党内法规概念的演变与发展——一种学说史的梳理

段 磊，熊 娜

(武汉大学 法学院/党内法规研究中心,湖北 武汉 430072)

“对一门学科而言，学说史是研究该学科产生、发展与演变的学问，体现了以历史视角把握该学科发展脉络的内在要求。”[1]近年来，学说史研究已成为包括法学在内的不少哲学社会科学学科的一种重要研究范式。对于党内法规这一新兴学科而言，由于学术共同体的理论研究尚待进一步丰富，整体性的学说史建构似乎为时过早。但是，作为党内法规的“基本范畴”之一[2]，学界对于“党内法规”概念这一基本论题的讨论却已延续了20多年，且这种讨论随着中国共产党制度治党、依规治党实践的不断发展而进一步丰富。从党内法规的概念构成来看，学界主要从其内涵与外延两个方面展开学理探讨，关于党内法规概念内涵的讨论主要涉及党内法规的性质、调整对象等问题，关于党内法规概念外延的讨论主要涉及党内法规的表现形式问题。根据党内法规制度建设的实践与学界对党内法规概念的研究发展情况，有关党内法规概念的学说史发展脉络大体可分为三个阶段：(1)第一阶段自1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(以下简称《暂行条例》)首次明确党内法规的定义至2002年，属党内法规概念学说的起步阶段，学界的探讨重点集中于党内法规这一新兴规范形式的调整对象问题。(2)第二阶段自2002年党的十六大召开至2014年，为党内法规概念学说的初步发展阶段，学界的研究重点主要集中于党内法规的性质，尤其是党内法规是否具有“法”属性的问题上。(3)第三阶段为2014年党的十八届四中全会明确将党内法规体系列入中国特色社会主义法治体系以来，为党内法规概念学说的全面深化阶段，学界的研究重点已拓展至党内法规的性质、调整范围、形式等多个方面。基于党内法规概念之于党内法规基础理论研究的重要意义，本文拟通过对上述三个阶段中学术共同体对党内法规的性质、调整对象和形式等问题的探索及争论，归纳其中的理论线索，展现其中出现的重大理论争议，以期助益于党内法规学术共同体对这一重要论题的深化思考。

一、1990-2002年间的党内法规概念学说：调整对象与表现形式的理论初探

“中国共产党党内法规是一个历史地形成的概念，也是一个在党的领导和党的建设实践中不断地完善的概念。”[3]早在1938年党的六届六中全会上，毛泽东等党的领导人就使用了“党规”等概念，在新中国成立后，毛泽东同志又亲自将其口头表述的“党规”一词规范地修改为“党内法规”。但是，在此之后一个时期内，党内法规的概念并未被明确界定，“党内法规”“党规”“党规党法”“党规党纪”等概念也在实践中混同使用，并未加以明确区分，学界也未能形成专门性研究成果。1990年7月颁布的《暂行条例》首次明确界定了“党内法规”定义，并对党内法规的制定主体、规划、起草、审定、发布等作出了系统性规范，为党内法规制度建设的体系化提供了重要的规范指引。同时，《暂行条例》的颁布也构成了党内法规专门性研究的重要节点，学界的相关研究日渐丰富。因此，从1990年到2002年党的十六大召开前，可以被认为是党内法规理论研究的肇始期。在这一时期，参与党内法规相关研究的学者多集中于党史党建领域，相关的研究重点多集中于某部党内法规或某些特定党内法规条文的解读及其对党的建设的积极意义上，从法规范角度探讨党内法规概念的成果并不多见。就党内法规的概念而言，相关研究的重点集中于党内法规的调整对象与表现形式上，学者尝试提出一些抽象的理论概念来解决党内法规这一新兴规范形式“是什么”“管什么”的问题。

一方面，围绕党内法规的调整对象问题，受邓小平关于健全社会主义法制、党内制度建设相关论述和中国共产党依法治国理念的影响，这一时期学界出现了“党内法制”“党内关系”等概念，初步形成对党内法规“管什么”这一问题的回应。如李乐刚提出了“党内法制”的概念，认为党内法制“是指制定、执行和遵守党内法规和制度”[4]。在此基础上，他从党内法制建设的目标出发，提出党内法规的调整对象应是党内关系，认为党内关系作为党员之间、党的组织之间、党员与党的组织之间的一种正式的组织关系，不同于私主体之间的人际关系，需要通过党内法规予以严格规范[5]。由此，在上述理论逻辑之下，党内法规调整中国共产党党内关系，服务于中国共产党党内法制建设，显然是一个有别于国家法律的规范范畴。

另一方面，围绕党内法规的表现形式问题，受当时党中央提出“建设有中国特色社会主义法律体系”这一主张的影响，学界对党内法规形式的研究亦形成了体系化的划分思路。李乐刚根据党内法规的效力将之划分为三个层级：作为最高层行为规范的党章；针对某些专门问题和一定范围人员制定的具体条例、制度和规定；具有法规性的决议、通知、意见号召等[4]。叶笃初等则将党内法规视为由党章和其他具体法规共同构成的规范体系，党章是最根本的党内法规，党内其他具体法规按照制定主体层级的不同可以区分为党的中央及其部门制定的各种单项法规和法规性决议以及党的各级领导机关及其部门的工作条例、党的中央以下各级组织制定的法规[6]。当时，《暂行条例》第4条已对党内法规的名称进行了明确的规定，对各立规主体的制定权限也作出了相应规定。然而，彼时党内法规的规范化程度尚待提高，不少立规主体在立规时并未严格、准确地按照上述规定使用党内法规的名称。在这种实践条件下，学者关于党内法规表现形式的研究也很难形成具有广泛说服力的结论，加之学界缺少对党内法规概念本体的研究成果，这些理论划分也只是一种对当时渐成热点的“法律体系”研究的工具性借鉴。

二、2002年至2014年间的党内法规概念学说：党内法规的法属性之争

“党的十六大提出‘依法执政’的重要方针，指明了中国共产党转变执政方式的基本方向。”[7]按照依法执政的基本要求，党中央在继承和发扬改革开放以来加强党内制度建设传统的基础上，通过制定包括《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党纪律处分条例》等在内的重要党内法规，着力推动党内法规的持续发展。党的十六大之后，学者对党内法规的关注点已从上一阶段的调整对象、表现形式等上升到涉及党内法规性质问题的本体性研究之中。至2014年党的十八届四中全会召开之前，相关研究的重点集中于党内法规的性质这一议题上，学界的研究焦点在于党内法规的“法”属性之争，先后围绕“党内法规是不是法”“党内法规是怎样的法”等话题形成了诸多理论争锋，在党内法规概念学说史上产生了重要影响。

(一)理论标靶：党内法规“非法论”的逻辑与实质

2003年《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》颁布后，“党内法规”一词在当时的讨论中屡屡出现。在此背景下，一些学者开始从实证主义角度，对“党内法规”这一表述提出质疑，其论述重点在于否定党内法规的法属性，因而这些论述可被概括为党内法规“非法论”。党内法规“非法论”提出后，迅疾成为学界展开相关研究的理论标靶，为学界后续展开的围绕党内法规性质问题的学理探讨提供了重要契机，因而在党内法规概念学说史上具有重要意义。

较早提出党内法规“非法论”的作者在2004年撰文提出“党内法规提法不妥”的论断，并提出了三点具体理由：其一，政党组织不是立法主体；其二，党内条例不具有法规特征，而是属于政策性和制度性的文件；其三，党内法规的提法容易产生歧义，无法严谨、准确地反映党与法的关系[8]。尽管该论述仅仅以一篇报纸理论文章为载体，其论证也相对简略，作者也并未就这一话题形成持续性研究，但他的观点却代表了一个时期内学界对党内法规的“法”属性的否定思维逻辑，即以国家法律的概念为标尺，衡量党内法规的一般特征，继而从主体、内容、用语等方面否定其“法律”(即其所认为之“法”)的属性。在此之后，理论界和实务界出现的对党内法规“法”属性的否定性观点也多受这一论述逻辑的影响，以党内法规不符合“法律”特征为由，反对将其冠以“法规”二字，体现出实证主义法学学说的深刻影响。如王俊华认为，党的规章制度是由党的领导机关按照党章规定的程序制定的，不能体现国家意志，不具有强制力，党的意志只有上升为“法律”才能成为“法规”，建议用“党的纪律”一词指代党内规章制度，以免造成与国家法律之间的混淆[9]。

从党内法规“非法论”的论证逻辑来看，此类观点在本质上所欲强调的乃是党内法规因其制定主体的“非国家性”而导出的效力范围的“非普遍性”。易言之，“非法论”的论述重点在于“非国家”主体(即便是执政党)不应有制定具有普遍约束力规范(即法律)的资格。因此，“非法论”者所言的并非“党内法规”这个具体名词使用的适当性问题，而是一种新型规范的调整范围问题。在党内法规“非法论”者眼中，政党作为一种社会组织，其制定的各种规章制度从制定主体、制定程序、调整范围、适用范围、实施保障等方面都不能说可以被称为“法规”，而只是政党自治之下体现该政党自身意志、调整自身行为的规范。同时，一些学者基于新中国成立后一个时期内出现的因“党政不分，在很多事情上党代替了政府工作”[10]而导致种种问题的历史经验，也形成党内法规不应等同于法律的观点，最终选择否定党内法规的“法”属性。尽管党内法规“非法论”的相关文献数量极为有限，但这些文献直接抛出了“党内法规是不是法”这一理论命题，为未来学界调动不同理论资源证成党内法规的“法”属性，解决“党内法规是不是法”“党内法规是怎样的法”等关系到党内法规概念建构的系列问题提供了重要的理论标靶，为学界展开关于党内法规性质的理论探讨开启了新的视角。

(二)学说争锋：党内法规“姓法论”的兴起与证成

针对党内法规“非法论”，学界为论证党内法规“姓法”，即具有“法”属性，形成了包括“软法论”“法律多元主义”“不成文宪法说”等多种理论阐释，为进一步明确党内法规的性质提供了重要的理论支撑。上述三种理论学说均以党内法规具有“法”属性为论证目标，以超越实证主义范式诠释“法”的内涵为论证方法，其差异在于通过引入不同的理论素材形成具有不同理论特征的研究框架。这三种具有不同特征的“姓法论”的理论逻辑如下。

第一，“软法论”的理论逻辑体现为，通过构建区别于传统“硬法”的“软法”范畴，明确党内法规的“法”属性和“软法”属性。21世纪初，受埃利希在批判以国家法至上主义为基石的法律规则论基础上提出的“活法”概念的影响，以罗豪才、姜明安、宋功德等为代表的一批学者提出了一套符合中国法治建设逻辑的“软法”理论体系。“软法”理论的特点在于，改变传统意义上将“法”的概念局限于国家法的理念，强调其“法律效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范”[11]的实践特性。在“软法”理论形成的早期，党内法规因“在其党内能够起到规范的作用”[12]而被列入“软法”范围，但在当时，“软法”论的关注重点并不在于党内法规，更不在于中国共产党的党内法规，而在于社会主体制定的诸种有助于回应公共治理需求的规范形式。直至2010年前后，随着党内法规研究的勃兴，学界才开始将“软法”理论广泛应用于党内法规性质的论证当中，明确将党内法规界定为“社会法和软法，而非国家法和硬法”[13]。在“软法论”的理论框架下，“软法论”者通过调整“法”的定义、扩大“法”的概念外延，解构了党内法规“非法论”的理论前提，同时也为回应党内法规的调整范围、作用方式及其与国家法律的关系等问题提供了理论支撑。

第二，“法律多元主义”的理论逻辑体现为，通过扩大对“法”概念的解释范围，明确“法”与“法律”的概念差异，从而赋予党内法规以“非法律的法”的性质界定。法律多元主义是“相对于法律一元或者国家法律一元(中心主义)来说”[14]的一种理论学说，其核心观点在于强调法制定主体、法律渊源的多元性。持此种学说的学者认为，“‘法’固然与国家有密切、直接的联系，但是除了国家，‘法’还有更为广泛的内涵和外延”[15]2。因此，“法律多元主义”者强调“法”的范畴包含且大于“法律”，明确非国家之外的主体虽不能制定“法律”，但却可制定“法”并在社会治理中发挥实际作用，而“各个政党、政治性组织制定的章程及其他内部规范”[15]3即属于“法”的范畴。从分析范式上看，“法律多元主义”与“软法论”均从扩展“法”的概念外延出发，可以说，“软法论”是“法律多元主义”的一种具体表现形式。但在党内法规概念研究这一具体领域内，由于缺少对拓展范围之后的“法”的概念的进一步论证，“法律多元主义”的诠释力与影响力较之于“软法论”都略显逊色。

第三，“不成文宪法说”的理论逻辑体现为，从政治宪法学角度出发，以中国的政治实践为论证依据，将作为最根本党内法规的《中国共产党章程》(以下简称《党章》)界定为中国的“不成文宪法”。“不成文宪法”是一个与“成文宪法”相对应的概念，是指一个国家的“宪政体制和公民权利保护并没有明确规定在一部统一的成文法典中，而是散见于不同的法律渊源中”[16]。在不成文宪法的理论研究中，强世功提出，除应重视宪法文本外，还要理解我国政治实践中那些不可忽略的对现实政治运行产生影响的“不成文宪法”，即“实效宪法”，《党章》作为党内的根本法，是用以规范中国的政治主权者的，是“实效宪法”，因而应属于中国的“不成文宪法”范畴[16]。“不成文宪法说”将《党章》置于政治宪法学的理论框架之中，从不成文宪法的角度诠释党章的性质与地位，形成一条超越于“软法论”和“法律多元主义”研究范式的理论路径。当然，必须强调的是，强世功的论述仅涉及《党章》，而并非涉及其他党内法规，因而并非完整意义上针对党内法规性质形成的理论学说。但是，党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据，从此意义上讲，党章所统摄的中国共产党党内法规制度体系，自然应与宪法所统率下的国家法律体系具有相类似的“法”属性，因而此种学说亦被本文归入党内法规“姓法论”当中。

在上述三种论述中，“软法论”具有最为丰富的背景性理论资源，在当时党内法规发展实践条件下也最具理论诠释力，不仅解决了“党内法规是不是法”的问题，也有力回应了“党内法规是什么法”的问题。因此，在一段时间内，“党内法规是一种软法”的观点在学界一度获得较为广泛的认可，被视为党内法规性质问题的理论通说，也因此成为后一阶段学界关于党内法规性质的论争中的理论标靶。

尽管上述诸种“姓法论”学说对证成党内法规的“法”属性作出重要学理贡献，但实事求是地讲，时至今日，体现“国家法中心主义”的党内法规“非法论”的观点并未随着后续党内法规概念学说的发展而走向消亡。即便是在执政党高度重视党内法规制度建设、中国共产党党内法规制度体系建设取得重大进展的今天，党内法规的法属性之争依然存在。当然，这种争议的出现，并不意味着学界对中国共产党依规治党的基本理念存在异议，而更多体现出一些学者对党内法规概念认知的分歧。造成这种分歧的原因主要有二：一方面，由于中国法学界长期浸润于“国家法中心主义”的窠臼之中，一些学者对不具“国家性”的主体制定“法规”的行为有着天然的排斥心理。另一方面，由于不少学者仍惯于以传统法学理论中以代议制度、政党制度为核心的政治理论来诠释中国的政治和法治现象，忽视了中国共产党作为中国特色社会主义各项事业领导核心发挥作用的内生性行为逻辑，由此产生了对中国共产党党内法规概念和性质的认知偏差。因此，站在学说史的角度来看，党内法规概念学说的进一步发展，不仅要立足于党内法规这一具体领域理论研究的再深化，更应在更为宏观的中国特色哲学社会科学体系的发展过程中对这一政治与法治现象作出更为充分的理论关照。我们有理由相信，对党内法规性质的种种纷争，必将在中国特色社会主义哲学社会科学的学科体系、学术体系、话语体系的全面发展中得到解决。

三、2014年以来的党内法规概念学说：性质、调整对象与形式论争的全面深化

2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次将“形成完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系。由此，党内法规再度成为学界广泛关注的热点议题，党内法规概念学说的发展进入到全面深化的新阶段。在2014年之后，关于“党内法规”提法及其背后所体现的“党内法规是不是法”的争论逐渐走向终结。诚如付子堂所言，“党的十八届四中全会正式确定‘完善的党内法规体系’为中国特色社会主义法治体系的五大子体系之一，使关于能否使用‘党内法规’一词的纯粹概念之争画上了休止符”[17]。然而，关于党内法规概念的论争却并未画上“休止符”。在这一阶段，学者对党内法规性质问题的争论日益延伸，随着全面从严治党走向深入，原本占据主导地位的“软法论”在理论说服力上愈发不足，“软法论”在伴随实践发展展开自我修正的同时，遭遇到一系列新兴学说的批判。与此同时，学者针对党内法规调整对象问题开始形成新的论争，在党的全面领导的时代背景下，传统的“政党自治规范”理论遭遇现实挑战，党内法规“外溢效应”等学说日渐兴起。此外，在党内法规形式问题上，学界对《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)形成的党内法规形式定义进行了适度拓展，形成了诸种形态的“广义党内法规形式论”。

(一)党内法规性质之争的延伸：“软法论”的发展及其遭遇的挑战

党内法规“软法论”的兴起曾经为党内法规“姓法”起到重要的证成作用。然而，在党的十八届四中全会以后，“软法论”逐渐成为学界的批驳对象，主要原因在于“软法论”与我国党内法规的现实运行逻辑不相契合。中国共产党作为我国的领导党、执政党，党内法规的约束力、调整范围等与一般的社会规范之间有着明显的区别，引入西方法治理论中的“软法”概念来解决党内法规的性质问题也只是抓住了党内法规与“软法”之间的某些共性特征，同时也有将党内法规与国家法律进行区分以攻讦党内法规“非法论”的考量。学界为解决党内法规“软法论”在实践层面所面临的困境，主要通过“修正的软法论”“党内法规硬法论”和“反软法-硬法论”三条理论路径对党内法规性质问题展开新的探索。

1.“修正的软法论”。此种学说坚持党内法规“软法”的基本定位，但对传统理论中的“软法”观念进行适度修正，以便契合党内法规实践的发展。从论证思路来看，“修正的软法论”主要因循两条路径展开论述：(1)将党内法规界定为“软法”，但通过对软法理论中某些元素进行适应性修正实现理论与实践的统一。首先将“软法论”运用到党内法规性质研究中的姜明安、宋功德等是其中的代表，如姜明安认为，“党内法规也具有某些硬法的因素，某些党内法规也可启动一定的国家强制力保证实施”[18]，而宋功德则认为党内法规具有政治属性和规范属性，是“坚硬的软法”[19]。(2)从对软法理论自身特点的认识出发展开对党内法规性质的修正性论述。如刘长秋认为，学界从实际效力角度对“软法论”的攻讦是对软法概念的误读，软法与硬法之间的划分应依据约束力的实现后盾而非是自身约束力的强弱，党内法规因不依赖于国家强制力而仍属软法[20]。上述两种“修正的软法论”尝试在理论上解决全面从严治党实践背景之下党内法规刚性约束特点与“软法”定位的矛盾之处。然而，由于“软法论”采取了将党内法规与软法两种事物进行性质比对、参照的论证逻辑，导致其对党内法规的性质、效力、表现形式等内化于概念的界定都必须对照软法的一般理论进行适度优化，由此，将党内法规界定为“软法”，势必会引起人们将党内法规与软法的其他子规范(尤其是社会组织规范)进行类比的理论遐想。因此，越来越多的新的理论学说以对“软法论”的批判为先导，登上党内法规概念学说史的舞台。

2.“党内法规硬法论”。此种学说认为，从中国的法治实践出发，应当将党内法规定性为一种“硬法”，以契合党内法规在实践中具有强约束力等特征。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。中国共产党党内法规的约束力并不简单体现为一种类似于其他政党规范的纯粹的柔性党内约束，而具有极强的政治强制约束效果。此即“党内法规硬法论”的形成背景。此种论述的理论路径主要有二：(1)直接对党内法规作出“硬法”性质的界定。如有学者认为中国共产党作为我国唯一的执政党，其所行使的权力属于一种公权力，党内制裁也与国家制裁之间相互融通，同样具有强制性的特征，因此党内法规是一种“硬法”[21]。(2)间接对党内法规作出“硬法”性质的界定。此类论述主要见诸于宪法学者在探讨党内法规的合宪性审查问题时提出的诸种观点当中。如秦前红等认为，由于党和国家事务的混同性、党的执政方式特点等原因导致“党内法规和其他党内规范性文件对党外公民和组织产生影响”，因而“完整的合宪性审查体系必须包含对党内法规的审查”[22]。“硬法论”从中国政治发展和中国共产党治国理政方式变迁的实践出发，突破了传统理论对硬法与国家法绝对关联性的理论限定，其对党内法规实际效力的描述似乎更加符合实际情况。然而，“硬法论”者依然受限于软法论者建构的“软法-硬法”二元框架，这导致运用“软法论”界定党内法规性质时存在的不少问题，以另一种形式在“硬法论”中反向体现出来。当然，“党内法规硬法论”还需面对其突破硬法与国家法关联性带来的更大难题。如果仅因党内法规所体现出的超越于一般社会组织规范的刚性约束力，就将其直接视为一种“硬法”，那么论者所需解决的就不止于党内法规性质这一具体问题，而不得不关照到“马克思主义法学概念体系是否需要重构，会不会滑向西方社会法的理论窠臼”[23]等更为宏大的命题。

3.“反软法—硬法论”。在学界展开对党内法规性质的“软法”“硬法”之争的同时，亦有不少学者提出了系列超越“软法—硬法”二元分析框架的观点，在学说史梳理时，我们将之归纳为“反软法—硬法论”(1)这些超越“软法—硬法”二元分析框架提出的观点，并非一种理论前提、论述逻辑统一的“学说”，而是论述侧重不同、理论资源各具特点的“观点群”，由于他们均体现出超越“软法—硬法”分析框架的特点，因而我们将其统称为“反软法—硬法论”。。依论述逻辑的差别，这些观点可划分为三种类型：(1)从本体层面出发，主张为党内法规创设一个独立于“软法”“硬法”之外的专属概念。如刘作翔提出“当代中国的规范体系”的理论框架，并将法律规范、党内法规、党的政策、国家政策、社会规范视为并列于其中的具体规范类型[24]。李尧等提出党内法规应界定为“与硬法和软法相并列的第三种法治规范”[25]。(2)从功能层面出发，对党内法规的属性进行功能性界定。如武小川认为，应当“从党内法规与国家法律的相似性”论证党内法规的概念，提出“中国共产党为更好行使执政权，自觉借鉴国家法律对国家权力的规范和限制方式，运用党内法规来管党治党”的“党内法规的权力规限论”[26]。(3)从综合特征层面出发，形成党内法规二元属性的界定。如屠凯认为，党内法规与其他社会现象的对立中可以纳入“广义法范畴”，在与国家法的对立中属于“政策范畴”，是一种具有“法律与政策二重属性的规范性文件”[27]。上述多种“反软法—硬法论”的论述侧重与论证逻辑存在较大差异，其各自立论基础和所形成结论的理论说服力也高低有别，一些观点难免有以应然迎合实然的“削足适履”之嫌，而亦有不少论述被认为存在着一定程度的逻辑混乱。但是，这些论述的提出，无疑为党内法规性质论题探讨的进一步深化提供了全新的视域和思路，也为党内法规概念学说史的进一步丰富提供了重要的理论元素。

(二)党内法规调整对象之争的蜕变：党内法规是否限于“党内”的争议

如前文所述，在20世纪90年代，多数学者将党内法规界定为一种调整“党内关系”的制度规范。此种论述的底层逻辑即将中国共产党视为一种区别于国家机关的社会组织，从属于“国家—社会”二元关系中的“社会”一端，其党内法规应属“政党自治规范”，因此党内法规的调整对象应以中国共产党的党组织和党员为限。在一段时间内，坚持党内法规应仅限于调整党内关系的“政党自治规范论”在党内法规理论研究中占据主流地位。

党的十八大以来，随着党的全面领导实践的不断发展，在实践活动中，党内法规的调整对象已不限于党内关系、党内事务，而是日趋拓展到涉及党的领导的方方面面。针对这一实践发展，学者开始从不同层面作出理论诠释。如宋功德将党内法规的调整范围从“党内关系”发展为“党务关系”，认为党务关系既包括指向党内的党内治理关系，也包括指向党外的党的领导关系，即“党在执政治国过程中因法规领导作用、履行领导职责而与非党组织和党外群众之间形成的党务关系”[19]174。另外，李忠则较早提出党内法规的“溢出效应”概念用于解释党内法规适用于“非党组织和非党员”的现象，并认为这体现出党内法规适用范围的普遍性特征[28]。此后，学界围绕党内法规的调整对象问题，形成了一轮新的理论争鸣，既有以“溢出效应”(或“溢出效力”)这一概念为核心展开理论建构者，也有反对盲目扩展党内法规调整范围，否定“溢出效应”概念正当性者。这些理论言说的论辩推动着党内法规调整对象理论的不断发展。

自党内法规的“溢出效应”概念提出后，部分学者针对党内法规已经开始调整党外主体的政治实践，提出了一系列丰富、完善这一概念的学术观点：(1)针对“溢出效应”的性质，有学者提出党内法规对社会、非党人士和组织产生的影响是难以避免的，但“这种影响是政治影响，而非严格意义的法律影响”[15]14。(2)针对“溢出效应”的类型化建构，有学者提出党内法规的溢出形式包括纯粹溢出和混合溢出两种，前者指“通过纯粹的党内法规对非党组织和党外人士进行调整”，而混合溢出则是指“通过混合型党规对非党组织和党外人士进行调整”[29]。(3)针对“溢出效应”的正当性基础，有学者提出，“党内法规溢出效力的正当性来源，应该指向中国共产党的领导地位和外生性政党权力”[30]。(4)针对“溢出效应”的作用方式，有学者提出有“基于党内法规的规制内容而在法理逻辑上产生的对党外对象的效力”和“基于党内法规在诸多领域形成的引领示范效应而产生的事实上的溢出效力”两种类型[31]。

在“溢出效应”概念建构与完善的同时，学界也出现了不少对其质疑的声音。一方面，部分学者仍然坚守“政党自治规范”理论的基本立场，在论及党内法规调整范围问题时，坚持党规与国法之间应保持必要界限的立场。如秦前红等认为，“党内法规必须恪守自身的调整空间”“党外事务、法律保留和其他应由法律法规调整的事项，党内法规不应规定”[32]。江国华等认为，应着力化解党的领导与限制党内法规适用范围之间的张力，通过“将现行党内法规中超越其权限范围又适合由法律来调整的事项，从党内法规中分离出来，由国家法律予以规范和调整”的方式限制党内法规的“效力外溢”现象[33]。李树忠提出，针对党内法规的“外溢”现象，“应该尽量避免党内法规的直接约束力覆盖党外的人和组织”[34]。这些学者的观点从论证逻辑上，均属对“政党自治规范”理论的进一步调整与延伸。另一方面，亦有学者认为，党内法规“外溢效应”的提法本身仍是“政党自治规范”逻辑的修正，但这套逻辑并不适用于中国的政治实践，因而尝试通过建构一套基于政治逻辑的理论来诠释党内法规调整范围的变化问题。如柯华庆等认为，基于“社会主义国家中共产党作为马克思主义领导党的地位与特征”，党内法规应当具有直接的对外效力，而非对内效力“外溢”的附属物[35]。不难看出，学界对党内法规调整对象争议的背后，体现出学者对中国特色社会主义法治话语体系下党内法规与国家法律的界限问题的不同认知。事实上，中国的政治实践呈现出一种执政党内部规范效力向外拓展，以政党规范直接或间接影响非党组织、党外人士的趋势。这一趋势与西方国家的国家法律对政党内部治理从不予规制到不断渗透影响，对其政党从“尊重政党自治”到对政党适用“权由法定原则”或“综合治理”的治理模式的转变趋势不同[35]。因此，能否以建基于“政党自治规范”逻辑之上的政党、国家理论来诠释中国共产党党内法规的制度运行及其与国家法律的关系，仍然有待进一步的理论探索。

(三)党内法规形式之争的发展：“广义党内法规形式论”的提出

党内法规的表现形式问题，即“何种规范属于党内法规”的问题，是党内法规概念外延所涉及的核心议题。随着党内法规制度建设的不断完善，党内法规形式亦趋于正式化、规范化，早期党内法规形式范围指代不明的问题，随着《制定条例》的实施而趋于解决。与第一阶段的党内法规制度体系的初步探索不同，在2014年之后，学界对党内法规的研究日趋深入，对党内法规形式的研究也逐渐与本体性研究产生了一定衔接，主要作用于党内法规定义层面。

《制定条例》明确了党内法规的制定主体、表达方式、名称等形式要素，但在理论研究中，不少学者认为，《制定条例》中限定的党内法规形式与中国共产党在管党治党历史和实践中所依照的规范形式有所不同，故在认可《制定条例》对党内法规的形式定义的同时，将其视为“狭义的党内法规”，从不同角度对党内法规的形式进行了适度拓展，形成了多种“广义党内法规形式论”。依照拓展方向的差别，“广义党内法规形式论”可分为以下三种。

1.拓展党内法规制定主体的。党规姓党，中国共产党党内法规的制定主体当然应是中国共产党的组织。具体说来，《制定条例》将党内法规的制定主体明确为特定层次的党组织，即党的中央组织、中央纪律检查委员会、党中央工作机关(2012年《条例》表述为“党中央各部门”)和省、自治区、直辖市党委。多数学者均认同这一具有特定性的主体要素，但亦有学者从学术研究角度，对这一主体限制作出适度扩展。如李军即将党内法规的制定主体拓展到了“中国共产党”，他认为，“从广义而言，党内法规是中国共产党制定的所有具有约束力的规范性文本”[37]。又如欧爱民等在倡导重构党内法规概念时提出，现有规定对党内法规制定主体的规定缺乏应有的张力与弹性，提出党内法规在制定主体上应具有“增容性”[38]。

2.拓展党内法规的名称类型的。《制定条例》明确党内法规的名称包含“党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”七种。易言之，只有以这七种名称命名的党内规章制度才能被视为正式意义上的党内法规。然而，不少学者在论及党内法规的形式范围时认为，仅将以这七种名称命名的规范视为党内法规的做法会导致党内法规范围过于狭窄，因而提出从不同层面对党内法规进行“扩充”。如周叶中等认为，依规治党所依之“党内法规”应作广义理解，即除了七类狭义理解的党内法规外，还包括分散在党内规范性文件中的规范[39]。又如韩强提出，党的《决议》《决定》和《报告》等具有重大意义、对全党具有普遍效力的法定文件应作为党内法规的组成部分[40]。

3.拓展党内法规的表达方式的。《制定条例》将党内法规的表达方式界定为“规章制度”，实际上确定了党内法规的成文性和规范性，这与其在具体规定中明确的党内法规的表述形式、规范要求、审批方式、发布形式等规则相契合。然而，不少学者认为，成文性和规范性的要求，会在一定程度上限缩党内法规的范围，因而主张将党内法规的定义拓展至更多不具有成文性和规范性特点的党内文件上。如李林提出“广义的党内法规概念”，认为“党的纪律、党的规矩”等亦属于广义的党内法规范围[41]。魏治勋则提出了三个层次的党规概念与范围论述。其中，第一层次的党规即《制定条例》列举的七种党规形式；第二层次的党规包含《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》确定的决议、决定、意见、通知、纲要、方案、规范、答复、解释等九种规范性文件；第三层次的党规则是指“党的历史上形成的迄今有效的‘不成文规矩’”[42]。

上述诸种“广义党内法规形式论”对党内法规形式定义的拓展，主要有两方面的原因：一方面，从中国共产党管党治党的实践来看，除《制定条例》规定的七种名称的党内法规外，还有不少其他规范作为依规治党的“依据”在党内发挥着实际作用，这包含了大量的党内规范性文件、不成文的党的纪律、党内规矩等。因此，学者往往选择从依规治党的“名”与“实”之间的关系出发，以管党治党依据之“实”拓展党内法规之“名”。另一方面，从党内法规概念的历史发展来看，作为一个“提出在先界定在后的概念”[43]，大量具有管党治党效力的党内法规都制定于《暂行条例》之前，因而不少历史上发挥重要作用的党内法规在形式、名称上与其他规范性文件之间缺乏必要的区分，然而我们却不能因为历史原因否认它们的党内法规属性。因此，学者在形成党内法规定义时，为顾及这部分规范，往往在进行学理定义时对“界定在后”的概念进行必要拓展。