中国乡镇政府治理体系转型的立法回应

江国华，卢宇博

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

党的十九大报告提出的“治理有效”是新时代实现乡村振兴战略的必要抓手，也是全面依法治国在乡镇层面的目标指向。具体到乡镇政府治理转型领域，其包含三层意蕴：一是治理主体的良性互动。即以乡镇政府为主导，通过正和博弈实现相互增权[1]，构建包容性的治理秩序。二是治理方式的多元协同。即强化政府管理与服务职能，实现自治、法治、德治相融合。三是治理规则的不断完善。即将改革制度纳入法治轨道，化解规则与现实的冲突。概言之，“治理有效”强调治理的实效性，是价值理性与工具理性、动机与效果的有机统一[2]。

在法治论域中，制度是法律规则的集成，是法律体系的凝结[3]，也是实现“治理有效”的核心要素。规则治理、制度治理与程序治理要通过法律之治来实现。行政法是规范政府治理行为的准绳，因此政府必须遵循依法行政的原则，受到行政法的规制。当前，乡镇政府虽然在行政组织法上属于一级行政机关，但却是“限缩的行政机关”，容易沦为执行上级行政机关命令的“功能性单位”，其参与治理的职权、主体地位及其运行机制的有效性不足。因此，乡镇治理体系转型意味着乡镇政府应依法实现“承权实政”，进而完善其行政方式。行政法应当回应这一变迁过程，实现改革制度的法治化，将政策性文件转化为正式的法律规则。

一、厘定乡镇政府职权范围

职权范围是政府行使权力的限度，也是政府治理体系转型的核心维度。根据职权法定原则，乡镇政府不得任意处分其职权。但基于多元治理和行政主导的需要，其职权范围通过县级政府权力下沉实现了扩张。在行政法体系中，乡镇政府作为一级政府的职权范围主要由《地方组织法》厘定，并由行政行为法赋予其权力内容。但《地方组织法》在职权的分配上规定得较为笼统，行为法中的层级限制限缩了乡镇政府的权力，导致乡镇政府职权配置存在“非完整性”的特征。

为强化乡镇政府治理能力，各地开展强镇扩权试点性改革，通过扩大乡镇政府服务管理权限突破了相关行政法的规定。在一定程度上，强镇扩权改革对乡镇政府法定职权范围的突破源于法的滞后性矛盾，而科层制下的职权分配方式更是激化了这一矛盾。在压力型体制下，乡镇政府作为基层政府必须承担上级政府层层分配的指标事务，当其职权范围不明确或缺乏强制力保障时，便产生了责大权小、权责倒挂的问题。强镇扩权改革在一定程度上解决了这一问题，但重大改革应当于法有据，相关行政法应予以回应，以厘定治理转型中乡镇政府的职权范围。

1.明确乡镇政府职能定位。基于立法保留原则，乡镇政府的职权配置主要规定在《地方组织法》中。该法第61条赋予乡镇政府7项权力，包含执行本行政区域内的各项行政工作的事权。但这与该法第59条县级以上政府职权配置的规定相同，其不仅要“执行上级国家行政机关的命令”，还以“办理上级国家行政机关交办的其他事项”作为兜底条款，导致各级政府在纵向事权分配上高度一致。易言之，乡镇政府可以管辖的公共事务，上级政府同样有权管辖，且基于其“领导与被领导”的组织关系，乡镇政府职权行使易受上级政府直接或间接干预。为避免县级政府的行政指令成为乡镇政府行动的“指挥棒”[4]，应在《地方组织法》中确立乡镇政府独立行使基层治理职权的原则。在职能分配上，可以参考法国地方分权改革中的“属地优先”原则[5]，即乡镇政府能够独立承担的公共事务应由其承担，而将其难以胜任的事务分配给上级政府，且上级政府对乡镇政府事务的协助参与不可代替其主体职权。基于这一逻辑，《地方组织法》第61条第三项后可补充增设“独立行使基层治理职权”的规则，第59条第二项可改为“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，协助下级人民政府完成其难以独立实施的工作”。

治理秩序的实现有赖于治理规则的制定和实施，主要通过国家法和习惯法构建基层社会秩序[6]。乡镇政府作为国家法这一正式规则的实施主体，其对治理秩序的维护主要依靠执法权来实现。但在行为法上，乡镇政府执法权的行使缺乏处罚权等强制性权力的配套支持。根据《行政处罚法》第23条规定，只有“县级以上”政府才具有处罚权，并未将处罚权赋予乡镇政府。而该法第24条规定省级政府可以将“基层管理迫切需要”的县级行政处罚权交由乡镇政府行使，但仍未赋予乡镇政府一般性的处罚权，且“可以决定”“迫切需要”“能够有效承接”导致授权主体拥有较高的自由裁量权，也为乡镇政府行使处罚权设置了较高的“门槛”。因此，为确保乡镇政府维护基层治理秩序职能的有效行使，应尽快出台《行政处罚法》《行政强制法》等相关司法解释。职权实施主体不明的(如《行政许可法》《行政强制法》)，应当将乡镇政府作为实施主体，并设置乡镇政府与上级政府间权力与责任的衔接制度；实施主体有层级限制的，应在法律保留的原则下，赋予乡镇政府一定的事权，并制定具体的授权程序。如《行政处罚法》可将第23条中的“县级以上地方人民政府”修改为“地方各级人民政府”，但同时限制乡镇政府的处罚权须得到省级政府授权。且将“法律、行政法规另有规定的除外”扩充为“本法及其他法律、行政法规另有规定的除外”。

乡镇政府是基层公共服务的主要供给者，在推动基本公共服务均等化的基础上提供满足人民群众美好生活需要的各项公共服务。由于乡镇政府公共服务供给能力相对不足，应因地制宜制定公共服务标准，并为其提供专门的制度支持。以法国公共服务法体系为例，其在平等性原则中涵摄“积极性歧视”行为，即增强自然人或法人这些特定类群的活力，通过让一方受损的模式，来抵消它们之间前期客观上已存的不平等事实[7]。易言之，通过公共资源的再分配来提升服务能力薄弱区域的供给能力，以化解区域资源恶性竞争产生的零和博弈问题，最终实现区域间的正和博弈。这与我国的均等化原则具有内在一致性。十九届四中全会提出“健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系”，要求加快公共服务相关立法的进程。目前，我国业已出台《公共文化服务保障法》，其通过乡镇公共文化设施建设管理、公共文化产品供给等措施促进城乡公共文化服务均等化，但其第4条依然规定“县级以上”政府将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划的法定义务。因此，应在此基础上制定统一的《公共服务保障法》，使其涵盖基本公共服务的各个领域，并在制度设置上更凸显均等化原则，确立乡镇公共服务供给的法定职权和相关责任。

2.健全纵向事权授权机制。乡镇政府职权的扩充主要依靠省级人民政府授权来实现。以广东省的简政扩权改革为例，其出台的《县镇事权改革若干规定(试行)》规定，省级政府可以依法赋予乡镇政府行使县级政府部分行政管理职权。这一授权程序机制在其他扩权试点改革中的规章及规范性文件中也有所体现；在地方改革的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》(以下简称“两办执法权下沉意见”)，规定以“依法下放、宜放则放”原则推进行政执法权向乡镇政府下沉，将“点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法”等权限赋予乡镇政府，并由省级政府统一制定赋权清单。但是，省级政府仅是授权实施主体而非授权决定主体，我国单一制国家结构形式决定地方行政权来源于中央授予，乡镇政府的授权机制也不例外。其授权的依据为最高立法机关制定的法律或国务院制定的行政法规、决定或者命令。此外，地方国家权力机关拥有配置地方行政权的权力[8]。对此，广东省《县镇事权改革若干规定(试行)》第8条和第9条分别确立了国务院与省人民代表大会或者其常务委员会作为授权决定主体。但是，部分地方性法规并未明确，例如《浙江省强镇扩权改革的指导意见》仅规定了法律、法规或规章的授权，并未规定授权决定主体。因此，在乡镇扩权改革中，其形成的法律性文件应当予以确认。

在强镇扩权改革中，县级政府职权向乡镇政府转移，即县级政府将其所属的部分经济社会管理权限，通过法定程序向乡镇政府下沉，促成政府事权纵向间的重新分配。但其在执行过程中，面临着“如何放得下”“能否接得住”和“是否转得动”的困境[9]。换言之，政府职权下沉存在规范依据不足、程序阙如，并囿于部门利益和法治观念不足等问题。因此，根据县级政府和乡镇政府在治理体系中的不同地位和特性，应当对乡镇政府扩权后的事权配置进行详细规定。《行政处罚法》及强镇扩权改革对乡镇政府职权行使的限制可予以保留，但应明确规范授权程序与下沉的部分县级行政职权的具体类型。在程序上，应当规范省级政府认定“中心镇”的原则、标准、程序与责任，并禁止县级政府私自转移处分；在内容上，“中心镇”政府的职权应包含公共安全保障、农业科技服务、计划生育政策宣传、协调民事纠纷等[10]。

3.完善乡镇财政支撑体系。根据社会学家吉登斯的观点：“资源是权力得以实施的媒介。”[11]乡镇政府的职权行使需要拥有相应的资源支撑，其主要体现在财权、员额编制、设备等方面，并以财权为基础。县乡两级政府的财权配置主要规定于财政部出台的《关于进一步推进乡财县管工作的通知》中，其强调县级政府财政部门在“预算编制、账户设置、集中收付、政府采购和票据管理”等方面对乡镇财政有管理和监督的权力。该规章同时规定“属于乡镇事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批”，即审批权属于县级政府。因此，大部分乡级财权均上调至县级政府，出现乡镇政府高度依赖县级财政的局面[12]。显然，“乡财县管”与强镇扩权改革中的财权下沉形成了制度上的冲突。为实现财权与事权相匹配，应当为乡镇政府事权的扩张提供充足的财权支持，使其拥有相对独立的财权。应依法建立更为平衡的乡镇税制体系，确保财权与事权一同下沉至乡镇。在税收分成上应当考虑治理环境条件，以治理能力为基准推动乡镇财权公平且有差异的分配。属于乡镇事权的支出范围，应由乡镇政府进行管理。

财政转移支付具有保障乡镇政府职权行使、均衡地区间财力差距的重要功能。自2004年起，国务院将《财政转移支付法》纳入立法规划，但根据财政部2020年立法工作安排，其仍处于立法研究阶段。但根据《预算法》，仍可确立乡镇财政转移支付机制的基本取向。在两类转移支付制度中，一般性转移支付具有更高的财力均等化程度，但可能会对地方政府发展经济产生负向激励[13]，即过度的一般性转移支付将降低乡镇政府财政努力程度，因此有必要建立相关激励约束机制或降低一般性转移支付比例。与“属地优先”原则相配套，应保持一定的一般性转移支付比例，消减乡镇政府间的不当竞争所带来的资源虚耗。对一般性转移支付后收入仍然不能满足基本支出的，再给予专项转移支付补助。

二、明确乡镇政府行政主体地位

在规范意义上，乡镇政府作为国家行政机关，属于一级行政主体。但在法理上，行政主体意指享有行政权，能以自己的名义实施行政决定，并能独立承担该行为所产生的法律效果的社会组织[`4]。乡镇政府作为行政主体必须有独立的法律人格，满足权、名、责三大要件。其行政主体地位虽在行政法规范中认定较为模糊，但在治理转型中得以强化。按照转型改革的程序机制，乡镇政府行政主体地位最终要通过行政法来确认。

在行政主体概念中，行政职权所构成的权力要件是核心维度，是其他要件成立的必要前提。由于乡镇政府职权与上级政府高度重合，财权与事权收归于县级政府，在其不满足相关权力要件时，也无法满足其他要件，是“限缩”的行政主体。但是，即使乡镇政府行使其既有的行政职权，行政法对其主体地位的认定仍然缺乏统一的标准，规定较为模糊，进而对其行政行为的有效性与可诉性造成影响。

1.确立乡镇政府行政主体资格认定标准。当前，我国乡镇政府行政主体资格存在认定模糊的问题。《地方组织法》未涉及乡镇政府职权行使的主体责任，行为法与救济法也未明确行政主体地位的认定。

《地方组织法》中的“负责”是指国家机关内部的责任配置，并未规定乡镇政府以自己的名义实施行政行为的责任，即其必须依法作为或不作为以及没有正确履行职责应承担的否定性不利后果。在行政主体理论范式下，组织法虽然主要解决行政诉讼被告、职责职权如何锁定等主体合法性问题[15]，但宪法相关法的性质决定其无法直接规定各类行政行为的法律后果。

行政主体理论引入的初衷在于解决行政诉讼被告资格的问题，即只有行政主体才能成为行政诉讼的被告[16]。这一“谁主体，谁被告”的逻辑属于主体标准论的观点，符合当前行为法与救济法的规定——行政主体地位是实施主体行为有效性及成为行政诉讼被告的前提：(1)根据《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第21条之规定，开发区管理机构没有行政主体地位的，以设立该机构的地方人民政府为被告。因此，无行政主体地位则无法作为行政诉讼被告。(2)《行政处罚法》第38条与《行政诉讼法》第75条均规定了行政行为(《行政处罚法》中具体到行政处罚行为)无效的认定条件，包括行政行为有实施主体，但实施主体却不具有行政主体地位的情形。综上，行政行为无效或无法成为行政诉讼被告是因为其不具有行政主体地位，那么具有行政主体地位实施的行政行为才能有效，并且实施主体才能作为行政诉讼的被告。因此，行为法与救济法并未判明包括乡镇政府在内的各级政府的行政主体地位，而是对实施主体行为结果的一种事后审查，有循环论证之虞——具有行政主体地位的，当然可以成为行政主体。

为规范乡镇政府行政主体资格的认定，应当在《地方组织法》中对其进行明确规定。其主要路径是将职权法定原则融入行政主体资格认定的过程中。作为行政主体行使职权必须遵守的核心原则，职权法定原则是“行政法总则”不可或缺的灵魂条款[17]。在“行政法总则”尚未制定的情况下，《地方组织法》具有较高的法律位阶，可为行为法和救济法中的行政主体确立认定标准。《地方组织法》应当判定何为行政主体资格，以及各级政府间的主体资格有何差异，并在责任设置上明确规定包括乡镇政府在内的各级政府行使职权应当承担的法律后果。

2.优化乡镇行政主体行为的监督机制。乡镇政府行政主体资格的确认将使其能以自己的名义行使行政职权。为此，应强化对其职权行使的监督机制，核心在于权力要件与名义要件的衔接。按照“两办执法权下沉意见”规定，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督。这使得原先的多头执法变为集中执法，将主体名义与主体权力一并下沉至乡镇；在此基础上，各地开展了强化乡镇政府行政主体认定的试点性改革。例如，根据湖州市南浔区政府出台的《关于练市镇相对集中行使行政处罚权的公告》，练市镇政府能以自己的名义相对集中行使部分行政处罚权。

在乡镇政府治理体系转型中，必须确保县乡政府之间达到权力结构上的合理平衡，并避免两种倾向：第一种是乡镇政府受到县级政府政治上与行政上的过多牵制，而不能形成完整的一级政府权力[18]；第二种是由于县级政府对乡镇政府的监督不到位，使得后者追求自身政治经济利益的最大化。为此，应当健全乡镇政府以自己的名义实施行政权力的责任与监督机制。明确区分两级政府间主体权力的边界，使其均能以自己的名义实施行政行为，乡镇政府应统一制定其权责清单并予以公开。在明确主体责任的基础上，推动监察法规对行政权力集中行使相关制度的立法，确保在职权下沉改革中公职人员能正确行使职权，避免出现腐败、寻租等现象。

3.强化乡镇政府主体行为的责任机制。行政主体地位认定的模糊性必然影响乡镇政府行政行为的有效性及其应承担的法律后果。为避免由此导致乡镇政府职能的异化与责任推诿问题，在治理转型的制度建构与司法实践中，乡镇政府行政主体地位的三大要件得以满足，并以权力要件为核心相衔接。近年来，乡镇政府在服务型政府建设过程中实施的新型行政行为受到司法规范和实践的关注。以行政协议诉讼为例，《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第68条将“请求解决行政协议争议”划定为《行政诉讼法》第49条“有具体的诉讼请求”的情形，使得行政协议行为具有可诉性。在黄石市明灯食品厂、大冶市人民政府乡政府行政再审一案[(2017)最高法行再72号]中，最高人民法院便将金山店镇政府与武钢金山店铁矿签订《委托协议》及据此实施的行政行为作为相对人提起诉讼的请求权基础，进而为乡镇政府实施新型行政行为承担法律责任提供了参考性依据。

判明乡镇政府行政主体地位的核心目的在于控权，即在厘定其行政职权范围的前提下，通过明确其实施行政活动的名义，进而确定其相应的法律责任，保障有权必有责，用权受监督。在整个行政系统内部，应当明确乡镇政府作为行政主体的条件与限度。从实践路径来看，强化乡镇政府主体地位是强镇扩权改革的延续或重要组成部分，其职权下移将导致职责与主体名义的下移。对此，行政法规范应当明确判定乡镇政府作为行政主体的条件与程序。

三、重塑乡镇政府组织结构

政府组织结构是政府职权行使的载体，其设置应符合职能实现的需要。乡镇政府治理体系转型在结构上是对行政组织结构的变革，不仅涉及乡镇政府自身的机构与人员编制的调整，也涉及政府间横向与纵向的结构关系。在规范上，《地方组织法》与政府机构编制规定均有所涉及。随着治理转型实践的发展，其既有的组织结构被打破，需要相关行政法予以回应性调整。

按照结构功能主义的一般观点，结构决定功能的发挥。“条块分割”是当前我国政府科层制体系中形成的一种结构性特征，其表明政府组织结构具有多个层级，政府间管辖权分配遵循属地管理与业务管理原则[19]。在规范层面，“条块分割”在一定程度上是由行政组织法规定的模糊性与授权不充分导致的，并形成横向间的职能交叉、重叠与纵向间的“职责同构”现象，即不同层级的政府的职能、职责和机构设置上高度统一、一致[20]。乡镇政府要实现“治理有效”，应为其权力行使配备相应的职能部门，推动组织法规范与改革实践相适应，以建立条块结合、以块为主的乡镇政府组织体系。

1.规范乡镇政府内的党政合署制度。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》确立了统筹设置党政机构的改革方略，即将职能相近、联系紧密的机构部门实行合并设立或合署办公。基于乡镇政府事权的“非完整性”，其合署合设过程中的机构设置相对更为精简。譬如，根据济南市政府出台的《关于推广经济发达镇改革试点经验 深入推进镇(街道)行政管理体制改革的实施意见》，乡镇政府党政工作机构数量限定为5-7个，包括承担党政综合、基层党建、经济社会发展、社会事务管理、民生保障服务、社会稳定保障(应急保障)、综合执法等职责的机构。其不再与上级政府部门机构“一一对应”，而是按照职能合并设置。

党政合署的组织虽然对既有的行政组织结构进行了重构，但其中政府具有行政职权并对外行使时，便应当受到行政法的规制。党政合署并非意味着行政职权的灭失，党并不直接行使国家公权力，乡镇政府仍享有行政职权。乡镇政府在对外做出影响相对人利益的行政行为时，应当以乡镇政府的名义行使，并按行政法规定的权限和程序运行。为此，应当坚持职能相近的原则，避免乡镇政府通过任意合署合设滥用行政职权。在相关行政程序规范中，规范的重点应限定在具有明显政务性的事项[21]，理顺党政合署合设后乡镇政府与上级政府部门间的结构关系，尤其是区分行政隶属关系与业务指导关系。

2.促进乡镇政府机构编制的法治化。在《地方组织法》中，乡镇政府机构编制规定较为笼统。为因应乡镇转型之需要，应在未来修改《地方组织法》时，应就乡镇编制和机构设置增设专门条款予以规范。

在人员编制上，第56条规定了各级人民政府的人员构成，但仅设置了行政首长级别的职位，即“乡长、副乡长”或“镇长、副镇长”，具体的领导职数、机构设置，人员比例等均未涉及。第65条中虽然规定科和办公室应当设科长、主任，必要时可设置副职，但仍属原则性规定，难以起到规范政府组织结构的作用。因此，乡镇政府的机构编制主要规定于国务院出台的《机构设置和编制管理条例》与地方“三定”规定中。前者总体上规定得较为宽泛，而“三定”规定属于行政规范性文件，其法律效力较低且难以规制。

在机构设置上，乡镇政府无权设置工作部门与派出机关。《地方组织法》第64条规定地方各级政府可以设置必要的工作部门来行使其职权，但其中并不包含乡镇政府。该法第68条规定了派出机关的设置规则，同样也排除了乡镇政府。因此，《地方组织法》未明确授予乡镇政府根据职权行使需要设置工作部门或派出机关调整内部机构的权力，乡镇政府难以依此建立相对完整的组织机构，并产生“七站八所”等治理乱象。

因此，要实现乡镇政府机构编制的法治化，须明确乡镇政府机构编制的一般性规定。应在《机构设置和编制管理条例》的基础上，约束政府及其公务人员的权力，崇尚法律权威等法治价值理念对政府机构编制制订过程的渗透、统摄和整合[22]。为此，应当将机构编制事项纳入目标责任制体系当中，制定乡镇政府的机构设置与人员编制的信息公开程序，其公开内容至少应当包括具体职位、数额及其规范依据。因地区特殊情况需要自由裁量的，应遵循《重大行政决策程序暂行条例》的规定，避免通过设置“其他机构或人员”规避法定标准和数额，严控编外机构和人员的比例与上限。

3.推动服务中心与政府相“脱钩”。乡镇政府组织结构的调整不仅包括机构的设立与合并，也包含机构的裁撤或转制。随着简政放权改革的不断推进，乡镇政府部分公共服务职能由各类“服务中心”或行业协会承担，以直接性的农村公共服务社会化购买代替传统的财政供养专职人员提供服务。为避免双重领导体制导致的结构性矛盾，国家发改委、民政部等制定出台《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，推动行业协会商会在机构、职能、资产财务、人员管理及事项上与行政机关脱钩。在地方层面，原先的事业单位改制后形成的“服务中心”，也在逐渐走向市场化。例如，慈溪市镇级现代农业服务中心以农民专业合作社、合作社联合社、家庭农场为基点，引导多方力量参与组建和运营[23]，改变对镇农办的路径依赖。

服务中心作为一种主要的公共服务主体，必须与原有的事业单位区分开，即不能成为乡镇政府“指定”的垄断供给者，而是走向专业化、相对独立的发展道路。为此，应在相关行政法中健全以下机制：(1)公共服务市场化改革必须建立更为公平、完善的购买与监管机制，既要增加服务供给主体，确保其充分竞争，避免由于地方利益捆绑造成“劣币驱逐良币”，也要其对公共服务行为形成完备的监督与双向激励机制；(2)明确事业单位转制后各类“服务中心”的性质、地位和功能，在给予其充足的资源支持的前提下，建立更为严格的责任制度，增强其对公共产品的供给效能；(3)健全遴选和项目的招投标制度，实施全过程的监督管理来打破服务中心的行业与地域垄断。

四、变革乡镇政府治理方式

所谓治理方式，是指在一定时期内根据一定的国家与社会的关系形成的治理主体和治理形式[24]。在乡镇政府治理体系转型中，政府由单一化和单向度的管理方式向以行政任务为导向的双向互动的多样化治理方式转变。一般来说，治理方式不直接规定于组织法或行为法中，而是体现在治理转型改革形成的政策文件中。对此，应通过立法与修法确立一般性规则与之衔接。

1.管理与服务相结合。政府治理方式属于一种行政方式，虽然行政法学的立论中心呈现出从行政行为到行政方式的挪移[25]，但在规范层面上，其主要属于行为法上的内容。组织法作为行为法的前提，其修改将影响其治理方式实施的基础。在传统上，政府主要采用行政许可、行政强制、行政处罚等刚性规制手段，但随着服务行政理念的融入，行为法在立论方面实现了“管理与服务相结合”的转变。在具体行为方式上，增加了协商制定规则、政府购买公共服务、私营化等柔性治理方式。

对此，国务院于2015年简政放权工作会议上强调“简政放权、放管结合、优化服务协同推进”，即推行放管服改革，实现政府由单一的管理职能向管理与服务职能并重转变。其主要内容包含：(1)明确服务权限。即明确公共服务类型及各级政府的权责分配。中共中央办公厅与国务院联合发布了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，明确乡镇政府承担的公共服务类型，并要求县级政府制定乡镇政府公共服务事项目录清单。(2)缩短服务流程。即通过减少审批、证照等方式降低政务服务中重复的制度性交易成本。比如宜都市出台了《深入开展“一网、一门、一次”改革工作方案》，建立较为简约规范的乡镇政务服务流程。(3)建设服务机构。即设置专门且相对独立的服务中心来承接乡镇政府服务项目。如衡阳县演陂镇制定了《深化乡镇机构改革实施方案》，其除了设置负责行政管理的办公室外，还组建了社会事业综合服务中心、农业综合服务中心、政务服务中心具体承担公共服务工作。(4)畅通服务渠道。即通过搭建服务平台，推动信息交流。如江苏省出台了《关于建立完善基层“互联网+政务服务”体系的指导意见》，提出“推进乡镇(街道)服务事项上网运行”，实现了乡镇政府管理与服务职能的“一网通办”。

因此，相关行政法可作出如下调整：(1)确认乡镇政府公共服务职权。即在《地方组织法》中明确包括乡镇政府在内的各级政府具有“提供公共服务”的职权。(2)规范乡镇政府服务方式。在地方“三定”规定中，应对提供公共服务的机构人员编制、管理体制进行系统化规定，可以设置由乡镇政府的上级行政机关制定服务清单，以监督并纳入政府信息公开目录。(3)推进新型服务行为相关立法。在相关行为法中，应加快规范政府向社会组织购买公共服务等新型服务机制的立法工作，以《慈善法》、《政府采购法》等为依据完善乡镇治理主体参与公共服务的运行机制。

2.多元主体协同治理。协同治理是强调多元主体基于利益共同体需要采取集体行动，互相配合、相互协调、协同进步的一种治理方式[26]。乡镇政府要运用法治手段实现协同治理，必须确保各主体拥有基本的治理参与能力，搭建协作治理平台，提供协同治理保障，推动乡镇政府与其他治理主体开展有序合作。

在治理转型实践中，乡镇政府协同治理制度主要分为三个维度：(1)区域协同。其属于一种横向协作，主要发生在地理位置上相近或者相邻的区域间[27]。如深汕特别合作区通过“飞地治理”的模式，实现机构、制度、资源等在深圳市辖区与海丰县四镇的流动。(2)层级协同。其属于一种纵向协作，主要发生于乡镇政府与上级政府间。例如，“两办执法权下沉意见”中以整合基层网格管理和指挥平台来推动基层管理跨部门、跨层级协同运转。(3)政社协同。其主要发生于乡镇政府与其他社会主体间。譬如，岳阳市出台了《组建乡镇农民专业合作社联合社的建议》，以乡镇政府组织乡镇农民专业合作社联合社、乡镇供销社、县供销社等形成乡镇惠农服务中心开展为农服务经营。

因此，相关行政法应赋厘定多元主体行使行政权力的运行方式，明确其协作机制：(1)县级政府主要起到监督功能，组织协调不同区域的乡镇政府及政府与社会主体开展合作，并制定规范性文件予以规制。(2)乡镇政府是治理的主导力量和组织力量，负责调配资源、进行管理、提供支撑，为公共服务供给提供制度保障，并及时回应社会需求，主动协调治理矛盾。(3)社会组织应当在乡镇政府的引导下，参与政府公共事务，提供高效且优质的公共服务。(4)公民要积极而理性参与治理，通过诉讼、调解等方式，采取体制内行动[28]。

3.自治、法治、德治相融合。 自治、法治、德治相融合(以下简称“三治融合”)即自治、法治、德治三种治理方式互为条件、彼此交叉，其反映的是国家治理与社会治理的融合，建构制度供给与内生秩序的联通[29]。在乡镇政府治理体系转型中，“三治融合”意味着乡镇政府应遵循行政伦理、采用法治方式行使权力，在此基础上组织自治主体依法参与治理活动，确保自治规范与道德规范符合法律的强制性规定。具体而言，“三治融合”在乡镇政府治理层面主要包含三层含义：一是强化对自治规则的约束。村民自治规则符合法律规制与道德规范。二是增强软法的治理功能。道德规范与自治规则是基层治理重要的法治资源，运用正式规则与非正式规则相结合的方法解决基层矛盾。三是推动道德文化的规范建构。道德文化应符合法治精神，并注重于基层自治中进行内生性建构。

对此，相关行政法应转变乡镇政府参与社会治理的方式：一是强化政府公职人员的法治意识，培养其尊崇法治、敬畏法律的法治精神。二是在村民自治制度中引入行为评价机制，健全志愿服务激励机制，并与失信联合惩戒等机制相结合，强化自治规则的规范作用和社会功能。三是运用多种治理规则解决基层矛盾，健全非诉纠纷调解机制，强化乡镇政府对自治组织的协作和监督功能。四是强化法治与德治宣传，发展公共法律文化服务，将法治精神与道德法则融入文明公约、村规民约、家规家训等。

治理转型是制度改革的一种方式，乡镇政府治理体系是我国国家治理体系的重要组成部分。乡村振兴的实现需要通过政府体系的变革以解决治理的共时性难题及其长期以来存在的固有矛盾。面对复杂的现实情形和治理转型的迫切压力，法治化路径应当是最为有效的方式之一，即通过立法回应相关政策的制度内容，通过法定程序使其成为法律规则。乡镇政府治理体系转型首先必须使乡镇政府拥有较为完整的行政职权，通过职权下沉、财税改革和权责清单制度来促进乡镇政府事权、财权与责任的均衡配置；其次，乡镇政府应当被明确认定为一级行政主体，使其被赋予的职权能以自己的名义做出且为此承担法律后果；再次，乡镇政府在成为行政主体后须通过组织结构调整确保其规范履行职责；最后，乡镇政府应在多元结构关系的基础上，引入服务行政、柔性治理、合作治理方式，形成有序且高效的治理秩序。

乡镇政府治理体系转型虽然发生于乡镇，但其本身关乎行政法基础性制度的变化，也是解决基层矛盾源头、建设有为政府及实现人民美好生活需要的一场深刻革命。这一过程还涉及民族区域自治机关等更为复杂的领域，本文并未展开讨论。文章主要是反映当前行政法规范的设置，并与转型实践相对照，将其中的制度在法律上予以规范和确认，以期从乡镇这一层级缓和我国行政组织法与行政行为法、行政救济法相互冲突的问题，以及通过调节乡镇政府治理体系使其在国家治理中发挥更为关键的作用。