运用法治手段施治政务失信问题研究

王周户，田雷

（西北政法大学，陕西 西安 710063）

政务是政府的事务性工作，泛指行政事务。所谓政务失信，是行政机关违反信赖保护这一公法之基本原则而外化的一种不法状态。政务失信现象会危害国家的公信力，违背法律的公正性，弱化国家治理基础，破坏地方发展的营商环境，阻滞经济资源公平流动，因而也侵蚀着国家治理效果。为此，应运用法治手段施治政务失信现象，加强政府公信力建设，以实现营商环境法治化进而建设法治政府、服务型政府。鉴于现阶段我国部分地方行政机关仍存在政务失信现象，本文试以建设法治政府为指引，注重区分表象和本质、应然与实然来研究政务失信的法理基础，针对政务失信之表现与危害后果，分析其根源，提出完善现有体制机制、落实行政决策公众参与要求、压实社会公众对行政机关行政决策社会监督责任、借助法律和行政机关内部程序、优化行政决策外部环境、压缩行政行为自由裁量权空间等规制措施，以期对这一现象进行纠治，并予以证成。

一、政务失信之表现

（一）作为公法主体从事公法行为的政务失信

行政机关根据宪法及组织法设立，依法配置相应职能和职权，对外履行职责时，行政机关作为公法主体，行政首长作为行政机关的法定代表人，均处在从事公法行为的场合。在该场合中，行政机关会受到外在环境和自身能力的限制。政务失信，有时是因外在环境复杂多变而导致的，有时是因行政行为做出者自身能力不足而导致的，具体表现有：政务承诺失信、行政不公开引起的政务失信、政策随意变动引起的政务失信。对行政机关来说，为人民服务是根本宗旨，勤勉廉洁是本质要求，依法行政是根本遵循，对职权和职责应心存敬畏，拒绝恣意妄为。公权力行为中政务失信现象之所以发生，主要是因为：第一，部分行政主体存在逐利思想。当前我国正处于社会转型时期，伴随着经济的快速增长、利益的日益分化和社会的急剧变迁，社会的利益观发生变化，市场经济强调合理逐利，然而，在观念转变过程中由于没有与之相匹配的法治建设、意识形态建设的规制和引导，致使部分行政主体出现追求利益方式的非正常化及利益集团关系的复杂化等现象。在利益格局调整的过程中，部分行政主体在行使公权力谋取公共利益的同时，存在与民争利的行为。第二，公权力的属性定位认识不清。公权力的合法性是通过公权力设定的目的来判断，具有单方强制力的强势地位是公权力的根本属性，也是公权力区别其他权力的根本特征。我国现阶段，限制权力的体制机制尚有待深入改革，部分行政主体在逐利思想驱动下，在公共决策和政策执行中存在非理性行使公权力的现象。

（二）作为民事主体从事民商事活动的政务失信

行政机关除了在依据法履行相应职责时具有公权力主体资格外，还可以普通的民事主体身份从事平等主体之间的民商事法律行为，例如政府采购①有观点认为政府采购属于广义的行政合同，是以私法方式完成国家任务，属于典型的行政私法行为。这一观点主要受到德国行政法理论将政府行为分为公权力行政与私经济行政的影响。在德国法中，公权力行政又称高权行政，指国家居于统治地位适用公法规定所为的各种行为；私经济行政又称国库行政。本文认为在政府采购活动中，国家并非居于公权力主体地位行使其统治权，而是处于与私人相当的法律地位，并在私法支配下进行各种行为。以及作为非公务员以外雇员的劳动用工主体与雇员之间形成的劳动合同关系等，这些场域是政务失信高发的场合。在这些场域中，政务失信发生的根本原因，是有关行政主体利用行政机关所处的优势地位，从民事关系相对人处谋取私利。

二、政务失信之危害后果

政务失信危害极大，严重的话可能造成以下方面的后果。

第一，弱化党治理国家的严肃性与破坏国家法治的统一性，存在虚化党依法治国治理效果的可能。全面从严治党，全面依法治国，是党和国家在政党治理和国家治理方面的核心方略。党治和法治②关于党治与法治的具体内容，可参阅陈明明《双重逻辑交互作用中的党治和法治》，载《学术月刊》2019年第1期，第68-76页。是中国共产党自新中国成立至今的历史时期内，治国理政的两种重要形态，两种治理方式在国家治理活动中相互交叉、配合，决定着国家发展的方向和速度，发挥着极其重要的作用。党治主要表现为权力关系上的一元关系、等级授权和对上负责的垂直管理形态，新中国成立以来的实践证明，党治理国家的思路不断深化、治理的水平日益科学化，这既是由党治理国家严肃性决定的，同时也深化和加强了党治的严肃性。与此同时，改革开放后的社会主义市场经济，对法治的需求强烈。法治的逻辑前提是权力制约，将判断事件的合法性作为逻辑起点，利用程序的纽带作用，以主体的权利义务作为判定的标准，最终产出公平正义的结果。政务失信行为不符合依法治国基本国策对各级行政机关依法行政的连贯性要求。部分地方行政机关对上级行政机关的要求采取消极、推诿等非规范性弱化方式应对，在一定程度上破坏法治的严肃性；同时对法治要求的信赖保护、权利义务对等原则的违反，又在一定程度上破坏了法治的统一性。总之，政务失信行为对依法治理的法治图景产生不良影响，存在虚化党依法治国治理效果的可能。

第二，延误经济社会发展与扭曲正确政绩观，容易导致现代国家治理基础的弱化。正确及时地优化影响经济发展的各项配套制度，提高营商环境竞争力，是各级政府在区域经济竞争中的主要任务，对待主要任务的态度和完成主要任务的程度，往往关乎当地经济发展的成效。各级行政机关在治理地方事务中，行政主体的法治素养对地区经济社会发展影响很大。对于行政机关政绩的考核，我国主要是通过对经济社会各方面的绩效考核来确定，主要通过这种政绩评价来考核行政机关负责人的晋升和任免。因此，行政首长的政绩观，成为地方发展的重要影响因素。当前，一些地方行政首长存在扭曲的政绩观，在对待改革的态度上，存在懈怠情形，缺乏责任担当，在制度改革完成的程度上搞变通、打折扣，容易导致大量经济要素外流，经济发展停滞，区域竞争乏力，对地方经济发展造成延误。这些种种政务失信现象，极易导致现代国家治理基础的弱化。

第三，破坏国家公信力与忽视人民信任感，容易导致政治权威的流失。诚信是人类社会最基本的道德规范之一，政府是赋有一定道德职能的组织，因此，在诚信建设中政府应有积极的作为。在市场经济条件下，政府既要发挥制度供给作用，通过构建适应现代市场经济的社会信用制度（包括正式制度和非正式制度），帮助社会实现诚信，同时，还要加强自身的诚信建设，发挥典范作用，通过建立一个诚信的国家，做好社会的表率。建设诚信国家，必须做到言必信、行必果，说到做到，信守承诺。“只有政府认真对待权力和权利，人民才会认真对待政府、法律和秩序”[1]，法治国家和法治政府的价值目标方能实现。如果行政机关做出“各人自扫门前雪”的短期、短视行为，中长期规划和持续性发展就无从谈起。政务失信行为破坏国家公信力，降低群众信任度，容易导致政治权威的流失。

三、政务失信之根源分析

（一）一些行政机关治理裁量权缺乏规制

行政机关所能享有的治理裁量权就是对其权力进行有效约束后，所留下的在各种可能性中作为或者不作为的自由选择权[2]。我国是单一制国家，各级政府实行科层制管理模式，地方各级政府及政府组成部门，根据上一级政府要求开展工作，政府内部实行行政首长负责制，根据权责一致的法治原则，行政首长依法拥有一定的行政公共权力。但由于我国现阶段公权力组织内部决策制衡监督程序还有待进一步完善，导致“一把手”实际拥有决策公权事务的权力，绝大部分公权力具有行政权的属性①除行政机关外，立法权和司法权在现阶段还存在比较严重的行政化倾向，甚至社会组织管理权等也具有行政化的特征。，而行政权具有形成性，形成性特征决定着行政权具有较大的自由裁量性，公权力属性决定了对私权易产生危害②行政法理论认为，对行政权的合理限制与正确引导是法治政府建设重点问题。。公权力行政化倾向，导致权力行使有较大的裁量权，在法律法规没有明确严格规定的情况下，行政机关在一定范围内有自由做出某种行为的空间，从而也就给个人意志和利益渗入公权力留下了一定空间。这是某些行政行为具有随意性和选择性的根源，出于自利性思考，行政主体通常会积极开展对自身有利的工作，对自身不利的工作则容易消极对待。这就使得政务失信行为有存在的可能。

（二）一些行政决策缺乏科学性论证

由于上级行政机关对下级行政机关的考评既有规定的日常工作考核，也有工作创新亮点的考核，有些行政决策，在缺乏科学论证和实地调研的情况下，制定部门的工作目标，尤其是关于创新的目标，往往定得过大过高，在实际执行过程中困难重重。有的工作目标在实际执行过程中发现和实际情况不相符，要完成目标的时间远远超出任期，如果实际执行中调整目标，对前期工作又会造成巨大浪费，进退两难，最终难以为继而成为疑难问题，任期更替，这项工作就会移交下一任处理，而下一任对上一任期内遗留的难题，在自利性动机的驱使下，容易采取搁置不予处理的方式，继续制定自己任期内的工作目标。这也容易导致政务失信行为的发生。习近平指出，“确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”；“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”[3]。这就要求公权力得到控制和制约。一方面，地方行政机关在作出行政决策时，应加强科学性论证，以便后期的顺利推进；另一方面，公职人员尤其是主要领导，接任新职不仅要接职务、权力，也要接下职责、承诺和没有彻底解决的矛盾问题，以避免政务失信行为的发生。如果政务失信行为发生且得不到根治，旧账就会拖成呆账、坏账、烂账、死账，这是对党、国家和人民不负责任的表现。

（三）一些行政主体权力观错位

受传统思想的影响，我国有一部分人把当官作为光宗耀祖、谋求个人利益的渠道。这种错位的权力观对一些行政主体也产生了不良影响，导致他们为人民服务的意识淡薄，为个人服务的意识不断膨胀，这必然损害行政机关在百姓中的诚信形象。同时，由于有关法律约束和保障有待完善，一些行政主体职能、权力、规模的有限性及履责的正当性还不能完全实现，这极易滑入机构膨胀、权力扩张、有权无责、权力寻租、公共权力私用等深渊[4]。通过法律来推动政府职能转变并巩固政府职能转变的成果，实现政府职能的法定化，是建设法治政府的本质要求。此外，错位的权力观也催生新官不理旧政的现象，继而引发政务失信行为，纠正这一现象的有效途径也是建构法治。

（四）行政主体离任交接缺乏刚性约束

目前，我国行政主体离任交接环节缺乏刚性程序设计，通常性的离任经济审计仅能解决行政主体任期内经济责任的评价，无法解决工作交接问题。行政主体离任时缺乏任期工作考评制度、工作交接制度，造成新旧行政主体之间权责模糊不清，无法形成法定的权利与义务关系。尤其新旧干部交接工作，一般是按照干部管理权限，由组织部门召开干部大会宣布新任干部的任职决定，会后新任干部随即入职，完成权力交接，关于具体工作的交接程序、交接内容在制度上还有待完善。在法治一体化的要求下，这种交接环节上的缺陷，容易导致新旧干部权利义务不对等的局面，在没有正式的制度化解的情况下，这种局面埋下了政务失信的隐患。

四、政务失信之制度规制

任何试图洞悉并运用某个单一模式的努力，都具有潜在的扭曲作用，而且它可能会分散我们对世界复杂性的注意，阻碍我们去发展解决所面对的各种问题的现实主义方案[5]。运用法治手段施治政务失信问题，要在制度建设中逐步解决。同时，由于“法律制定者如果对那些会促成非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能造就一个法律更多但秩序更少的世界”[6]，因此，制度规制的具体实施，需要有针对性和操作性视野，应对政务失信行为进行细致的考察，并在此基础上，对该问题的解决模式作出理性选择。

（一）实现行政裁量权约束的法治化

上文分析，政务失信行为产生的原因很多，行政机关具有较大的裁量权无疑在主客观方面都为此种现象的发生提供了可能性，因此，行政机关具有较大的裁量权是问题的一个重要方面。对裁量权的规范，一直是学界讨论的热点，也是难点。裁量权①此处的裁量权指的是包括立法、行政、司法在内的公权力的自由裁量权。的治理作为一个世界性的难题，在西方社会一直都被作为核心问题。要解决政务失信问题，必须对行政主体的裁量权进行有效的规制，以防止其基于自利性目的而不当行使裁量权。政务失信行为中裁量权的有效规制，要从个案正义的程序设计入手，因为治理裁量的实质功能就在于其自身的“能动性”和“个案性”，所以“实体利益的衡量”与“过程意见的沟通”对于个案正义而言十分重要[7]。对行政主体裁量权进行规制，需通过正式参与程序和非正式参与程序的构建来达到实质性利益沟通的目的，以实现对治理裁量过程的约束，因为法治的重要条件不止在国家的基本大法上承认人民权力至上的原则，而且在原则施行上要有审慎周详的细则，要注重“法定的手续”[8]。

首先，应加强正当程序建设。对决策程序进行规范，借鉴行政法中的听证程序，对涉及相对人重大利益的决策，应邀请相对人参与决策过程，因为法治秩序的运行与发展是以公民参与法律为支撑的[9]。同时，允许相对人进行辩论，除出现损害公共利益的情形外，应充分听取和考虑相对人的意见。

其次，应提高决策程序的公开透明度。形成决策的过程应全程公开，接受社会的监督，尤其是对相对人不利的决策结果，应当对决策依据予以说明并公开理由。

最后，对不利于相对人的决策，要切实依法做好合理补偿。在必须对所作出的公权力行为进行撤销或者更改时，若此时对行政相对人所造成的损失包括财产上的损失，这时就应该对行政相对人的财产损失作出合理的补偿。

（二）完善行政立法、规定和决策程序的法治化

上文提到行政决策缺少科学性容易导致行政行为中止，由此产生极大的行政成本，造成国家损失，究其原因，主要是缺少科学论证、行政机关解决关键问题的能力不足、部门和地方利益驱使导致的短视行为，以及公众参与度不够。从根源上来看，这些都是重大行政决策缺少有效的程序制约而造成的。为此，应从以下方面实现行政立法、规定和决策程序的法治化。

首先，树立决策要为经济和社会发展、人民群众获得感、政府依法行政等目标服务的意识，对市场主体、人民群众的正当合法利益和行政主体依法行政的责任进行充分保障和有力促进，由此使行政立法和决策处于开放的态势。应坚决落实公众参与立法和决策的法治原则，让行政相对人参与到行政立法和重大行政决策中，充分表达自身的诉求，行政机关要认真对待公众参与的意见，并加以保障落实。同时，行政机关还要大力减少行政相对人和市场主体合法合理的成本，并将此作为对行政立法和重大行政决策的考核指标。

其次，按照国务院要求，对行政规定进行统一登记、统一编号、统一发文，加强对其备案审查进行定期的检查监督。对行政立法、行政规定定时进行清理，因发展而需要进行行政立法的事项，要及时立法；对不适合经济发展而需要修改的行政立法要及时组织修订；对阻碍发展的立法要及时清理废止。对涉及营商环境优化的制度，尤其是产权保护、投资项目管理、项目审批等商事制度要进行动态监测，时时分析研判。行政立法和行政规定要为地方经济的公平竞争保驾护航，成为经济公平竞争的法治保障，坚决废除并清理阻碍经济发展和公平竞争的规定；坚决落实行政权“放管服”要求，并审慎把好“放管服”改革的法律关。

最后，对行政决策特别是具有较大影响的行政决策进行法治化，要把民主性、科学性、合法性、风险性作为法定必要构成要件固定下来，驰而不息地坚持下去。应引入公众参与、组织专家研讨、法律顾问审核等制度分项，强化过程的管理、调整和监督机制，主动接受立法机关、国家监委、司法机关的监督问责。在营商环境方面主动听计于企、听计于商，服从经济规律，服务经济发展，保障政策的连续性与公信力。

（三）实现离任工作交接程序的法治化

从目前我国相关法律规定及研究文献来看，关于离任人员工作交接程序方面的规定和研究非常少，与此相关的仅有领导干部离任审计方面的规定和研究成果。从词义上来看，《辞源》中对“交接”一词的含义解释为新旧移交时，双方交代有关事务[10]。但离任审计程序仅能解决工作交接过程中经济方面的问题，不能解决政务方面的问题。交接作为离任过程中不可或缺的一环，现今仍缺乏有效的法律规范进行监管。交接程序的刚性约束机制，就是对其法治化，就是要明确权力移交时各项工作的内容明细、权利义务，为下一步开展工作提供遵循。对前任工作进行分析研判，达成共识并予以记录，形成离任清单，这样既能够使接管人员快速熟悉工作，也有利于新旧交替中行政主体的权利义务平衡。法治化的要求既包括程序上的法治化，也包括实体上的法治化。程序上的法治化包括组织召开离任工作会议的参加人员范围、会议组织程序、形成结论的效力等内容，具体为在离任人员离任时，应当召开离任工作会议，由纪检部门、单位的班子成员及各部门负责人参加，由离任人员就任期内的各项工作逐一进行汇报，经全体参会人员充分讨论后形成离任工作清单，并将该清单予以公开，赋予该清单法律效力。实体上，包括离任会议研究的内容、研究事项的依据、救济途径等，具体为离任工作会议应当对离任人员任期内的工作进行分类，逐一汇报，并说明每项工作开展的依据、进度、预期效果，以及对分类汇报的事项发生纠纷时应当采取的救济措施等内容。离任清单制度能够使新旧行政主体之间的权利义务明细化，真正做到新旧行政主体权利义务平衡，同时也能起到监督震慑作用，使行政主体在任时对工作有合理预期，做到尽职尽责。交接程序的法治化，使行政主体开展工作有了制度遵循标准，同时也使人民监督更具针对性。

（四）实现权利救济程序的法治化

有权力必有权利救济，这是法治的要求。权力和权利救济如果失衡，法治就无法实现。因此，没有设置救济途径的权力必然是损害权利的强权。针对政务失信问题，我们给出的解决之道如果缺少救济途径，是无法发挥实效的。现代公权力控制与制约机制不仅包括对国家公权力的控制和制约，而且包括对社会公权力的控制和制约；不仅包括公权力的相互制约，而且包括私权利对公权力的制约[11]。通过权利救济程序，对政务失信问题进行规制，意义在于通过制度和程序对一种权力进行规制比简单地利用惩罚措施遏制强权，更符合法治本意。同时，在权利救济的过程中，强权者对法治更有亲身体悟，对其法治思维的塑造更具实操性。

第一，扩大行政诉讼受案范围。政务失信问题不仅仅发生在行政机关，在包括立法、司法以及涉及公权力的所有领域都有可能出现。受国家社会传统文化的影响，我国所有涉及公权力的领域均有行政化的倾向，因此，通过扩大行政诉讼受案范围，能在相当广阔的领域内为受害方提供权利救济。同时，司法作为法治体系建设的下游工程，是维护社会正义的最后一道防线，亦是国家治理体系的保障性工程[12]。

第二，提升纪检监察能力，畅通纪检监察救济渠道。对不能纳入行政诉讼受案范围的事项，通过纪检监察机关实现权利救济。世界反腐专家杰瑞米·波普指出，各国在努力提高政府治理水平的时候，一直对有可能是所有方法中最重要的这一条思路重视不够，即系统地、有意识地建构本国的“国家廉政体系”，体系之间互相联系，共同服务于国家整体治理策略[13]。2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会通过成立中华人民共和国国家监察委员会，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。监察权的公权全覆盖特征，是纪检监察机关的优势所在，这种特征也决定了其可以对所有涉及政务失信问题的公权领域进行全面的审查，并依据监察法的有关规定，向被审查人员及单位发监察建议书。

第三，扩大决策的公众参与范围。公权对私权而言之所以具有强大的优势地位，其合理性来源于民主。苏力曾指出，“法治话语的流行反映的是对秩序的渴求。然而，秩序的真正形成是整个民族的事业”[14]。在我国现阶段，公众参与是实现民主秩序最好的途径之一。政务失信问题产生的重要原因之一就是民意表达机制的堵塞，公众对公共决策的参与度不够，行政裁量权大，公众的意见难以被听取和采纳。因此，应当扩大决策的公众参与范围，将与相关决策事项存在利害关系的人员纳入决策范围，通过程序设置，使利害关系人的意见得到听取和采纳，在此基础上实现权利救济。