警用无人机应用的功能审视与风险规制

姬艳涛

(中国人民公安大学，北京 100038)

警用无人机是指由公安机关装备的、无机载驾驶员操控的、适合于执行警务任务的航空器，包括自主航空器和遥控航空器。当前，警用无人机与公安工作的深入融合与创新应用，推动了公安业务流程优化、组织结构再造以及执法模式创新，成为牵引“科技兴警”和智慧警务发展的新驱动。2015年公安部全国警用航空建设推进会提出，“将警用无人机纳入警用航空管理范畴，建立管理、运行和安全工作规章制度，统筹发展规划。”[1]几年来，全国各地警方积极探索警用无人机的执法应用，并在公安交通管理、重大活动安保、社会治安防控、警务应急处置、搜寻追踪、禁毒扫毒以及反恐处突等领域取得了一定的发展和成效。然而，由于警用无人机自身的技术不确定性以及技术物质性与制度社会性的矛盾冲突，同时也出现了诸多新的问题和挑战。对此，本文从制度、法律、伦理、组织等维度深入探讨警用无人机实践应用的风险、原因和应对路径，以期为我国警用无人机制度的科学构建提供理论前瞻与智力支持。

一、功能审视：警用无人机技术驱动下的警务流程再造

现代警务制度建立在“理性科层制”基础之上。马克思·韦伯认为，“在组织理论的技术性视角之下，官僚制(科层制)是最为稳定、高效和可靠的组织形式。”[2]然而，警务行政管理实践中，科层制由于机制异化同时也导致了条块分割、程序烦冗、部门壁垒、规章庞杂等问题，使得其一度成为“效率低下”的代名词。新公共管理运动中“流程再造”运动的兴起，为警务机制改革带来了新的创新思路，即以警务新技术为支点重塑警务工作的程序、方法与步骤，实现跨层级、跨警种、跨功能的协同联动与组织优化以大幅度提升警务运行效能。警务流程再造是“流程再造”一般规律与警察业务工作的结合，在构成上主要包括工作流程再造与组织结构再造[3]。作为一项新兴警务技术，警用无人机的技术嵌入不仅在工作流程方面促进了警务机制运行的“自动化”再造，而且在组织结构方面推动了警务指挥体系、应急警务处置以及社会治安防控等机制的“结构性”重塑。

(一)警务工作流程的优化再造

警务流程再造的价值内核是“效率”，即通过环节精简、流程优化、业务整合、时间压缩等“无增长改善”有效提升警务活动的效率。当前，在警务组织改革由“职能导向”向“流程为中心”转型过程中，如何通过警务流程运行“自动化”的创新来实现“向管理要警力”和“提升警务效率”的改革目标，已经成为警务流程再造的核心议题。所谓警务流程运行“自动化”，是指通过智能算法和自动化设备等各类软硬件在警务活动中各场景与各阶段的技术性嵌入与自动化应用，从而全部或部分实现无人化运行的警务发展新形态。警务流程运行“自动化”的技术逻辑与运行机理可以归纳为“自动识别-智能分析-自主行动”的行为模型，其具体开展主要分为三个环节：其一，信息的识别与输入，即通过自动化机器或智能化感知设备等识别方式将现实世界中的人、车、物、场、网等治安要素转化为有待进一步整合、挖掘与处理的信息数据；其二，信息的分析与处理，即将现实事件的相关信息数据进行结构化与抽象化，使之与特定法律规则中的假定条件相匹配，进而为该事件的行为模式选择与法律后果确定提供支撑依据；其三，信息的输出与实现，即通过特定的执法活动将上一环节予以具体落地，以实现相应的法律后果[4]。

总的来说，无人机警务应用的感知性、交互性、智能性、自主性、机动性等特征，有效促进了警务工作流程中“识别与输入”“分析与决定”“行动与输出”的智能化水平和自动化程度，为警务流程运行“自动化”的改造与升级提供了有效的技术支撑。

1.“识别与输入”的自动化创新

作为“天空之眼”和“警务之翼”的警用无人机，在多源性智能感知与全景式信息采集方面有着天然的技术优势与显著的功能作用。具体而言，在社会治安防控中，警用无人机能够通过全景俯拍与低空遥感技术实现社区治安基层基础信息的全方位采集；在公安交通管理中，警用无人机在定点巡航中能够对道路交通信息进行快速采集与实时回传；在搜索抓捕和应急救援中，警用无人机能够通过热传感器等增强现实的技术载荷实现大规模的区域扫描与人员定位；在公安卡点的治安检查中能够通过多种生物传感器实现体温、声音、面部、步态等生物特征信息的无感化采集；在犯罪现场勘验中能够通过三维快速建模与空中全景航拍实现犯罪现场的立体重现与证据材料的精准固定。除此之外，警用无人机的“集群涌现”技术，还具备了一般监控所不具有的多视角、模块化、全覆盖的信息捕捉能力，使其能够对大型活动安保与突发性事件处置中人流、物流和车流等异常行为进行大规模秒级化的动态感知与实时监测。

2.“分析和处理”的智能化创新

人工智能与警用无人机的模块共构与技术融合，使得警用无人机不仅能够摆脱飞手“遥控”而实现自主性的路径规划、低空巡飞和冲突避障，而且能够依托智能载荷设备完成人员识别、车辆识别、违禁品识别以及违法行为识别等一系列信息数据的关联分析与大数据处理工作。例如，在“交通抓拍”中，警用无人机依托预先的算法设定能够对车辆交通违章行为进行自动身份识别与违章行为的定性判断；在“禁种铲毒”执法活动中，警用无人机能够借助智慧分辨系统对可疑区域的种植物开展大规模的罂粟识别和风险预警；在“反恐处突”中，警用无人机能够通过暴恐行为模型分析对恐怖主义活动进行快速识别与危害性评估；在“疫情防控”中，警用无人机能够依托红外测温设备实现远程性的精准测温与人员筛查。

3.“输出与实现”的自主化创新

纵观警用无人机的发展历程，其最初通常作为警务人员的感官延伸而执行动态监控、信息采集和目标搜寻等任务。近年来，武器性载荷技术的突破以及智能化和自主化应用的不断提升，全面促进了武力要素的制度嵌入和远程处置能力的优化升级。“无人机核心本质不是观察而是震慑。”[5]如果说全景要素和机动要素的嵌入，形塑了无人机“空中之眼”的监控能力，那么武力要素的智能化应用则使警用无人机具备了远程性与自主化的决策执行与现场处置能力。

总的来说，依据载荷功能属性的不同，警用无人机武力要素可以分为“软武力”和“硬武力”两个方面。其中，“软武力”是指通过“气味”“声音”“光线”等装置媒介而实施的非暴力辅助控制措施。例如，荷兰阿姆斯特朗警方实施的“橙色气味”项目，即通过警用无人机散发具有镇静特征的香气，来缓解执法现场的敌对情绪与对峙气氛[6]。2020年新冠肺炎疫情防控工作中，为增强非接触性远程执法力度，我国多地警方通过警用无人机挂载高强度闪光灯或扩音喇叭对非法聚集等活动进行刺激性光照或声音的远程驱离[7]。“硬武力”是指依托致命性或非致命性的武器载荷所实施的暴力性约束或控制措施。“硬武力”又可以进一步分为非致命性武力和致命性武力。非致命性武力，是指警用无人机通过网枪、催泪瓦斯、橡胶子弹等非杀伤性载荷而对相对人行动能力的暂时性控制措施。致命性武力，是指能够对相对人产生物理性致命伤害的强制性控制措施[8]。实践中，警用无人机武力要素的多元化，进一步提升了警察武力体系的层次性与适应性，使得警察在警务现场处置过程中具有更为广泛的选择空间。如“软武力”的创新性应用，为“最小侵害原则”下实现警务执法目标提供了技术支撑；催泪喷射器、网枪等非致命性武力的发展，则使远程性的“非接触”执法方式更为成熟与高效。

(二)警务组织机构的优化再造

以科层制为基石所构建的警务组织结构呈现出“水桶状”的形态特征，不但上层机关臃肿、中间层级庞杂、指挥链条冗长，而且还导致社会诉求回应性不足以及程序规范烦琐等问题。警用无人机技术嵌入所触发的警务组织变革，则在一定程度上消解了科层制所导致的“行动僵化”与效率低下等问题。具体而言，无人机警务应用下“情指一体”警务指挥结构的改革创新推动了警务活动的扁平化与合成化发展；治安防控结构的优化重塑在横向警务流程方面促进了问题导向下的“无间隙”业务整合与资源优化；应急警务处置结构的优化再造，则有效提升了警务活动的“快速反应”与“协同处置”能力。

1.“情指一体”警务指挥结构的优化再造

“情指一体”警务指挥体系，是指以警用无人机为底层架构所生成的“事前情报导向—事中扁平指挥—事后有效反馈”的一体化智能合成行动体系。警务实践中，警用无人机“全景式”信息采集与人脸识别、红外探测等智能感知技术的耦合应用，能够使警方快速全面掌控社会防控中的治安要素信息、警情处置中的环境要素信息、道路管理中的交通要素信息、反恐处突中的行为要素信息、应急救援中的地理要素信息等，并在各种信息数据快速流转与横向整合中为“情指对接”和“情行一体”提供精准情报引导。同时，警用无人机“前端信息采集—中端5G传输—后端指挥调度”的一体化运行有效促进了警务指挥的合成化与扁平化；警用无人机基于三维快速建模所生成的警情现场重建以及在此基础上开展的仿真沙盘行动推演，则进一步推动了“情指融合”可视化与指挥调度智能化的发展。此外，警用无人机自身所具有的机动性、交互性和武力性等功能属性，则以技术赋能的形式有效提升了警务行动的“快速反应”与现场处置能力，并在“察打一体”的不断融合中促进了“侦察—指挥—行动”的一体化形塑。据此，警用无人机应用集成了信息识别、数据采集、侦察监测、动态跟踪、辅助控制等功能，并在信息流转、情报研判、指挥决策、警力调度和现场处置一体化运行中促进了警务指挥体系结构的优化再造。

2.治安防控结构的优化再造

福柯在空间社会学的基础上提出了“全景敞视主义”的规训方法，认为“只有无所不在的监控才能使得一切隐而不显的事物变得昭然若揭。”[9]当前，智能化、数字化监控技术的不断创新，逐步突破了传统监控的时空局限，使得“无时不在”“无所不在”的全面监控成为现实可能。其中，警用无人机“制高点”的俯瞰视角和全景视野，不仅进一步促进了“全景敞视”治安理念的发展，而且在业务层面上通过“三维巡防”的巡逻机制创新与“空地联勤”的勤务机制改革，推动了社会治安防控的结构转型与流程优化。所谓“三维巡防”，是指由视频巡逻、街面巡逻和空中巡逻所构成的多层次、立体性、一体化的治安巡逻机制。“三维巡防”的警务应用，重塑了传统警察巡逻的空间格局，特别是移动“制高点”的引入弥补了人巡、车巡模式下监控视野有限与警察机动性不足等弊端。所谓“空地联勤”，是指地面警力与空中力量在治安防控中协同配合、联勤联动的治安勤务机制。传统上，治安勤务的开展往往以人海战术的高强度工作为基础，而警用无人机的技术嵌入则通过勤务模式的重构优化了警力资源配置。具体而言，警用无人机行动的超视距性、高巡航性和强机动性，在勤务方式上促进了僵化“三班两倒”向智能“全时作息”的转变，即警用无人机能够联动街面警力开展全面布控与辖区巡逻，形成智能性、网格化、全天候的空地协同勤务值班模式。同时，在设卡检查方式上则推动了粗放性“汗水警务”向精细化执法执勤的转变，即警用无人机能够通过辖区地理环境与交通状况的三维模型建构与信息数据分析，辅助警方提高设卡效果与检查效率。例如，在疫情防控期间的卡点检查中，警用无人机依托红外测温技术实现了大规模移动人群的快速体温检测，为保障交通顺畅运转与提升警察勤务效率提供了创新典范。

3.应急警务处置结构的优化再造

应急警务是指警察部门在公共突发事件中应急处置与警务救援等活动的总称[10]。警用无人机技术嵌入过程中所带来的机动要素、安全要素和武力要素，不仅促进了治安、交管、侦查等日常警务工作的智能化发展，而且有效推动了应急警务的业务流程再造与行动结构优化。作为一项反应型警务措施，应急处置的高效开展很大程度上取决于警察机动性。警用无人机能够充分发挥快速起降、超视距飞行、数图回传以及滞空悬停等技术优势，为践行“1、3、5分钟”的快速反应机制以及“第一时间”的现场控制或警务救援提供了有效支撑。特别是在道路交通拥堵和复杂场景环境下，警用无人机的空中巡飞特征有助于消除地面客观因素的诸多限制，辅助警察快速开展应急处置活动。同时，警用无人机的物品搭载与中继通信等功能，则赋予了警方在突发性公共事件和抢险救灾中更强的社会复原能力。如中继无人机能够在通信系统瘫痪情况下，依托机载的小型通信设备快速搭建局部指挥网络体系；警用无人机的高挂载性与“空中走廊”的组合方式，则实现了突发性紧急情况下应急保障物资的快速投放与及时配送。2020年新冠肺炎的抗疫工作中，我国多地警方利用警用无人机的“空中无接触”投放方式，促进了医疗生活物资的高效配送与快速转运[11]。

当前，以科层制为基础而构建起的诸多警务流程，难以全面适应治理能力现代化建设的时代环境以及无法有效满足社会公众的现实需求。据此，警务流程再造应以“公众服务”为面向，依托“服务链”的中枢纽带优化职责分配与工作流程。警用无人机技术嵌入所驱动的应急警务流程再造，则是在坚持问题导向与服务导向基础上，围绕社会公众需求对应急处置与警务救援的业务流程和组织结构进行优化重组，不仅提高了警察部门的快速反应能力和警务执法效能，而且在一定程度上有效解决了警务流程对社会公众回应性不足的实践难题。

二、问题解构：警用无人机应用的现实风险

警用无人机技术嵌入所触发的警务流程再造，有效推动了警务运行流程的“自动化”发展以及警务组织结构的优化重塑，成为驱动现代警务体系建设的新引擎。然而，警用无人机应用实践中，由于技术建构性与制度逻辑性的张力关系同时也引发了化约主义下的制度供给滞后、全景敞视下的隐私侵犯问题、技术依赖下的执法物化倾向以及智能执法下的责任鸿沟加剧等诸多潜在风险与现实难题。

(一)制度风险：化约主义下的制度供给滞后

作为技术治理的运作逻辑，化约主义是将纷繁复杂的制度问题化解或分割为一项项特定的、微观的、可行的技术性问题，侧重于“通过技术性革新处理各种制度性难题”[12]。化约主义有助于提高社会治理的针对性、效率性与可操作性，然而，其对公共治理技术工具的片面追求也在一定程度上忽视了技术治理与制度创新的协同发展与系统优化。技术嵌入制度组织实质上是技术物质性与制度社会性的双向互动过程，如果技术创新与机制建构相脱钩，则可能导致“事本化”效应与“内卷化”弊端。

通常而言，“事本化”治理模式强调整体性问题的拆分解决，往往只涉及行政技术工具层面的个别调整，而不触及配套性机制的系统改革。警用无人机的引入与应用，能够在技术层面上快速解决远程取证、快速出警、动态监控以及非接触性警务执法等问题，并在“短期效应”下提高警务机制的实践回应能力。但是，警务执法改革是一项系统性工程，如果无法准确识别技术强制力与制度固有逻辑之间的张力关系并在此基础上促进配套性制度供给，则会在制度“固化效应”的作用下陷入“事本化”的困境。技术赋能性具有单向性与线性化的特征，技术作用功效的发挥离不开组织制度的保障与支持[13]。然而，当前警用无人机应用面临着制度供给严重不足的局面，如警用无人机技术标准发展的滞后，导致无人机的挂载、飞控、续航、遥测、数(图)传、应答等指标难以满足警用“特种性”的要求；警用无人机飞行规则建设的空白，导致单架次飞行路线规划与多架次飞行间隔与避让等巡飞行为处在相对“无序”的状态，难以保证大规模常态化空中巡飞的安全与秩序；警用无人机教育训练体系建设的不足，使得专业课程内容缺乏、教官人员数量短缺、专业资质认定混乱、飞手能力素质低下，严重制约了我国警航队伍的发展；警用无人机飞行安全保障措施的缺失，导致警用无人机难以适应复杂恶劣场景下空中侦察、应急救援、治安巡逻等任务的执行。据此，警用无人机发展的单向性，虽然能够带来短期技术红利，但由于未触及深层次的制度变革而导致缺乏持久驱动力和实质性增长，甚至出现警务公共资源不断增加但警务执法效能在整体上不升反降的“内卷化”现象。

(二)法律风险：全景敞视下的隐私侵犯问题

在工业社会向风险社会的变迁中，危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度[14]。伴随社会现代化发展下风险不可控和不确定性的日益扩展，公共安全治理措施也逐渐从事后被动处置走向前端预防治理。警用无人机依托技术赋能下的功能性嵌入，增强了空中全景敞视的监控能力，拓展了社会风险的感知范围与预警能力，有效提升了社会现代化下风险不可控性和不确定性的智能化应对水平。可以说，警用无人机全景式监控是为防范社会风险和回应公众安全诉求而作出的制度革新，并在“技术安全化”的制度建构下实现了组织化嵌入与警务化应用。同时，风险社会下的保险逻辑认为“公共安全可以通过情报数据信息的采集、研判和分析而实现”[15]，这一理念则为警用无人机监控的数字化应用提供了理论支撑。

然而，作为智慧警务之翼的警用无人机，在提高警务监控的高效化、智能化和数字化水平的同时，其内含的“泛时空性”则在时空结构的“流化”重塑中加剧了对个人隐私权的过度侵犯风险。一方面，无人机警务监控的流动性与机动化特性，使其在摆脱特定时空条件的物理限制过程中增强了警务监控的广度与深度。与传统以摄像头为载体的固定化、具体性监控方式不同，无人机警务监控的高机动性能够跟随监控目标处于一种隐蔽化、持续性的流动状态。在“定向性”局部监控向“流动性”全景监控的转变过程中，监控者逐渐具备了“直播式”、无死角、全覆盖监控的可能，而被监控者全部生活的最大细节则在“泛时空性”的监控下一览无遗。

另一方面，无人机载荷的热成像仪、人脸识别以及增强现实技术的耦合应用，使得特定时空环境被高度数据化与“粒子化”，即人、事、物被从具体空间环境中抽离出来而转化成了以0和1为基本代码的流动“数据流”。也就是说，无人机智能技术扩张下的时空结构不再是稳固的、统一的、物理的，而转化成了由庞大数据流构成的“流化”空间。在传统隐私权理论中，立足于公私二分法的隐私权是以“场所”这一物理标准进行划分，而这一隐私理念背后实质上蕴含着一种特定的空间伦理，即位于私人空间的隐私利益受到保护；流入公共空间的隐私则因自愿原则而成为公共信息[16]。然而，无人机警务监控的“泛时空性”颠覆了公私边界的时空结构，模糊了公共空间与私人领域的划分标准，而这不仅侵蚀了传统隐私权保护的伦理基础，而且使得“非物理入侵下”的大规模社会监控与隐私侵犯成为可能。

(三)伦理风险：技术依赖下的执法物化倾向

技术具有正负效应的双面属性，对技术的合理应用有助于提高生产力、促进社会发展，但对技术过分依赖则可能因主体地位的消解而走向自我物化的窠臼。哈贝马斯指出，在唯科学主义的技术理性作用下，人们严格恪守基于“技术逻辑”而构建起来的运行模式与制度规范，成为技术系统的作用单元或建构对象[17]。“科学技术的统治占据了人的全部，不仅导致了价值理性的中空，而且使人在不断物化过程中逐渐失去了自主性、能动性与自觉性。”[18]唯科学论将人类带入了“物化世界”，人们被换算成可以被量化和计算的物质形式，并在机械化的重复劳动中丧失了主体意识与反思能力，沦为依附于技术的隶属者[19]。

作为智能警务装备的典型代表，警用无人机创新了“远程化”执法方式，重塑了警务决策与指挥模式，优化了警务资源合理配置，对于推动警务治理能力现代化发展具有重要意义。然而，无人机警务应用在带来诸多便利的同时，也因技术依赖和“情感单向度”而在一定程度上加剧了警务主体“机器化”以及警民关系疏离等问题。

1.技术依赖下警务主体“机器化”和“去人性化”问题

智能时代下，最让人担心的问题不是智能机器像人类一样思考，相反而是“人们开始以机器的思维考虑问题——泯灭价值观与同理心”[20]。警务执法过程不仅是法律法规由静态抽象规定到动态现实应用的转化，同时也是立法价值理念与人文关怀的展现。警用无人机执法应用过程中如果过分追求技术理性，则会陷入程式化刚性治理与机械执法的困局。申言之，警务人员在技术体系框架下依照技术规范与运行模式就能够通过警用无人机远程完成执法任务，虽然增强了警务执法的机动性但却丧失了亲力亲为下个案问题的深度挖掘与人本精神的道德关怀。“在技术理性的主导下，技术被夸大为人类精神的支柱，人们的反思性与创造性逐渐弱化，并在价值空虚的加剧中呈现出单向度生活的状态。”[21]警用无人机等智能机器虽然在计算水平与行动能力上超过了人类，但由于其不具备自我意识，这就可能导致越智能越冰冷的后果。据此，在未来警用无人机执法应用中，人文精神的衰落、道德价值内核的遗失以及人类身份认知的危机等问题值得警惕与反思。

2.“情感单向度”下的警民分化问题

警务执法具有现场性特征，无论是道路交通安全管理、勘验取证、缉查布控，还是处罚措施或强制措施的实施，基本都是在现场开展。通常而言，现场处置过程中警民直接的互动与交流，不仅是有效履行警察职责的重要内容，同时也是提高执法认可度以及培育良好警民关系的重要途径。现场处置中，警用无人机通过技术赋能下机动性、全景性和武力性要素的制度性嵌入，有效促进了警务执法效能的全面提升。然而，警用无人机本身的单向度情感缺陷，却可能弱化警民的情感交流以及拉大彼此之间的心理距离，进而在一定程度上侵蚀警民合作的基础。所谓警用无人机的单向度，指警务执法中人机交互的单向性关系，即由于警用无人机的技术有限性，特别是弱人工智能性使得其无法有效模拟人类情感并给予对等情感反馈。

事实上，警用无人机的智能性虽然使其不同于冰冷机器而成为适应性实体，能够与人在特定情景下进行交互，甚至在道德问题上具有一定敏感性。然而，由智能算法与电子元器件所构成的机器人，只能在“面部表情”“智能语音”“肢体语言”等方面模拟人类情感表达机理，而无法生成具有生物意义上的真实情感。实践中，警用无人机等智能设备由于上述技术限制而很难进行情感反馈，但社会公众在人机交互过程中却对机器人的情感反馈十分丰富，甚至将其视为“警察化身”而充满期待。由此可见，警用无人机应用“单向度”下复杂人类情感与虚拟人工情感的天然性失衡，使得警务执法下的人机交互缺乏必要的交流与互动，进而无法有效承担教育引导、情感互动、释法说理等功能。在警察公共关系中，情感治理因素是构建警民信任、践行群众路线以及促进内生性秩序成长的关键[22]。在技术局限性条件下，社会公众与“情感缺陷”机器的僵化互动，不仅会因被动进入技术系统以及“情感欺骗”而产生排斥或抵触心理，同时还可能因无法真正沟通而在“技术拒绝”效应下增大负面情绪。当前，为有效降低人机交互中的上述缺陷，实现警用无人机等智能技术的“有温度执法”，更多学者开始从“机器人心理学”和“机器人哲学”等方面关注人机交互问题。如“机器人心理学”专家M·马拉所提出的，社会公众如何感知不同“格式塔”类型的机器人？人们如何避免因智能技术所产生的被支配或被欺骗的感觉？人与机器人如何面对彼此以及如何在人机共生的“技术-道德”世界中举止或行为？[23]上述问题的研究与回应，不仅事关智能时代下人机伦理关系的科学界定，同时对于在无人机警务应用中嵌入伦理道德因素以及改善智能执法下的人机交互具有重要意义。

(四)责任风险：智能执法下的责任鸿沟加剧

随着警用无人机等智能机器自主性的不断增强，“机器决策的结果由谁负责”，即机器行为的“责任归因”问题成为智能时代的争论焦点。这一问题不仅对法律责任建构的法理基础提出了挑战，而且在实践中加剧了责任推诿和责任鸿沟等风险。传统认为机器行为责任应当由操控者或设计人员来承担，这一观点虽然具有一定程度上的合理性，但同时也忽略了智能技术下人机联合行动的复杂性，即随着机器自主能力的提升，其自动化行动很大程度上取决于智能系统与具体环境之间的互动，而依据算法规则和智能模式做出的行动明显超出了人的控制与预测范围[24]。马蒂阿斯( A．Matthias)认为，智能机器的责任归因应以控制原则为基本指导。这里的“控制”包括两个方面，一是基于行动可选择性的控制，即行动事件的可控性；二是基于自身意愿而生成的控制，即行动原因的可控性[25]。法兰克福( H．G．Frankfurt)进一步指出，作为责任归因的“控制”，追溯的是原因性关系而不是自由选择的控制，只要是基于自身行动原因而做出的行为，即使不具备行动事件的可控性，也应当对其行为承担责任[26]。智能时代下，机器依据智能系统规则开展的行动意味着人失去了对机器自主行动的控制，而在行动原因不可控的情况下要求人对机器行动负责显然有违责任归因原则。此外，机器行为往往通过人机交互下多个体的分布式协同而实现，其中既包括了人与人之间，也包括了人与系统之间以及系统与系统之间的相互作用。就行动原因而言，每个行动体只对自己特定行动具有可控性，而无法控制其他行动体以及整体交互的行动。有鉴于此，每个人只对自己的行动部分承担法律责任，而无法要求其对其他行动体以及基于交互效应的整体结果负责。

另一方面，在责任归属方面，有学者指出机器应承担其自主行动的责任。如科普兰认为：“只要智能机器能在与周围环境的交互中感知道德事务，并在此基础上选择行动，就能够作为人工道德智能体承担相应责任后果。”[27]然而，依据上述责任归因理论，智能机器基于系统规则与智能算法开展的行动，在本质上属于行动事件的可控制性，而非行动原因上的自身控制性。在行动原因不可控的条件下，显然无法让机器对其行动单独承担责任。

实践中，机器行为与责任承担的脱钩不仅加剧了“责任鸿沟”的现象，而且还可能导致“有组织的不负责任”以及借口机器逃避义务等问题，对于警用无人机智能应用下所导致的不利后果，如何确定其责任承担者？是指挥决策者、实际操控者、程序编码者抑或机器本身？由于警用无人机自主行为是由“人-机”多行动主体的交互结果，难以让单一主体对整体交互行动负责。这样，技术模糊性造成了责任主体的缺失，而警察人员借用机器推卸责任的行为则可能进一步深化警察责任虚化的风险。

三、优化路径：警用无人机应用的风险规制

针对警用无人机应用实践中所可能引发的制度风险、法律风险、伦理风险和行政风险等问题。建议在坚持工具理性与制度理性相统一基础上，构建与警用无人机应用相适应的制度架构、法律规范、伦理体系与责任机制，促进警用无人机应用的系统化、规范化、人性化与专业化发展。

(一)构建警用无人机配套性适航管理体系

警用无人机技术赋能下警务组织结构重塑和警务执法效能提升，并非“技术决定论”的单向性使然，而是技术物质性与制度社会性在双向交互中以“制度再生产”的方式推动的。制度建构论认为“技术通常是触发组织变迁的外部诱因，真正起主导功能的是社会制度”[28]。技术归化论强调，“新兴技术只有转化为能够融入文明社会的理性工具才能发挥应有功效，而制度、规范、标准等则是对技术进行驯化的有效措施。”[29]据此，为进一步促进警用无人机的技术嵌入，应在准确识别技术强制与制度逻辑契合点基础上建构适应警用无人机发展的配套性适航管理体系，发挥组织制度对技术应用的整合与约束作用。

警用无人机适航是指警用无人机在满足各种警务应用场景和战术要求的同时实现安全飞行的固有品质。适航管理体系强调从“研发—生产—使用—维护”的全流程监督与管理，其对于保障飞行器的安全性和效能性具有重要作用[30]。然而，与载人飞行器相比，警用无人机的“人机分离”特征，使其在适航取证、操作员资格认证、飞行空域、载荷设备、地面控制站和数据传输链路等管理方面呈现出了新的要求。对此，建议针对警用无人机自身特点，在借鉴载人飞行器基础上从认证程序、技术标准、人员资质、飞行规则和安全评估等方面完善警用无人机的配套性适航管理体系。其中，在技术标准层面，应着重加强警用无人机的感知与规避系统、自主飞行操作系统、地面保障系统、通信数据安全、链路终端处置以及飞行风险管理等方面的技术标准建设。在飞手资质方面，应构建从地面控制到飞行操作再到设备维护的操作员训练标准，并在此基础上探索从初级到中级再到高级的分级分类资格认证体系。在飞行规则方面，为避免空中碰撞风险和保障航空安全，应探索空中交通管理程序，划定警用无人机执法应用中的飞行路径、飞行空域以及禁飞区与限飞区，制定无人机与无人机以及无人机与有人机之间飞行间隔、避让规则和协同方式。在认证程序中，建议设立符合警用无人机适航认证的专门方法与基本程序，促进警用无人机注册和适航取证的透明性与法治化。在安全评估方面，鉴于警用无人机空地协同的系统复杂性和“人机分离”的飞行风险性，建议从整体性视角出发对由无人机、地面控制站、任务载荷设备、保障系统、数据链等分系统或设备所构成的复杂大系统进行综合性安全风险评估。

此外，在警用无人机的配套性适航管理体系建设中，还应坚持协同合作、共建共享的原则，积极整合与吸纳社会力量的有序参与。在“权力分散”的智能社会，智能机器研发的多中心技术结构，要求科技创新与政策制定的有效对接，在政府统筹整合下构建科研机构、产品厂商、行业协会以及相关专家等多元主体协同参与的标准建设机制。“权力分散化是指在新兴科技革命所型塑的政治空间中，权力不只存在于政府行政层面，企业、组织和公民也以分布式的形态享有一定权力。”[31]因此，警用无人机的配套性适航管理体系构建，应积极探索与新兴技术相适应的多元主体参与的行政吸纳机制，充分发挥科技企业、研究机构、行业专家等专业力量的技术优势，构建透明度高、适应性广、实战性强的配套性适航管理体系。

(二)完善警用无人机应用法律规制

警用无人机全景式监控为社会治安立体防控体系的创新和犯罪预防机制的优化提供了新的改革方向，然而智能化的超时空监视也在不断挤压着个人空间并形成了巨大的隐私侵犯风险。技术的法律归化要求将技术治理纳入法治的运行轨道，使其从原始的野蛮发展之物转化为能够融入文明世界并具有使用价值的驯化之物。作为一项新兴事务，警用无人机监控具有显著的数字化、全景式和机动性特征，突破了传统的静态信息捕捉的时空局限，呈现出“眼-脑”共生的智能自动处理逻辑。然而，警用无人机监控在提升交通管理、布控追踪、治安防范等警务执法效能的同时，其技术自反效应也日益突出，并在“无所不在”的智能监控中深化了公共利益与个人隐私的矛盾冲突。对此，建议在技术与法律嵌合治理模式下，通过对警用无人机监控内在规律与运行机理的深入探索与主动吸收，构建“事前—事中—事后”一体化的应用规范机制。

具体而言，在警用无人机监控的事前规制阶段，应在严格区分私人领域与公共空间基础上，坚持“授权应用为常态，无授权为例外”的原则。通常而言，警用无人机监控大致分为针对个人隐私信息的专门获取行为和日常巡飞中对个人隐私信息的附带获取行为。对于前者的行使，应以授权批准为前提，遵循规范性原则转化为法定执法措施、比例性原则细分为具体监控手段、合理性原则区分不同监控程度的逻辑，按照法定程序，在授权许可范围内开展具体情境下的个人信息采集。对于后者的应用，一般无须经过特别预先授权，但由此引发的个人信息的后续使用、流通与共享则应视为监控行为而予以专门规范。

在警用无人机监控的事中规制阶段，应尊重信息收集过程中公民所享有的信息删除权和被遗忘权，即警用无人机在公共空间所获取的具有可识别性的个人敏感信息，如果该信息非监控所必需，则应予以删除并不得恢复。对于监控信息的处理与使用，建议以个人信息的有序共享理念为指导，在合理限度范围内依法保存、分析、利用和共享。同时，为促进个人信息的合理使用，还应推动技术工具嵌入警用无人机监控的法律规制实践，通过“以技治技”方式促进新兴技术的“法律归化”。如引入匿名化技术，通过对人脸图像信息的“去识别化”技术处理，实现隐私权保护下个人信息的有序流动与合理利用。“可识别性是个人信息使用价值的核心要素，同时也是信息滥用和隐私侵犯的源头所在。”[32]隐匿化处理可以有效降低个人信息的可识别性，在不侵犯隐私的情况下拓展个人信息的合理使用空间，发挥信息数据的建构作用和治理效能。

在警用无人机监控的事后监督方面，可以针对个人信息保护的特殊要求构建定期报告机制和程序性制裁措施。公民隐私权的性质决定了对其保护往往有赖于事后救济，对此可以要求执法单位就警用无人机的整体使用状况进行定期报告或备案，由专门监督机构对警用无人机应用合法性以及数据安全性等问题进行审查。同时，为增强事后救济的法律约束力，建议引入程序性制裁机制，即将警用无人机违法获取的个人数据信息视为非法证据予以排除，不得作为警察执法裁量以及法院裁判决定的依据。

(三)构建警用无人机应用的伦理体系构建

重大科学技术的创新往往附带着道德挑战与伦理危机。以警用无人机为代表的智能警务设备正深刻影响着警务组织形态与警务行动模式，同时也引发了警务执法物化、非人性化以及情感单向度等伦理困境。对此，建议从制度伦理、科技伦理、功利伦理等维度，构建警用无人机应用的道德伦理体系。

其中，在科技伦理方面，彰显“以人为本”的价值理性。科技伦理强调人与科技在双向互动中实现科技与人文的统一。然而，在警用无人机应用中，由于对“工程师文化”和工具理性的过度追求而导致人文主义的缺失以及人与科技的相对割裂。如实践中，往往将警用无人机作为机械式的执法工具，更多强调警用无人机智能执法的技术性与程序性，而忽略了对执法相对方情感、心理与尊严等伦理方面的关注。对此，在警用无人机未来发展中，建议在“道德物化观”基础上嵌入伦理道德因素，通过“道德敏感性设计”最大限度上维护人的价值，消除社会公众因自身客体化而产生的排斥感与挫败感。同时，为避免警用无人机情感单向度所导致的警民疏离问题，建议以“人-机”交互和“用户友好”为宗旨，将情感交互与人文关怀纳入智能执法功能模块，并在人性化程度的不断提高中使智能技术真正“飞入寻常百姓家”。

在制度伦理方面，坚持“技术正义”价值追求。“正义是社会制度的首要价值。”[33]在智慧时代，应以“技术正义”锚定技术治理的伦理导向。阿玛蒂亚指出：“正义论的逻辑支点不是‘什么是理想的正义 ’，而是‘什么是不正义社会’。”[34]以阿玛蒂亚的正义理念为分析架构，“技术正义”反对不公平对待，强调技术治理的公开性与公平性。“对现实不公正的清除比对完美正义的追寻更为重要。”[35]警用无人机智能执法中，算法偏见与算法黑箱在很大程度上加剧了歧视性执法和选择性执法的风险。“技术正义”是一种关于如何实现社会公平与公众福祉的道德伦理观，而公平性是其对智能技术应用的底线性要求。据此，应警惕以“技术至上”的唯工具主义论，促进权利本位和人本导向的理性回归，通过实体性立法要求与程序性权力规制，防止无人机警务应用中不公平现象的发生。

在功利伦理层面上，以维护最广大人民利益为根本遵旨。功利伦理强调行动选择应以追求最大多数人的最大幸福为遵循[36]。伴随着智能技术的快速发展与迭代升级，如何最大限度使技术服务于人类成为智能社会面临的重要伦理难题。“人类对技术创新的孜孜追求，其最终目的在于使技术更好服务人类，实现人的全面发展。”[37]据此，在警用无人机的主体设计与实践应用方面，首先应坚持人类利益优先，明晰人与机器之间服务与被服务的关系，保障社会公众的人身财产安全；另一方面，还应注重维护人的尊严和促进人的全面自由发展，避免因算法决策与技术垄断而削弱人的主体地位。

(四)优化警用无人机应用的责任归因

作为人工智能大宪章的“阿西洛马人工智能原则”，强调智能技术的使用应坚持可溯源性与可归责性原则，即如果智能机器的行动给公共利益或个人权益造成损害，就必须追溯其致害源头与风险原因，并在法律框架内追究行动主体的法律责任[38]。智能技术责任体系的构建，对于强化安全义务、规避技术风险以及促进智能技术的良性发展具有重要意义。然而，由于智能机器自主性的不断发展以及人机交互的复杂特征，传统责任归因机制越来越无法应对人机联合行动的法律责任承担问题。对此，建议在“阿西洛马人工智能原则”指导下，根据警用无人机的技术属性、运行原理、应用场景以及智能化程度的不同，制定针对性的具体法律责任承担方案。

其中，对于“输入输出”均可控的遥控驾驶警用无人机，由于行动原因出于操作者自身，即操作者对警用无人机的控制具有“可供选择的完全自由”，因而操作者应当为警用无人机行动承担全部责任。同时，这里的“操作者”不是单个个人而是行动组织单元，其纵向包括决策者、指挥者以及警察飞手等,横向则由警用无人机驾驶人员、地面站任务规划人员、数图信息操作人员以及机载警务(武器)装备操控人员等组成。在警用无人机造成人身财产权利损害的情形下，应由公安机关依据《国家赔偿法》进行相应赔偿后再依照过失大小在行动单元内部进行责任追究。另一方面，对于智能自主警用无人机，由于智能因素的介入使得警用无人机行动变得更为复杂，即其执法行动既不是由人单独作出也不是由机器独立完成，而是基于人机联合行动体。依据责任归因的控制条件，智能自主警用无人机行动产生原因的可控性并非取决于人或机器某个单个行动体，而是由人机联合体所致。据此，智能自主无人机的行动后果应由人和机器共同承担“联合责任”。“联合责任消除了主客二分下‘道德个体主义’的局限，不再只将人视为行动体，强调人和机器在‘主客一体化’中对整体交互的行动负责。”[24]同时，鉴于人机联合行动体是以分布式交互形式展开的，建议在“联合责任”下采取分级分类责任承担原则，即依据不同行动交互的分布区域以及其行动的因果关系，在“联合责任”下确定相应的责任划分与责任承担。总体来说，人机联合责任体不是抽象的静止形态，而是在虚拟与现实空间中形成的超越实体形式的分布式动态整体，其要求在具体的应用情景中，依据动态因果交互关系的分析，通过行动分布区域的划分归因不同区域的相应责任。

总之，警用无人机技术驱动下的警务流程再造包含了“机制-理念-能力”三个层次：在警务机制层面上，通过工作流程再造与组织结构优化，推动了警务指挥体系、应急警务机制、社会治安防控等领域的“自动化”发展与“结构性”重塑；在警务理念层面上，警务流程再造的推进同时也促进了“全景敞视”监控理念、“空地协同”勤务理念、“非接触性”远程执法理念、“集群涌现”警务战术理念、“察、打、管、通、救”一体化合成等警务新思想和新理念的发展；在警务能力层面上，伴随着警务理念重塑、警务流程再造以及警务组织结构优化的横向整合与纵深发展，进一步促进了“情指一体化”决策指挥能力、“全时空”警务机动能力、“多场景”社会复原能力以及“自动化”远程处置等警务能力的提升。但是，作为一项新事物，警用无人机应用同样给警务改革提出了诸多新风险与新挑战，如化约主义下的制度供给滞后、全景敞视下的隐私侵犯问题、技术依赖下的执法物化倾向以及智能执法下的责任鸿沟等。之所以出现上述风险，究其原因：一方面在于警用无人机自身的技术自反性和技术不确定性等内生缺陷；另一方面则在于技术改革创新外在制度环境的制约，即尚未形成与警用无人机应用相适配的制度架构、法律规范、伦理体系、组织机制等外在保障。因此，对于警用无人机的未来发展方向与优化路径，建议应有效识别与正确处理好工具理性与价值理性的平衡关系、技术强制力与制度固有逻辑的协同关系、科技物质性与组织社会性的嵌入关系、科技创新与伦理约束的交互关系、技术赋权性与社会正义性的耦合关系。并在此基础上，从“研发—生产—使用—维护”的全流程监督与管理维度，构建以“认证程序、技术标准、飞手资质、飞行规则、安全评估”为核心的警用无人机适航管理体系；基于“技术-法律”契合式治理框架，构建警用无人机“事前授权—事中规制—事后救济”的一体化应用规范流程；从“制度伦理-科技伦理-功利伦理”的耦合共构视角，构建警用无人机应用的道德伦理体系；基于“阿西洛马人工智能原则”中的责任归因方案，构建“联合责任”下分级分类的责任承担机制。