中国共产党的政治领导力——从“摸着石头过河”到“系统整体设计推动改革”

樊 鹏

一、引言

2021 年是中国共产党成立一百周年，改革开放的伟大进程也已逾四十载。回顾改革开放这段波澜壮阔的历史，在中国共产党的领导下，中国不仅经历了人类历史上鲜有的高速经济增长和大规模工业化、城镇化，而且确保了中国在剧烈的经济社会转型发展中的政治稳定与社会和谐，稳妥处理了改革发展稳定的复杂关系。中国不仅在中央与地方、政府与市场、国家与社会方面保持了动态平衡，维系了广泛的发展激励，而且在中国特色社会主义进入新时代后，中国共产党在统筹协调国内国际“两个大局”、稳妥处理发展和安全关系等方面，同样展示出卓越的领导能力和稳健的战略定力。

过去40 年来，中国根本政治制度一以贯之，但因应不同发展阶段的形势、任务变化，支撑这一根本制度的具体制度和重要制度持续调整，中国共产党的领导方式和领导能力不断变革、提升。围绕中国共产党政治领导能力的基本构成、制度支撑与内在机制等，已经有了大量学术解读。在过往研究中，中国共产党的政治领导能力曾被描述为思想引领①闵捷：《林毅夫：在世界顶级经济学讲坛剖析“中国奇迹”》，《瞭望东方周刊》2007 年10 月26 日。、共识构建②参见王绍光、樊鹏：《中国式共识型决策:“开门”与“磨合”》，北京：中国人民大学出版社，2013 年。、政治锦标赛③周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007 年第7 期。、地区试验④Sebastian Heilmann,“Policy Experimentation in China’s Economic Rise,”Studies of Comparative and International Development,2008,vol.43,No.1,pp.1-26;Sebastian Heilmann,“From Local Experiments to National Policy:The Origins of China’s Distinctive Policy Process,”The China Journal, 2008,No.59,pp.1-30.、行政发包①周黎安：《行政发包制》，《社会》2014 年第6 期。、学习能力②王绍光：《学习机制、适应能力与中国模式》，《开放时代》2009 年第7 期。以及善于吸收和化解新生社会力量的灵活管控③裴宜理：《如何理解中国政权的韧性》，阎小骏：《中国何以稳定：来自田野的观察与思考》序，北京：中国社会科学出版社，2018 年，第1—6 页。等多种机制的作用。在诸多解释中，最不能忽略的是中国发挥了坚持顶层设计与坚持摸着石头过河相结合的制度优势。

中国共产党坚持顶层设计的一个重要表现是善于通过规划之手引领发展、化解挑战。有学者强调规划在中国共产党政治领导中占有绝对重要的地位。作为后起的发展中国家，中国要实现发展赶超，必须依靠科学周详的发展战略与规划。改革开放以来，中国共产党虽然实施了大规模分权化改革，却成功巩固了统一而强大的中央政权，使中国的法律和政策具备了统一性、权威性的政治基础，集中统一的国家政权可以根据国家和社会的整体利益、长远利益和根本利益制定发展主战略和规划，可以协调各方利益，可以使国家的法律、政策稳定连贯地实施，使中国的工业化、现代化建设能够几十年如一日地向前迈进。④房宁：《资本主义民主的缺陷与社会主义民主的优势》，《光明日报》2011 年9 月21 日。

中国共产党坚持摸着石头过河的一个重要表现是善于通过分权试验和政策实验的方式探测改革的条件，选择适合中国的发展道路。中国共产党发挥政治领导的重要特点在于，决策者在维护和巩固政治权威、保持根本制度不动摇的前提下，坚持通过持续的实践与实验的方式进行学习，而不是照搬外国的经验或抽象的理论，目的在于探寻解决发展问题与挑战的路径。中国的制度之所以极富弹性，一个很重要的原因在于进行全国性部署之前先进行政策试点，在局部试点的基础上逐步转化为更大范围内的政策试点，进而发展成为覆盖全国的政策或立法，这就是大家耳熟能详的“分级试验”改革模式。

中国共产党的领导在每个阶段还面临一系列高度复杂的难题和挑战，有些来自国内，有些来自国外，有些则是国内国外相互交织，错综复杂，但多数风险考验都具有极强的政治性和风险联动性。因此有学者指出，仅仅依靠试点改革还不够，有时还需要有针对性地进行干预性“政策实验”，或观察政策孕育的条件与制约，或直接干预政策的走向，配置有利于政策实施的环境与资源，进而寻求可行的政策模式和制度选项。⑤王绍光：《学习机制、适应能力与中国模式》。无论是分级试验还是政策实验，都说明中国的政治体制有能力因应形势需要，探测出不同的侧重点并做出相应的制度调整，保持充足的弹性与活力。更为重要的是，它们成为中国共产党能够预估并合理控制改革风险的重要机制，使中国避免了像某些国家那样在推动改革时出现大范围政策失误甚至引发政治震荡。

随着中国特色社会主义进入新时代，党的领导体制与政治发展模式出现了重大调整与变革。2019年11 月5 日，习近平总书记在党的十九届四中全会上深刻指出，党的十一届三中全会是划时代的，开启了改革开放和社会主义现代化建设历史新时期；党的十八届三中全会也是划时代的，开启了全面深化改革、系统整体设计推进改革的新时代，开创了我国改革开放的新局面。

这是由于，在新的历史起点上中国面临新的发展环境和发展任务，中国政治体制运行规则以及政治领导能力的内涵要求亟须进行重大调整。过去十年，中国的政治体制呈现出从广泛的分权改革到集中统筹系统推动改革的转变，分工负责和分级试验等模式虽仍然存在，但支撑中国共产党政治领导体系的体制机制已经发生重大变化，一些全新要素进入政治体系运行；善于通过规划之手引领发展的手段虽然得以延续，但推动中央重大部署和发展规划有效落实的制度支撑已经发生显著变化。那么，过去40年在中国共产党的政治体制和领导力构成中，哪些制度和因素是大体不变的要素和支撑？在从“摸着石头过河”到“系统整体推动改革”的转变中，哪些是因时而转、因势而为产生的新要素？

二、党的政治领导力的传统特征与主要优势

综合改革开放以来的政治发展经验，中国共产党政治领导力的主要内涵构成可以概括为以下五个方面，也可以视为保障中国共产党政治领导能力的关键要素与主要制度支撑。

（一）分工负责、协调配合的领导制度安排

中华人民共和国成立后，在党的领导下成功建立了“条块结合、以块为主”的基本政治和行政体系。之后，在不同时期中央地方关系以及条块关系经历了多次动态调整。改革开放以来，为调动最广泛的积极性，发挥各地区、各职能系统的管理优势，在原有基础上更加强化了分权决策与分工负责的制度安排。然而，正是这样一套高度分权的体制，为改革发展稳定奠定了牢固的政治制度基础。这套体制还为中国的政府和市场提供了批量的高级管理人才，形成了中国特色人才“集团军”效应，成就了中国的工业化，实现了跨越式发展。

同西方“分权制衡”相比，中国更加重视政治体系内部各方面的分权决策和分工配合。传统上中国的央地党政决策系统由四大部分构成，地方层面通常称为“四套班子”，即党委、政府、人大和政协，中央则称为“四大系统”，党的系统、国务院、全国人大和全国政协系统，其中以党的系统为核心。党的系统“顶层”是中央政治局及其常委会，中央政治局及其常委会的工作以分工负责制为主要原则。各政治局委员和常委会成员从党总揽全局、协调各方的领导岗位和职责出发，分别代表不同系统和机构，分管不同工作，同时又协调形成合力支持中央重大决策。

这种顶层的分工负责机制如果遇到需要集体做决策时，必须贯彻民主集中制原则。中央最高领导集体主要依靠政治局常委会的会议形式进行决策，决策前通常会在党内征求意见，尤其是会征求各决策部门的意见，力求通过广泛协商达成共识。在党政重大决策中，中央政治局及其常委会主要负责掌大局、把方向，国务院则负责制定重要领域各项具体政策，全国人大履行相关法定程序，人民政协则发挥着重要的政策资议、政治协商和广泛凝聚共识的重要功能。最高决策者的作用则是确保改革方向不动摇，明确重大改革议程，以及在极个别难以形成一致意见的关键节点负责拍板，确保重大决策有效实施。

（二）集体协商、均衡制约的权力关系

在中国共产党开创的政治体制中，由于长期以来广泛存在的分工负责和分权决策，围绕重大问题的决策以及一系列问题导向的改革，形成了某种集体协商的传统以及事实上的均衡与制约。这种均衡制约主要指：一是党的决策层同行政执行层之间的均衡，即重大决策要实事求是，需要反复论证和酝酿；二是行政官僚系统内部广泛存在着商讨与制约的空间，例如一项重大的改革方案，事先需经各系统、各部门集体商讨，基本达成一致意见后方可报中央审议，“协商”事实上被视作为中国政治体制中最大的“程序正义”。例如2007 年中国启动的新医改决策过程，就是党中央统筹领导下各系统、各部门充分协商逐步形成决策结果的过程。上述不同层次的制约，构成了中共领导体制中软性的权力环境与非正式的规则，这既是确保决策稳定性的关键制度安排，也是重大决策出台后可以得到广泛认同和有效落实的重要保证。

由于一项重大决策需要获得各方面的认可，实际上也是明确决策责任、探测决策风险的过程，在事实上起到了相互制约、相互磨合和规避决策风险的效果，避免了政策出台后可能出现的执行环节不顺畅的问题。这一过程，不仅有利于落实以责任为主的改革，激励各方面共担改革的风险，从而也大幅提高了中国政策体系的稳定性。在这个意义上，中国政治体制的一个重大特征在于党的强有力的政治领导同时辅之以体制内部广泛的协商和均衡，充分运用“民主集中制”的体制优势，以此保持党有能力在重大决策中可以通过不同层次的协调、协商和协议，达至最广泛的决策共识。

（三）营建共识、系统管控的驾驭能力

改革开放初期，就有西方学者把中国政治体制描述为“碎片化体制”①Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg,Policy Making in China:Leaders,Structures,and Processes,Princeton,NJ:Princeton University,1988;Kenneth G.Lieberthal and David M.Lampton(eds.),Bureaucracy,Politics,and Decision Making in Post-Mao China,Berkeley:University of California Press,1992.，目的是要说明中国政治体制存在潜在的政治“离心力”，在这些西方学者看来，中国的决策权被分散在纵向和横向的多元化决策部门和平台，政治体制内部充满了竞争与冲突，因此使中国的重大决策不得不依赖于反复持久的部门博弈和斗争。在国内，也时常有媒体使用“九龙治水”来形容中国的政治体制和行政体制，所要表达的含义基本雷同。然而，改革发展的实践经验证明，中国的政治领导体制并不缺乏达成一致的高效决策领导力。

回顾历史，能够在收放之间运用自如是中国政治体系的一项重要能力，关键时刻中国政治体系能够及时将分散的权力和制度加以整合与衔接。其他国家的经验表明，民主决策容易，但使决策走向“收敛”却十分困难。许多国家或许有这个意愿，但未必有这个能力。放眼当今世界，各国政治发展中的大量实例证明，有关一国公共利益的重大决策往往并没有那么容易达成一致，要在广泛的民主意见和高效的领导决策之间找到平衡更是难上加难。数年前，美国总统奥巴马推行医疗改革，不仅遭遇了相关重大利益集团的游说阻挠，而且不同的党派意见、联邦各州的意见在整个决策过程都在持续参与发酵，或事前抵制，或事中牵制，或事后杯葛。更有甚者，一些普通的政策选择问题，也因宗教价值或宪法理念的差异而被意识形态化，以无形的力量扰乱决策过程，成为影响决策“收敛”的重要因素。2020 年新冠疫情暴发以来，美国经历了几乎是历史上最严重的治理危机和信任危机，这背后联邦制的严重失灵是美国疫情防控失利的重要因素，联邦制失灵的本质是资本主义国家机器运行在维护少数人利益还是人民利益的问题上暴露出根本缺陷和根本矛盾，但最直接的影响就是关系国家公众健康安全的正确决策无法达成并被有效落实。

同一些西方政治体制比较，中国共产党的领导凭借其制度优势，确保国家政权无论采取何种形式的分权制度安排，都能够在重大问题上及时“集权”。虽然中国在各阶段经历了不同形式、不同程度的“分权”改革，但中国共产党不仅始终能够通过强有力的组织领导对全国的干部实施统一管理，而且可以借助一系列重大决策机制形成高效的政策。结合长期政治发展经验看，中国共产党政治领导力的内核元素，是政治系统内部的某种灵活机制化的“协作”。同今天西方政治体制中盛行的“罗伯特议事规则”比较，中国的决策体系运行显然更加强调协作性，反对单方决策和单独行动。在中国的政治体制中，受惠于中国共产党统一领导的政治优势与组织优势，同样得益于长期执政的历史地位，党的决策根本目标不在于同其他政治力量开展政治竞争，而在于寻求广泛的同意性和基本一致性，经过党的集中决策，形成更为稳固的统一意志。这种系统驾驭的能力，不仅在原有的分权制度体系下发挥了重大作用，而且在后期发展环境和形势任务出现新的变化条件下，运用得当亦可以达到增强改革整体性、系统性、统筹性的目的，更好形成多要素联动的制度合力。

（四）保障政治意志得以实现的制度执行力

如果说中国共产党有效的政治领导是确保改革方向不动摇、政治体制不变色的根本保障，那么党领导下的国家治理体系和治理能力则是确保社会持续繁荣、国家长期稳定的“压舱石”。早在数年前，法国学者玛丽·孟德拉斯（Marie Mendras）在《俄罗斯政治：弱国的悖论》一书中就曾讨论过俄罗斯强大的政治领导力和荏弱的国家制度体系之间的悖论，制度架构的不完善、国家基础能力的萎缩是影响俄罗斯大国崛起的重要因素。①Marie Mendras,Russian Politics:The Paradox of a Weak State,London:Hurst &Co.,2012.相较而言，中国之所以能够保障政治领导力的实现，能够成功推动将中国特色社会主义制度的政治优势、理论优势转化为治国理政的实际效能的关键，在于正确的决策能够得到高效落实。

数年前，世界银行的报告就曾判定，相较于其他发展中国家甚至部分发达国家，中国市场经济的成果更多受惠于中国健全有力的国家制度能力。如果仅有政治领导和高效的决策能力，而缺乏国家基础权力的保障，政治领导权就是空中楼阁，执政责任难以落实。中国的国家制度体系奠定于中华人民共和国成立前30 年，改革开放时代因应时宜不断变革完善，在国家财政、军事安全、金融财经、市场监管、社会民生、国土规管、公共治安等方面，提供了几乎所有市场经济发展所需要的稳定的制度供给。事实上，不仅市场经济发展，国家重大领域的重大决策执行、公共产品的普惠性高效供给乃至于国家意识形态的凝聚推广，无不仰赖于一套强有力的国家制度执行力。

（五）开放包容的政治吸纳机制

强有力的政治领导力和国家基础权力能够保障党和国家机构的高效运行，但重大发展任务的落实还有赖于市场和社会力量的配合，以便形成广泛参与的治理格局。2020 年是深圳特区成立40 周年，有学者就提出深圳作为中国特色社会主义的发展样板，它的现代化发展之路是政府、市场和社会力量“三大引擎”共同驱动的结果，这一观点事实上是要说明在中国共产党的领导下，最重要的政治工作是如何将政府主导、市场的决定性作用和社会的协同参与这种三不同的制度元素加以充分调和并释放综合制度活力。①谢志岿：《深圳模式：世界潮流与中国特色》，《深圳社会科学》2020 年第5 期。

作为改革开放40 年的一项重大发展经验，是对市场社会发展进行了必要的结构性调整和分类施治。从西方国家的历史经验来看，重视社会横向关系的构建，重视市场、社会同国家的对抗和制衡关系，结果往往带来市场社会力量同国家公共事业的“脱嵌”，无形提高了发展成本。相较而言，中国共产党更加重视通过党和国家机构的纵向“链接”，促成对各种新兴力量的包容与吸纳。中国各级地方政府积极探索能够包容新生市场和社会力量的体制机制，目的是使基层党组织、政府与群众自治组织、各类社会组织和有生的市场力量有效衔接起来，相互配合、共同参与国家发展的任务。②樊鹏：《互嵌与合作：改革开放以来的“国家—社会”关系》，《云南社会科学》2019 年第1 期。这一系统既不是西方公民社会理论所预期的“强社会—弱国家”模式，也不是中国在计划经济时代的“强国家—弱社会”模式，而是一种相互支撑、权责配置更加有序有效的协同型治理结构。

三、新时代党的政治领导力的新内涵与新机制

党的十八大以来，形势和任务发生重大变化。一方面，传统体制中的以分权决策、分工负责、局部试验、拼凑应对为特征的领导体制弊端日显；另一方面，改革过程中积累了大量矛盾和冲突，有些矛盾相互交织，风险联动叠加，为更好应对风险考验冲击，要求政治体制能够推动问题导向和目标导向的改革，能够形成多要素联动的“制度合力”，党的领导体制和党的建设制度改革成为势所必然的要求。③樊鹏：《改革时代的政治领导力：制度变革与适应调整》，《科学社会主义》2019 年第1 期。综合党的十八大以来的政治发展经验，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，中国共产党的领导体制和政治领导力的内涵发生了重大变化，中国共产党进行了更为系统的政治体系的改革，成功推动了党的建设制度改革，夯实了政治领导的宪法政治秩序根基，加强了党对国家政权机关的监督能力，完善了党的政治领导力得以有效发挥的体制机制。具体包括以下几个方面：

（一）加强党的建设制度改革,创造管党治党新路径

“工欲善其事，必先利其器”，适应从“摸着石头过河”向系统整体推动改革转变的要求，党的十八大以来，党中央围绕全面从严治党、加强党的全面领导权以及改善党的领导体制机制，对党的建设制度改革的顶层设计、法规资源以及权力运用等，进行了全新的部署和探索，开创了前所未有的新思想、新资源与新路径。例如，通过政治巡视这一党内监督的重要战略性制度安排，加强了党的政治领导权，确保党中央政治意志有效落实。

在改革实践中，巡视制度的创新发展体现了党的领导因时制宜、因势而转的特征。过去10 年，党内监督和政治巡视的工作定位和根本任务，随着不同阶段党和国家发展任务的变化以及党中央改革思路和重大战略部署的变化，一直在进行动态调整。例如职责定位和工作重点就经历了从党的十八大以来5 年的清除腐败存量，逐渐过渡到党的十九大以来推动落实中央全面深化改革精神和重大改革部署上来。从效果来看，党的建设制度改革为新时代党的政治领导力提供了新的有力的制度支撑。例如党的十九大把精准脱贫作为全面建成小康社会三大攻坚战之一，做出明确部署。从党的十九届中央第二轮巡视开始，中央创造性部署了在脱贫攻坚等重点领域开展“专项巡视”这一巡视形态，④专项巡视是相对于常规巡视而言的，是围绕一个主题、集中在一个领域开展专项巡视的模式。专项巡视模式的启动，释放了为打赢脱贫攻坚战保驾护航强烈信号。通过强化政治责任，突出政治监督“专”的特点，以管党治党带动党员干部责任落实，事实上也带动了各级各类机构和广大党员高效落实脱贫攻坚任务，这是党的建设和党内制度改革效能带来的战略红利。

（二）积极推动宪法修改，夯实党的领导的宪法政治秩序根基

党的十八大以来，中央积极推动了党和宪法、党和国家机器关系的调整。党章至上，宪法为本。中国宪法不同于西方“宪政”理念，中华人民共和国宪法理念的基础是党带领人民通过科学程序制定的治国理政总章程。在这个总章程里，党的意志和人民意志是高度统一的，而党作为中华民族先锋队又是相对能动的，它既是宪法的创造者，又是保障宪法得以有效实施的终极权力基础。党带领人民创造了中国的宪法体系和国家政权机关体系，没有党就没有宪法，也没有宪法规定的所有国家政权机关，中国共产党是维护宪法安全的核心力量；相反，没有宪法，党带领人民治国理政就缺少法治基础和稳定的规程，权力行使就会缺乏准则和规范，尊重宪法就是尊重党和人民的意志，这二者是内在自洽、高度统一的，党、人民、国家、宪法是一体多相的存在，是相互统一、相互支撑的。同时，经由宪法赋予党新的使命，包括持续推动并完成中国的工业化使命，实现中华民族伟大复兴的历史使命等可预见的宪制责任。

党的十八大以来，推动党内法规建设同规范宪法运行和推动宪法修改同步进行。党的十九届二中全会建议将“党的领导是中国特色社会主义的最本质特征”纳入宪法正文，目的就是要将党的领导由政治的、组织的和思想的抽象领导，转向适应新时代的既抽象又具体的领导，要求国家政权机关要接受中国共产党的领导和监督，将党的领导由一般规范性要求向治国理政具体领域的实体化和具体化推进。以反腐败领域的改革为例，宪法修改为国家监察体制改革以及实现党对反腐败工作的统一有效领导奠定了宪法基础和政治基础。

（三）加强党对国家机器监督，确保党的路线方针和重大部署有效实施

在全面从严治党和推动宪法改革基础上，进一步强化了党的自我监督和对国家机器的监督。回顾党的十八届四中全会，中央在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求全国人大重大立法要向党中央汇报，党中央重大改革意志要及时转化为法治意志，严格框定了立法机关党组织同党中央的责任关系。党的十八届六中全会，中央站在党和国家事业发展的全局高度,深刻总结了党内政治生活的经验,审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，提出全党必须严格执行重大问题请示报告制度，党政军群各级各类机构的党组织研究涉及全局性重大事项或做出重大决定要及时向党中央请示报告,执行党中央重要决定的情况要专题报告，涉及全党全国性的重大方针政策问题，只有党中央有权做出决定和解释。

党的十八大以来，中央还积极推动党内监督和党内问责有关制度改革，高效推动整合监督制度和问责制度，健全监督体制和问责机制，坚持全面监督、从严监督，坚持有责必问、问责必严。其中，党内监督和国家监察体系的同步改革是丰富党的领导组织形态的重要创新举措，通过同步推动党内监督和国家监察体系改革，不仅加强了党对反腐败工作的集中统一领导，而且形成了党中央全面领导下的党内监督和国家监察相互衔接配合、高效协调的新机制。2018 年成立的国家监察委不设党组，合署后中央纪委和国家监察委决定重大事项经过中央纪委常委会研究，由中央纪委直接向党中央汇报工作，接受党中央领导监督、对党中央负责。显然，这是新时代落实党的全面领导权的一种全新组织形态和制度支撑。

（四）推动党和国家机构改革，强化体制运行的问题导向与高效协同

虽然中国在各阶段经历了不同形式、不同程度的“分权”改革，但中国共产党始终能够通过强有力的组织领导对全国的干部实施统一管理，在不同阶段，对选拔、任用和评价干部的标准和办法进行与时俱进的革新调整。然而即使能够有效管理全国的干部，但并不能完全解决党政军群各级各类机构的科学运转问题，这在很大程度上源于长期分权化管理的塑造。这是由于，党政分开、政社分开、政企分开，曾在相当一个历史阶段内成为各领域充分发挥积极自主性的关键制度保障。但随着发展形势的变化，在党和国家体制运行与治国理政的任务之间，出现了新的矛盾，即党和国家制度体系运行的成本过高，权力运行的部门化、割裂化与短期化现象凸显，同改革的整体性、系统性和协同性要求矛盾日趋突出，导致重大改革部署难以有效落实。党的十九届三中全会推动党和国家机构改革，坚持问题导向和目标引导，强化各级各类机构高效协同能力以及运用制度合力和制度威力化解风险挑战能力。

值得注意的是，机构改革的限度决定了难以彻底消除部门壁垒和系统壁垒。为此，在党和国家机构改革中，中央对不同系统、不同部门之间的协同机制和权力流程进行了创新再造，推动了有利于总体责任落实的既相互配合、又相互制约的新型政治关系和制度形态。例如国家监察委员会成立后，履行监督、调查、处置职责，与现有的执法、司法机关有机衔接、相互制衡，形成了党统一领导下的既相互配合又相互制约的国家反腐败工作体系。这一体系的权力运行方式，不同于传统的分工负责，也不同于统分结合的体制，主要体现在原有模式强调以部门职权为基本出发点，注重在协商中推动意见磨合与共识构建，而新的模式则强调党领导下各权力主体的问题导向和目标导向，要求各方面要以落实总体责任为基本出发点，要求权力运行以形成制度合力为重点。

（五）坚持顶层设计和坚持问计于民相结合，重大决策部署科学有效

坚持调查研究是党的领导和党推动重大决策的传统优势。中国共产党特别注重调查研究，“没有调查，就没有发言权”构成了中国共产党政治领导力的重要实践基础和哲学基础。中国的最高领导集体历来重视调查研究，开展广泛多层次的调研是重大决策的必要步骤。①王绍光、樊鹏：《中国式共识型决策:“开门”与“磨合”》，第254—255 页。党的十八大以来，为适应改革需要，中央重大决策极大加强了中央统筹和顶层设计的色彩，增强了决策保密性，这从党中央决策河北雄安新区规划建设以及党的十八届二中全会后推动宪法修订等重大部署中可见一斑。然而，雄安新区规划建设虽然是中央确定的“千年大计”，但是决策过程并非没有调查研究。相反，许多证据显示，中央的决策过程极有可能建基于十分复杂的专业科学论证和相当漫长的调查研究和内部商讨。②参见中央电视台《焦点访谈》特别节目《千年大计 国家大事——以习近平同志为核心的党中央决策河北雄安新区规划建设纪实》，2017 年5 月2 日，https://www.sohu.com/a/137916939_163277.

中国特色社会主义进入新时代，中央始终坚持重大决策调查研究，只是相比较于过去更加强调中央在重大决策议程设置中的绝对优先权，强调充分论证之前的宏观顶层设计，以及对最终决议环节拥有“一锤定音”的权力。以2020 年党的十九届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的起草为例，习近平总书记在《建议》说明中特别强调要把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式为“十四五”规划建言献策。根据说明，从2020 年7 月下旬到9月下旬，习近平总书记先后主持召开了企业家座谈会、扎实推进长三角一体化发展座谈会、经济社会领域专家座谈会、科学家座谈会、基层代表座谈会、教育文化卫生体育领域专家代表座谈会，当面听取各方面对制定“十四五”规划的意见和建议。

（六）适应新技术时代变革要求，推动治理体系和治理能力的智能化升级

中国共产党之所以能在政治领域保有核心竞争力和领导力，一个重要因素在于党从来都是善于学习、善于接受新理念和善于用新方法来管理社会的先进政党。改革开放以来，从党的十七届四中全会提出社会管理思想到党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化概念，从“共建共治共享”的社会治理理念的提出，到十九届四中全会提出要高度重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平，均说明党在加强政治能力建设的同时，善于吸纳新兴技术因素优化党和国家职能体系和治理体系，善于通过吸纳新兴技术因素提高治理能力。这些因素，是党的政治领导力不可或缺的条件支撑。

新一轮技术革命的爆发引发深刻的治理变革，围绕重大决策部署的落实以及重大风险的防范，人力、信息、资源的分布式部署更趋显著，在新的技术条件和社会组织结构条件下，更多新兴的技术主体已然成为治理领域的重要参与者甚至主角。2020 年暴发的新冠疫情，促使中国政府接受更多新技术企业大规模参与公共危机防控和治理，这是中国应对突发性公共卫生事件的现象级事件，也标志着新技术企业已经成为危机管理和公共治理的重要主体，未来政府组织形态和行政权力运行方式也将因此而加速变革。这一转变，对于党的领导体制和领导方式必将产生重要影响。由于长期以来习惯了运用单一化行政体系落实政治意志、推动改革发展，新时代在集中力量办大事的体制优势下，如何更好运用开放式、多中心治理平台和耦合型、分布式治理方式落实重大部署、加强国家治理，成为新的历史条件下加强和改善党的领导方式的重要方向。

四、结论

在中国领导事业发展的核心力量就是中国共产党，没有任何政治力量可以替代中国共产党，党的自我完善和革新是国家各项治理发展完善的前提和基础。在党的领导中，政治领导力居于核心和关键地位。中国共产党有效的政治领导不仅是确保改革方向不动摇、政治体制不变色的根本保障，也是带动国家政权建设和国家制度体系、治理体系发展进步的基础和动力。通过对改革开放40 年政治发展经验的挖掘，中国共产党的政治领导力本质就是党开创的政治体制，尤其是政治领导制度的集中体现，是党的领导在政治领域的具体化和实体化。

历史经验显示，中国共产党政治领导力的形成，既有相对稳定的政治体制因素，包括党和国家根本制度、基本制度和重要制度的支撑，同时也高度仰赖于党在历史发展各阶段所进行的能动调整与变革。在处理改革发展稳定各项任务中，中国共产党拥有持续探寻高效的政治方略和治理工具的强烈意愿和能力，结果就是改革开放以来党的政治领导的制度优势和理论优势一以贯之；同时，伴随各阶段发展特点和发展任务，支撑政治领导力得以实现的具体机制和权力运用的形态持续发展变化。

党的十八大以来，面对中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局，中国共产党围绕中国政治体制、党和国家机构体系以及国家治理体系各方面进行了强有力的系统改革，在改革中不仅高度重视那些历史形成的相对稳定恒常的制度优势和制度支撑，而且积极探寻全新的制度工具和体制支撑，强化政治领导力和执行力，以强大的制度威力应对风险考验的冲击。这些成就，是中国共产党领导中国人民艰苦奋斗的结果，也是中国共产党开创的政治体制和政治领导能力的胜利。2020 年成功召开的中国共产党的第十九届五中全会提出探索“社会主义市场经济条件下的新型举国体制”，是新发展阶段中国共产党发挥政治领导能力积极能动地引领国家继续向前发展的又一理念创举，但如何理解新型举国体制，如何完善具体制度支撑，更好发挥党的政治领导力的制度效能，既是十四五时期的重要改革实践任务，也是一项极为重要的学术研究议程。