学品行为的影响等［17］，还包括户主的文化水平、是否村干部、环境和认知等［18］。四是农村环境政策的优化，诸多学者认为多元共治、整合农村环境治理机制是未来的方向和路径。［19］［20］

政策文献计量分析是国内最近几年非常热门的政策分析方法。就研究内容而言，其主要体现在两个方面：一是对政策文献进行的理论研究。此类研究较少，如杨正联探讨了建立协同治理的理论框架，并以此来分析和理解政策文本。［21］任弢等基于相关概念，阐明了政策文本研究的逻辑基础、路径和发展趋势。［22］二是对教育、环境、产业、能源等领域政策进行的文献研究。其中，教育政策的文献量化研究最多，环境政策的文献量化研究次之。［23-26］

综上而言，国外相关研究值得我们反思和借鉴，而国内学者在相关领域也取得了较大进展，缩小了与国外研究间的差距，研究内容比较丰富，同时研究方法也比较多样。既有文献是本文研究的基础，略显遗憾的是，从量化角度分析我国农村环境污染治理政策的研究尚不多见。本文将在对1979—2019年农村环境污染防治政策文本进行回溯和比较的基础上，探寻我国农村环境污染防治政策的演进特征，并提出建议。

二、分析框架与样本选择

（一）分析框架

根据既有政策外部属性（X维度）、政策文本的内部语义（Y维度）和过程属性（Z维度）三个维度构建分析框架（如图1所示）。

图1 农村环境污染防治政策的三维分析框架

政策外部属性（X维度）包括：一是发文时间，通过政策发文时间探寻我国农村环境污染防治政策的发展阶段；二是发文主体，通过发文主体分析明晰我国农村环境污染防治政策主体间的合作情况；三是政策主题，通过政策主题分析厘清我国农村环境污染防治政策的重点和着力点；四是政策形式，通过政策形式分析探寻我国农村环境污染防治政策的强制性程度和执行效力。

政策内部语义（Y维度）为政策工具维度。在借鉴国内外学者对政策工具分类的经验后，经规范化处理，最终确定本文的分类标准，形成规制性、市场性和社会性的政策工具体系①。

过程属性（Z维度）包括：一是预防阶段，政策侧重农村环境污染预防；二是治理阶段，政策侧重农村环境污染治理。

（二）样本选择与检验

首先，通过对生态环境部、农业农村部等政府官网和北大法宝文献资料的检索，确定615份与农村环境污染防治相关联的文件。此次文本分析主要针对的是改革开放之后所发行的文本，鉴于文本数量繁多，所分析的文本必须符合如下要求：文本属性要求，即其属于规则性文件，如法律、法规、条例、规划、决定、办法、意见等；文本的相关性要求，即所选择的文本必须与农村环境污染治理存在相关关系；文本的主体性要求，即文本的制定者必须为全国人大及常委会、国务院、有关部委及其他组织。其次，针对所选择的615份文本，由两组成员分别设计分析单元编码表，对其进行信息抽取，并对其独立编码（见表1）。最后，进行信效度检验，发现一致性系数符合0.8以上的要求。

表1 1979—2019年我国农村环境污染防治政策文本编码示例

三、我国农村环境污染防治政策演进特征

（一）X维度：外部属性特征

1.发文时间特征。从1979—2019年间政策文本的数量变化，可窥探我国农村环境污染防治政策演进的规律。

图2 1979—2019年我国农村环境污染防治政策文本的年度分布

图2显示了1979—2019年相关政策文本的年度分布状况。以党的十六大、十七大和十八大的召开作为标志，以三个报告中的关键性政策表述作为依据，将我国农村环境污染防治政策划分为三个阶段。

一是起步阶段（1979—2002年）。24年间共发布农村环境污染防治政策文本122份，平均每年颁布5.08份，虽偶有波动，但整体呈增加趋势。此阶段防治重点是乡镇企业污染和农业面源污染，其原因在于改革开放以后很长一段时期内，政府的主要精力集中在经济发展方面，环境保护处于相对弱势的地位，且这个阶段我国的环境污染防治重心在城市和工业点源，对农村关注不够。

二是发展阶段（2003—2011年）。9年间共发布农村环境污染防治政策文本181份，年均20.11份，整体呈波动式上升趋势。这一阶段农村环境污染防治逐步受到重视，做好农业农村基础设施建设、加强制度建设、大力发展农业技术、发展生态农业、治理人居环境、防治农业面源污染、防止城市工业污染转移等是这一时期防治政策的重点。其主要原因在于生态环境保护的战略地位进一步得到认可，政府开始考虑经济发展与环境保护间的平衡以及代际公平的可持续发展。

三是完善阶段（2012—2019年）。8年间共发布农村环境污染防治政策文本312份，年均39份。此阶段农村环境污染防治政策上下波动幅度大，整体呈爆发式增长。此阶段的防治重点，主要是在加强制度建设、发展农业绿色、加快农业环境突出问题治理、防治农业面源污染和土壤污染等方面。其主要原因在于在这个阶段我国进入了生态文明建设的关键时期，政府对生态环境的保护上升到前所未有的地位，对农村环境污染问题的关注也达到了前所未有的高度。

2.发文主体变化特征。发文主体的变化可以明晰农村环境污染防治政策制定主体的变化情况。一是从横向看，政策发文机构多元化并呈现联合化趋势。多元化主体（见图3）包括：全国人大常委会、国务院、生态环境部（含原国务院环境保护领导小组、城乡建设环境保护部、国家环境保护局、国家环境保护总局、环境保护部等）、农业农村部（含原农林部、农牧渔业部、农业部）、自然资源部（含原国土资源部）、财政部、国家发改委、水利部、工信部、住建部、卫生部、交通部等。前五个发文机构对农村环境污染防治的关注度最高，是农村环境污染防治政策的主要供给源，其他主体则属于农村环境污染防治政策的次要供给源。1979—2019年共联合发文79份，占12.85%，其中，1979—2002年联合发文9份，2003—2011年联合发文12份，2012—2019年联合发文58份，呈上升趋势。发文机构的联合化体现出农村环境污染防治工作需要多部门间的通力协作，也体现出政策的协同性在不断增强。

图3 我国农村环境污染防治政策的主要发文主体

二是从纵向看，政策发文机构层次分明，形成“法律+法规+规章”的三层组合形式。由全国人大常委会发布的具有最高效力的法律，属于元政策，占总数的2.93%；由国务院发布的法规、法规性文件，属于基本政策，占总数的16.10%；由生态环境部和其他政府部门发布的规章和规章性文件占大多数，比例高达80.97%。法律法规主要从顶层设计角度进行政策布局，并将各项具体任务分解到相应部门，同时进行监督和管理；部委层面的规章和规章性文件则制定与本部门工作内容相关的政策。

3.政策主题变化特征。我国农村环境污染防治政策文本数量的嬗变过程，也是政策文本内容丰富与拓展的过程。相关政策的主要内容和关注焦点，表明了农村环境污染防治政策的重点指向。通过抓取关键词，可以归纳出政策主题共13个，如表2所示。

表2 我国农村环境污染防治政策主题

从涉及政策主题的文本数量分布来看，涉及前五个主题的政策文本占据了绝大多数，是农村环境污染防治政策的重点指向，是防治的重中之重。在政策发展阶段，新增了农村人居环境污染防治、城市工业企业污染转移防治并将其作为防治重点；在政策完善阶段，新增土壤污染防治并将其作为防治重点。

4.文本类型变化特征。我国农村环境污染政策以法律、条例、办法、决定、通知、规定、报告、细则、方法、意见、复函、函、批复、纲要、名录、计划、预案、方案、规划、政策、指南、要点、责任书、通报、标准、证书等30多种文本形式出现。其中，侧重实施的办法、细则、通知、批复、函、复函等文本形式占到总数的75.61%。同时，政策在保持基本稳定的同时更新速度也较快。在所选的615份政策文本中，有62份政策文本被标注为“失效”或“已被修订”。由此可见，我国农村污染防治政策的失效性为10.08%，有较快的更新速度，但仍基本保持着稳定。

（二）Y维度：内部语义特征

从总体而言，我国农村环境污染防治已经形成了规制性政策工具、市场性政策工具和社会性政策工具相结合的政策工具体系，但三类政策工具的使用也存在非均衡化和差异性较大的特征，这易导致过溢风险和挤出效应。

1.规制性政策工具占据绝对核心地位，使用过多。规制性政策工具的使用次数占政策工具使用总频次的67.47%，涵盖了农村环境污染防治的全过程。规制性政策工具能在政策工具体系中占据优势地位，原因有三：一是其“易操作、易管理、易寻租”等自身优势，易聚焦政策重点；二是在农村环境污染防治过程中，政府仍起主导作用；三是规制性政策工具能对政策执行主体行为进行框定、强化与纠偏，如环境标准、申报许可、环境影响评价能框定政策执行主体朝着既定目标运行，而环境考核评价和监督检查能将政府官员的偏离行为重新拉回到合法轨道中来，实现政策纠偏。

规制性政策工具内部则呈现出使用不均衡的特点。其中，监督检查的使用次数占规制性政策工具使用次数的20.21%，环境标准的使用次数占19.88%，申报许可的使用次数占14.08%，环境影响评价的使用次数占8.33%，环境行政处罚的使用次数占7.94%，环境资源计划规划的使用次数占7.64%，环境考核评价的使用次数占6.65%，直接供给的使用次数占5.3%，共占规制性政策工具项数的50%和使用次数的90%。

2.市场性政策工具占比非常低，使用缺失。市场性政策工具在农村环境污染防治的治理阶段使用频次多于预防阶段。但是，当前市场性政策工具的使用只占政策工具使用总频次的3.08%，占比非常低。

在市场性政策工具内部也呈现出使用不均衡的特点。环境税收和用者付费是相对较为成熟也是使用最多的市场性政策工具，因最近几年生态补偿在水污染防治中应用较多而占比上升。其中，环境税收的使用次数占市场性政策工具使用的32.74%，用者付费的使用次数占27.43%，生态补偿的使用次数占14.16%，政府购买服务的使用次数占10.62%，共占市场性政策工具项数的44.44%和使用次数的84.95%。

3.社会性政策工具增加迅速，但处于弱势。社会性政策工具在农村环境污染防治的预防阶段使用频次较高，是重要的预防性政策工具。其使用次数增速较快，但仅占政策工具使用总频次的29.45%。

在社会性政策工具内部，环境统计、环境监测、环境信息公开等“自上而下”的信息型政策工具的使用占社会性政策工具使用的22.32%，宣传教育、奖励号召等“自上而下”的社会型政策工具占64.54%，“自下而上”的公众参与占13.14%。这说明在我国农村环境污染防治政策中，政府特别重视信息型政策工具并公开相关环境信息，以引起全社会的关注，激发社会全员参与农村环境污染防治的热情。同时，政府特别偏好宣传教育、奖励号召等“自上而下”的社会型政策工具。从“自下而上”途径看，公众参与农村环境污染治理的积极性正逐渐提高，但增速不快。

（三）XYZ维度的交叉分析

通过X维度与Z维度结合起来分析可以发现：起步阶段的农村环境污染防治政策以治理为主，在发展阶段预防政策逐渐增多，完善阶段的农村环境污染防治政策则从源头预防到末端治理、涵盖全过程。在政策主题中，综合性、治理资金、环境监管类政策多涵盖全过程，土壤污染、水污染、农业面源污染、食品安全与卫生、废物污染、大气污染、技术规范类政策贯穿在预防和治理阶段，环境行政处罚主要出现在治理阶段。

通过Y维度与Z维度结合起来分析可以发现：在规制性政策工具中，涵盖全程的政策工具最多，占50.32%，以治理为主的政策工具占28.23%；在市场性政策工具中，以治理为主的政策工具最多，占73.08%，以预防为主的政策工具和涵盖整个治理过程的政策工具较少；在社会性政策工具中，以预防为主的政策工具占59.68%，涵盖整个治理过程的政策工具占40.32%。总体而言，在我国农村环境污染防治政策中政策工具的使用以涵盖全程为主，治理为辅，预防最少。

四、结论与建议

通过对40年来615份政策文本的实证分析,不难看出，作为中国特色社会主义事业“五位一体”布局中生态文明重要组成部分的农村环境污染防治，越来越受到重视。本文对这些政策文本的内部语义和外部属性的分析，有助于我们了解政策文本背后所隐含的真实政策意图,发现规律并预测未来政策走向。

（一）结论

总体而言，随着政策不断深入实施，我国已经形成了具有本土特色的农村环境污染防治政策体系。从政策主题而言，其涵盖面广，以综合性、土壤污染、水污染、农业面源污染、环境监管等为主；从政策发文主体来看，多部门协同推进政策制定；从政策文本类型来看，文本类型多样，注重实施的政策文本居多；从政策的层次来看，层次分明，形成“法律+法规+规章”的三层组合形式；从防治过程来看，以预防为主、治理为辅；从政策工具来看，形成了由规制性、市场性和社会性政策工具组成的政策工具体系。

但是，现有政策的外部属性仍存在不足。专门的、系统的农村环境污染防治政策较少，发文主体间的协同程度还需加强，侧重预防的政策仍需完善。政策制定者对政策工具的不合理选择，造成了“两极分化”的政策工具配置结构。规制性政策工具仍然占据绝对的主导地位，一定程度上挤占了另外两类政策工具应用的空间，这违反了政策工具的多元理性选择规范，会割裂政策工具之间的内在联系，影响政策工具组合配置对农村环境污染防治的协同效应。

（二）政策建议

1.政策制定方面的建议。一是要提高政策发文的连续性和稳定性。在1979—2019年间，农村环境污染防治政策发文量整体呈上升趋势，但是在2002—2019年间,仍然存在着年际发文差距较大的现象。这需要政策制定者重视政策的连续性和稳定性，应科学制定、颁布新的农村环境污染防治政策，修订或终止不合时宜的政策。二是提升农村环境污染防治政策体系的合力。需运用系统方法，理顺综合性、土壤污染、水污染、农业面源污染、食品安全与卫生等13类政策间的逻辑关系,使各项政策间“不打架”，能互相配合，从而提升政策体系合力。三是全面综合发挥政策体系在农村环境污染防治全过程、各环节的作用。农村环境污染防治是一个完整的管理流程，只有对其中每个环节都予以重视，从源头抓起，预防与治理并重，并促进政策在不同阶段的合理分布，才能真正高效地发挥政策体系的整体效能。四是制定政策的主体间应紧密合作，协同治理。生态环境部等政府职能部门应提升协同意识，在需要协同和配合的领域加强沟通、共同协作；市场组织、社会组织等治理主体应不再从属于、受控于政府主体，三者应是平等的协同关系，必须明确三者间的责任分工，实现三者的良性互动。

2.政策工具方面的建议。一是改进已有的政策工具。首先，由于现在及未来一段时间我国仍处于改革的转型时期，对规制性政策工具的偏好短期内不会发生根本性转变，这就需要进一步完善现有的规制性政策工具，形成一系列具有中国本土特色的规制性政策工具。其次，鉴于市场性政策工具在农村环境污染治理中具有不能替代的作用，需要进一步改进该类政策工具并加强应用。再次，提高信息型政策工具和公众参与的使用频次，充分发挥社会性政策工具的辅助和补充作用，改变“自下而上”途径不畅的状况。二是创新政策工具。在市场能充分发挥配置资源作用的领域可以考虑建立内部市场，将提供农村生态环境治理公共物品和服务的政府部门划分为买卖双方，形成内部市场。逐步建立个人环境信用评价，将环境信用评价的范围拓展到农民个人，与农民个人征信挂钩，增强农民参与环境保护的意识与行动。建立健全农村环境大数据，对农村环境点源和面源排放、环境质量、环境风险、环境安全等进行技术上的识别、评估、预测和预警。三是科学配置和整合政策工具。应科学配置与整合三类政策工具，因时制宜地选择不同阶段的政策工具类型，建立三者之间的平衡，发挥不同政策工具之间的协同效应。

总之，农村环境污染防治是一项长期、艰巨而伟大的事业，需要政府、市场与社会共同持久的努力。

注释：

①鉴于立场、偏好等方面存在差异，研究者对于政策工具分类采取的标准各异，由此导致政策工具的分类方法十分繁杂。尽管对政策工具难以做出完美分类，但是对政策工具做理性划分还是十分必要的。依据笔者在《改革开放以来农村自然资源防治政策变迁研究——基于政策文本的定量分析》（《江西社会科学》2018年第10期）一文中的划分方式，确定本文的X维度。