政府工程项目廉政问题案例剖析

黄海燕

（如东县交通运输局，江苏 南通 226400）

案例：2014年D 县为达到森林绿化指标，决定在国省干线公路绿化带的两侧向农户流转土地用于绿化造林。整个项目由沿路各乡镇负责向农户流转土地，县财政每年支付土地流转费，交通运输局所属的融资平台作为业主负责施工及后期养护。项目概况：绿化面积约为10420亩，根据初步设计，共需种植46个品种、规格，49.74万株苗木，草皮及密集灌木70.86万平方。施工内容主要为公路用地及流转土地内的商品土回填、地形整理、开挖排水沟、苗木栽植及三年缺陷责任期养护等。项目共分13个标段，中标总价12441.23万元。2014年底施工结束并完成交工验收、2018年交付养护单位、2019年4月向县审计局报送审计资料，送审价12945.88万元。至送审日共支付工程款9049.4万元。审计局按照20%现场实物抽样调查发现与送审资料严重不符而案发。

2020年12月，交通运输局在未涉案的标段中抽取了两个标段的4～6个品种进行详查，回头分析存在的问题：

本次详查序号 苗木品种 单位 投标综合单价 标底预算价 招标数量 交工验收数量 交工完成率合格率合格数 不合格数1 高杆女贞 株 165.00 108.60 7,000 16,151 231% 12,004 2,595 74%2 红榉 株 120.00 130.68 10,000 13,402 134% 15,362 1,320 115%3 中山杉 株 25.00 114.13 13,000 272 2%4 香樟 株 175.00 92.06 7,000 8,162 117% 7,011 1,583 86%5 黄樟 株 160.00 92.06 7,000 2,731 39% 2,916 717 107%6 黄山栾树 株 65.00 103.09 12,000 1,548 13%7 银杏 株 21.00 103.09 10,000 852 9%8 水杉 株 21.00 81.01 13,000 286 2%9 红叶石楠 株 405.00 162.91 1,000 4,450 445% 3,229 2,337 73%10 夹竹桃 株 91.00 30.88 1,000 6,199 620% 3,121 1,185 50%合计 81,000 54,053 67% 43,643 9,737 81%

第一，技术人员的业务能力、队伍配备和工程规模不匹配。该项目规模大，标段多，地形复杂，土质多样。初步设计时未考虑土壤、气候的实际情况。详查中发现有些地块红叶石楠大片死亡、临海地块因风大，广玉兰、银杏等短根系乔木成片倾斜，特别是银杏成长缓慢，经5年生长但与种植时无异。工程项目涉及50公里沿线的453个地块。交通运输局技术队伍配备：设置一名分管副局长作为业主代表主管绿化工程，局内设科室配备一名专职技术员，科室其他人员临时性辅助，科室负责人只履行程序性审核。机构设置不合理、技术力量跟不上是造成这起案件的根本性原因。

第二，内部控制制度与项目管理要求不匹配。从表面看：工程项目从初步设计、招投标、施工过程监督、工程量计量、验收等所有环节由专职技术员、科室负责人、分管领导及财政资金专管员等签字，但由于工作分工、专业局限等原因除专职技术员均不参与实质性监管。而从头至尾所有环节的原始数据均由专职技术员取得和审核。项目监管过程所有风险点都暴露在专职技术员面前。长期以来没有内控制度和牵制机制来约束主管人员的行为是造成这起案件的直接原因。

第三，项目管理混乱。该项目一共13个标段，其中两个自然人分借用资质各实际中了4个标段，其余5家各中一个标段。从结果看，在招投标过程中应该存在串标、围标的现象。从施工监督的程序看，我们以抽查的3标段为例：

从上表可以看出：交工验收数量与招标数量严重不符，高杆女贞、红叶石楠、夹竹桃分别实际完成招标量的231%、545%、520%。同时中山杉、黄樟、黄山栾树、银杏、水杉只完成招标数的2%、39%、13%、9%、2%。究其原因是中标单位滥用不平衡报价规则，高杆女贞、红叶石楠、夹竹桃的投标综合单价大于标底预算价的品种，采取实际种植数大于招标数的办法，谋取不当收益，差价越大，种植越多。而中山杉、黄樟、黄山栾树、银杏、水杉等投标综合单价小于标底预算价的品种，实际种植数小于招标数，差价越大，种植越少。详查中发现，苗木规格与招标要求严重不符，该项目2014年底交工验收，至本次详查时已历经6年的生长期，但高杆女贞、香樟、红叶石楠、夹竹桃的合格率分别只有74%、86%、73%、50%，可见当时苗木规格与设计标准相差甚远。翻阅所有工程资料未查到相关的施工设计变更手续，说明施工过程的监督和聘请的工程监理形同虚设，项目当时如何通过交工验收现不得而知。

政府投资建设项目廉政风险防范措施：

第一，建立科学的民主决策机制。就本项目而言，交通运输局不管从技术力量看还是从人员配备上都不具备承担如此复杂庞大的工程任务。案发以后重新审视，当时项目上马操之过急，未进一步完善和推行决策咨询、专家评议和论证制度；未能科学合理确定项目建设规模、项目设计、工程造价和标准。从立项开始就埋下了风险隐患。实事求是讲，从业务技术上看，农委、林业部门更合适；从项目管理的人员配置上看，沿路各乡镇作为项目设施的主体最为合适。

第二，加强招投标环节的监督。严格履行公开、公正的市场竞争机制，推进招投标程序规范体系建设。由于县镇级各类工程承包商较少、招标信息透明度不够，投标人相对固定。招标代理机构、项目主管部门、招标人和投标人之间有着千丝万缕的关系，这就给投标人之间串标、围标，轮流坐庄，梯次报价提供了可能。甚至一些评委专家也与各中介机构关系密切，在评标时被定向聘为评委，“听命”于中介机构。所以要建立统一规范的工程建设有形市场，必须进场集中交易，坚持业主评委与专家评委分离评标。建立招投标当事人失信惩戒机制，对专家评委进行动态管理，对参与围标串标的企业、借用或出借企业资质等各种违规行为进行记录和公告。

第三，加强工程建设过程的管理。严格按照项目设计进行施工，杜绝施工单位为降低施工成本，增加超额利润，贿赂监理单位或项目部门要求放松监管，不按技术标准、规范、规程和制度施工；更要防止施工方假借工程进度要求、项目方案变化、施工措施调整等原因，串通监理方、设计方，以变更设计为名共同编造虚假签证，虚增工程量。所有施工变更均须经项目主管部门班子集体讨论并通过，重大变更必须报请上级政府批准后方可执行。在竣工验收环节，要防止一些施工企业为谋取不当利益，勾结项目负责人、监理人员、第三方中介、造价咨询机构一起虚报工程量、抬高合同外单价等方法骗取国有资金。

第四，推行项目跟踪审计。近年来，随着社会经济的发展，政府投资项目急剧增加，审计部门因机构、人员的限制只能对政府工程进行结算审计和竣工审计。但结算审计和竣工审计属于事后审计，带有滞后性、片面性、局限性。跟踪审计可以将审计监督渗透到建设项目的各个环节，从立项开始介入，对设计方案进行多方位的评比；在招标环节是否有违规行为进行监督；对施工阶段的每一个重要节点，各单位的履职情况进行跟踪监督。本案中，如审计部门提前介入，会大概率地杜绝围标、串标的现象；项目设计不会成为摆设；施工的现象、不符合规格苗木不会大批量进场、施工单位与造价咨询机构不会一起肆无忌惮地虚报工程量；更不会如此多的环节存在瑕疵竟然通过交工验收的现象。

第五，建立健全内部控制制度。应建立健全内部控制制度来进行自我约束，通过不相容岗位分离设置、授权审批、定期轮岗等手段对机构内部各岗位各环节进行有效控制和防范。通过建立反舞弊机制及时发现和纠正各类欺诈、舞弊行为，确保国有财产不受损失。

政府投资建设项目具有规模大、公益性强、社会影响面广等特点，如何加强对政府项目工程建设进行监管，以确保工程质优、资金安全、干部廉洁，已成为必须破解的历史性课题。