完善中国行政强制执行模式的若干思考

田太荣

为了维护行政秩序，确保行政管理目标的实现，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）规定了行政强制执行的若干规则。根据该法第十三条规定，中国行政强制执行采取了“双轨制”的执行模式，即法律明确规定行政机关具有行政强制执行权时，行政机关才有权强制执行，否则只能申请人民法院强制执行。这种“双轨制”的执行模式是在分析考察中国行政强制执行实施现状以及在公正与效率之价值取舍方面做出的符合国情的基本判断，与其他国家的行政强制执行模式相比，具备一定优势的同时，也存在一些问题。2021 年1月新修订的《行政处罚法》基于相对人权益保护的考虑，继续维持了这种行政强制执行模式，但面临着越来越复杂的行政执法形势，已颁布10 年的《行政强制法》也需要进一步修订。本文着重分析中国现行行政强制执行模式存在的相关问题，并在借鉴德国、奥地利、英国、美国等西方国家行政强制执行模式经验的基础上，提出完善中国行政强制执行模式的改革进路，以为《行政强制法》的修改提供对策建议。

一、中国现行行政强制执行模式概述

行政强制执行都要遵循一定的模式，而模式是经过理论探究和实践摸索而确定的标准样式，因此行政强制执行模式就是行政强制执行方面的理论与实践相结合所确定的必须遵循的标准样式。《行政强制法》第十三条原则性地规定了中国的行政强制执行模式，这种模式的设计在很大程度上取决于立法者对行政强制执行权性质的理解，但行政强制执行权在理论上究竟属于司法权还是行政权，目前还存在争议。不过，从当今世界两大法系关于行政强制执行模式的相关规定可以看出，英美法系国家一般将行政强制执行权认定为司法权，而大陆法系国家（法国除外）一般将行政强制执行权认定为行政权。这两种权力性质的不同界定造成了西方两大法系关于行政强制执行模式的不同规定。孰优孰劣，具体要考察该种模式在该国的行政强制执行实践中取得的实际效果，当然这种模式的确定也与该国的历史传统和法律文化紧密相关。中国应系统总结改革开放四十多年来在行政强制执行方面的经验以及行政法学理论研究的成果，虽然学界对行政强制执行权的性质理解尚存在分歧，但现行《行政强制法》明确规定了中国的行政强制执行采取了法律设定原则，即“法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”①参见《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定。。可见，中国现行行政强制执行模式仍然是以申请法院强制执行为原则，以行政机关自力执行为例外。

中国行政强制执行模式存在以下几个关键点：第一，行政强制执行的基本主体是以人民法院为主，以行政机关为辅。当前，由国家法律授予行政强制执行权的行政机关并不是很多，主要分布在公安、国家安全、海关、税务、卫生、工商、质检等部门。②于安：《德国行政法》，北京：清华大学出版社，2019 年，第412 页。第二，中国区分是否具备事前司法审查必备性的标准在于“相关行政机关是否享有法律赋予的行政强制执行权”。如果行政机关享有相关法律赋予的行政强制执行权，则无须开展事前司法审查；如果该行政机关不具有法律赋予的行政强制执行权，则必须开展事前司法审查。第三，区分是否进行事前司法实质审查的标准在于“法院发现各类明显违法的情形”。现行《行政强制法》明确规定了人民法院对于非诉行政强制执行案件实行“书面审查”原则。根据该法第五十八条规定，人民法院在开展“书面审查”过程中，如果发现该案件“存在明显违法情形”的，法院在做出行政强制执行裁定前可以听取被执行人、案外第三人以及相关行政机关的意见，也就是实行不开庭的“实质审查”。③韩凤然、郝静：《行政强制执行法律体制的缺陷与完善》，《河北法学》2013 年第1 期。综上所述，中国现行《行政强制法》规定的行政强制执行模式的特点包括：第一，从行政强制执行的主体上讲，属于以申请人民法院强制执行为主，以作出行政决定的行政机关强制执行为辅。第二，从事前司法审查必备性上讲，属于人民法院强制执行的，必须开展事前司法审查；属于作出行政决定的行政机关强制执行的，无须进行事前司法审查。第三，从事前司法审查的程度上讲，属于以形式审查为主，以实质审查为辅。

可见，中国现行的行政强制执行模式在保证行政强制执行效率的前提下兼顾了行政相对人合法权益的保护。在具体的行政强制执行过程中，只有法律赋予行政强制执行权的行政机关才可以依法独立行使强制执行权，这就保证了一定的执行效率；而对于法律没有赋予行政强制执行权的行政机关，则必须依法申请人民法院强制执行，这样在注重执行效率的前提下也兼顾了相对人权益的保护。所以，针对现行行政强制执行模式而言，行政强制执行权的设定就是行政强制执行模式确定的关键环节。根据现代民主与分权原则，行政强制执行除了行政机关具有强制执行权之外，依法都应当申请人民法院强制执行，这就体现了司法权对行政权的制约。当然，司法权制约行政权必须具备一定的科学性和合理性，即充分考虑行政效率、行政目标、行政应急等相关因素。

二、域外代表性国家行政强制执行模式的比较分析

由于西方社会具有悠久的法治传统和法治文化，可以进行比较分析。首先，对大陆法系国家而言，由于法国的行政法理论和实践比较特殊，而德国和奥地利的行政强制执行模式基本类似，因此理论界一般将德国和奥地利的行政强制执行模式作为一个整体进行研究，简称“德奥模式”。其次，对于英美法系国家而言，主要着眼于英国和美国的行政强制执行模式的分析，一般简称“英美模式”。

（一）德奥国家的行政强制执行模式

德国《联邦行政强制法》和奥地利《行政强制法》中关于行政强制执行模式的规定基本类似，根据该法相关规定可以概括出德奥国家行政强制执行模式的主要特点包括：第一，从执行主体上讲，属于以作出决定的行政机关自力执行为主，以申请司法机关执行为辅。第二，从事前司法审查的必备性上讲，执行案件属于法院执行的必须开展事前司法审查，属于作出行政决定的行政机关强制执行的案件则无须开展事前司法审查。第三，从事前司法审查程度的角度讲，司法机关需对其自身执行的行政强制执行决定开展实质审查。①王峰、唐世银：《我国行政强制执行模式的改革建议》，《法律适用》2018 年第6 期。德奥模式的这种特点正如德国法兰克福大学海默斯教授指出的，“在德国，行政强制执行是指行政机关为完成其任务，违背或无视相对人义务所采取的一切措施”，“德国行政强制执行法最重要的原则就是行政机关无须借助法院就可以有所作为”。②杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京：北京大学出版社，2014 年，第126 页。由此可以看出，德奥国家行政强制执行模式的重点在于：第一，行政强制执行以行政机关自力执行为原则，以申请法院强制执行为例外；第二，不对行政机关自力执行的行政强制执行开展事前的司法审查；第三，需要事前司法审查的案件尽管范围特定但必须进行实质审查。

德国行政强制执行制度的设计有其内在原因。首先，德国行政强制执行法规定的申请法院强制执行的程序非常复杂。由于司法权的独立性，德国法院与行政机关之间缺乏合作传统，此种情况严重影响了申请法院强制执行的效率。同时，如果将大部分行政案件都交给法院执行，势必会加重法院的工作负担，这也是德国行政法学界的一致意见。再加上根据德国传统的行政法学理论，“行政权依发动之命令，原则上即应包括强制执行力”③应松年：《论行政强制执行》，《中国法学》2018 年第3 期。，那么行政强制执行权必然包括在行政权之内。其次，德国的行政机关守法情况相对较好，无须严格的事前司法审查也不至于大规模出现对行政行为相对人权利的侵犯。最后，出于对行政相对人核心利益的保护，德国出台了对执行标的为不动产时由司法机关事前实质审查并执行的制度。总之，德奥国家在行政强制执行方面采取主要由行政机关强制执行的模式还是比较成熟的。

（二）英美国家的行政强制执行模式

英美国家对于行政强制执行权性质的理解与大陆法系国家有所不同。根据英美国家在行政强制执行方面的判例和具体实践，可以概括出以下特点：第一，从执行主体上讲，属于以申请司法机关强制执行为原则，以行政机关自力执行为例外。第二，从事前司法审查的必备性上讲，属于法院执行的必须进行事前司法审查，属于行政机关执行的无须进行事前司法审查。第三，从事前司法审查程度的角度讲，属于形式审查。④王峰、唐世银：《我国行政强制执行模式的改革建议》，《法律适用》2017 年第6 期。由此可以看出，英美国家的行政强制执行模式的重点如下：第一，奉行全面的司法机关强制执行，特殊情况下由行政机关自力执行的仅仅是例外；第二，尊重行政权的独立性，不实施对行政机关自力执行的行政强制执行开展事前的司法审查；第三，对于确需开展事前司法审查的行政强制执行案件，采取形式审查。

英美国家的制度设计自然也有其社会历史与现实的考量，诚如有学者所说：“英美的行政强制执行制度设计完全着眼于有利于公民对抗行政。”⑤张晓光：《行政执行模式的探讨》，《政治与法律》2018 年第2 期。英美行政法中甚至都不存在完整的行政强制执行概念，实践中绝大部分行政案件的强制执行都需要以法院发布执行令或执行罚的方式进行执行。⑥罗豪才：《中国行政法讲义》，北京：人民法院出版社，2017 年，第139 页。这也决定了英美国家行政强制执行的事前司法审查采取审查的方式是形式审查，其原因主要包括以下三个方面：首先，大量的实质审查必将导致行政效率的极大下降，公共利益将无法得到有效保障。其次，英美民众的法治理念水平较高，善于也乐意运用法律手段维护自身权益，事前不通过行政诉讼程序而直接进入行政强制执行程序的情形，可能被默认为是怠于对权利的行使；最后，英美法律重视程序的传统也促使了其选择形式审查，因为全面的事前司法实质审查，很可能导致行政诉讼程序被架空，给人以怠于行使权利却不因此为受害者提供可能。不过，即便被默认为怠于对权利的行使，相对人的权利仍然受到了英美行政强制执行制度的全面保护——留下控制力很广的“阀门”即近乎全面的事前司法审查。从另一方面讲，英美的制度设计也基于公共利益的考量，这就为行政机关自力执行留下了口子，即纳税、驱逐、卫生、安全等对公共利益有极其重要意义的领域。

（三）对域外行政强制执行模式的评价与借鉴

总体而言，“德奥模式”与“英美模式”的区别表面上看是基于对“效率”与“公正”价值的不同取舍，实际上却是各自国家法治模式和历史经验的总结，并依据本国行政强制执行实施现状所综合探求的结果。虽然从表面上看德国的制度可能导致对相对人权利的侵犯，但德国人规则意识很强，一定程度上放手让行政机关自力执行，能够行得通；虽然表面上看英美国家的全面事前司法审查与司法机关执行模式会让司法机关焦头烂额，但由于英美国家特别注重个人权利的维护与程序完善，可能案件往往在进入行政强制执行程序之前就已经通过诉讼渠道解决了存在的问题，实际上真正进入行政强制执行的案件少之又少。

由于在法律传统、制度文化、经济社会发展水平等方面的差异，中国对德奥行政强制执行模式和英美行政强制执行模式的借鉴不可能是全面的。基于对行政效率的追求，似乎更应该借鉴德奥国家的行政强制执行模式，以促进自身行政执行效率的提高；但基于中国对行政相对人权益保护的重视程度，似乎更应该借鉴英美国家的行政强制执行模式，以实现对公民个人权利的有效保护。总之，借鉴要考虑中国实际情况，不可一概而论。

三、中国现行行政强制执行模式存在的问题

中国现行行政强制执行模式在实践中还存在以下问题：

（一）现行行政强制执行模式导致实践中执行效率不高

首先，法院基于司法的特殊性很难如行政机关一样运用灵活的行政政策。这一问题主要是针对现行模式是以司法机关执行为主提出的，相对于行政机关，法院在行政强制执行方面存在先天的弱势，即法院无法灵活运用行政政策。同时，行政强制执行中的和解只可能发生在行政机关和相对人之间基于某种政策、策略的博弈而达成协议，这很难由法院主导调解达成。①王伟奇：《行政强制执行模式的成本分析》，《求索》2016 年第4 期。

其次，法院的执行程序较为复杂可能导致错过最佳的执行时机。《行政强制法》规定了较为复杂的行政强制执行程序，只有在相对人对行政决定不申请行政复议同时又不提起行政诉讼的前提下，行政机关才能申请法院强制执行，并且一般要在行政诉讼时效三个月期限届满之后才能启动，再加上法院受理后的审查和裁定也需要时间，此时即便法院已经决定强制执行，但执行的最佳时机已经错过，执行效果根本无法保障。实践中对于真正需要人民法院采取行政强制执行措施的行政案件，往往由于最佳执行时间已经错过，导致被执行财产和被执行人员都不知去向的情况非常普遍。

最后，法院执行难等因素导致行政强制执行效率低下。当前司法机关的执行难问题已经是一个普遍现象，法院对于自己做出判决的案件都难以全部执行，更何况行政非诉案件的申请执行。并且，在很多地区司法机关基于执行难或无法执行等因素的考虑将本该执行的行政强制执行决定直接划入了终结程序。从实际情况来看，大部分法院的程序终结率超过50%，少数法院甚至高达70%。②唐力、向国慧：《行政强制执行实施权配置研究》，《法律适用》2018 年第3 期。如此之高的程序终结率反映了司法机关在行政强制执行的申请案件中执行效果较为低下，这也就说明了现行行政强制执行模式导致了部分行政强制执行的无效率。

（二）现行行政强制执行模式不利于救济的实现

首先，申请法院强制执行的程序与行政诉讼程序不同。行政机关申请法院强制执行的案件，不开展口头辩论，不进行举证质证，也不能提起上诉，这就不利于相对人权益的保障和救济。可以说，现行行政强制执行模式不仅不能实现当初立法上所预期的行政相对人合法权益保障的初衷，反而大大增加了行政相对人对违法行政强制执行案件的救济难度。

其次，行政机关在国家机构中处于相对优势地位，而司法机关的力量则相对薄弱。相对于行政机关的自力执行而言，由司法机关执行，相对人权利受到不合理侵害的可能性会大大降低，但随之而来的却是新的问题：如果法院在强制执行中出现了错误或争议，相对人如何寻求救济？国家又将设置何种新的法律救济制度来解决法院执行中可能存在的问题？③王伟奇：《行政强制执行模式的成本分析》。根据中国《行政强制法》规定，公民、法人或者其他组织对人民法院的行政强制执行不服的，并没有法律救济途径，仅仅是在相对人受到损害的情况下才能申请国家赔偿。因此，现行行政强制执行模式虽然并没有堵死相对人权利救济口子，但在客观上却提升了这种救济获取的难度，终究不利于救济的实现。①赵宁：《论行政强制执行主体的设置模式》，《甘肃联合大学学报（社会科学版）》2012 年第3 期。

第三，由于中国现行行政强制执行模式要求司法机关进行全面的形式审查与在行政强制执行决定明显违法时进行实质审查，这就很可能导致部分相对人怠于行使法定的救济权利。一般来说，行政强制执行启动之前，相对人依法享有行政复议与行政诉讼两层救济途径，只有在相对人都不选择的情况下才会进入行政强制执行程序，但在一般的申请法院强制执行的案件中，全面审查制度的实施使得部分行政相对人怠于行使自己的法定救济权，而是在非诉行政强制执行开始后的相关程序中与行政机关展开对抗，这就大大降低了行政强制执行的效率，也不利于救济的实现。实践中存在一部分行政相对人在行政强制执行程序启动后才寻求救济，因此说现行行政强制执行模式在相对人救济的实现方面还有待完善。

（三）现行行政强制执行模式大大加重了法院的负担

当前中国法院承担的工作任务非常重，不仅要负责各种案件的审理，还要负责司法判决的执行，还包括非诉行政案件的执行。可以说，法院的执行资源很有限，这种情况使得中国法院在大量案件的执行面前往往不堪重负。实践中很多行政机关通过申请人民法院强制执行的方式，将自己不愿处理或者难以处理的“硬骨头”交给法院，实际上更是增加了法院负担。某市中院法官甚至表示：“一些非诉执行案件，即使法院出动全部人员，也难以完成非诉执行任务。”②余建华、王先富：《台州市中院探索“裁执分离”新模式》，《人民法院报》2013 年1 月22 日。同时，行政强制执行案件的增长量也十分巨大，再加上可预期的增量可能，法院的负担在社会现实面前被不断地扩大了。根据最高人民法院的统计数据，最近几年全国法院每年受理的申请非讼行政强制执行案件的数量均在30 万件以上，是行政诉讼案件受理量的好几倍。因此，许多法院的行政审判庭的主要任务变成了对行政机关申请强制执行案件的审查，而其本身的司法审判功能反而被大大削弱。

实践中法院还面临着人员短缺和财力紧缺的问题，这使得法院承担所有的非诉行政强制执行案件已不现实。其实并不是说不能通过增加资金、增加人员等方式为法院减压，而是因为法院本身并非是行政强制执行以及行政诉讼的最佳执行者，同样的资金、同样的人力投入到不合适的地方，无法发挥其最大效用。所以说现行行政强制执行模式大大加重了法院的负担，已经影响了其正常的司法审判活动。

四、完善中国行政强制执行模式的对策思路

为了完善中国的行政强制执行模式，针对实际情况提出如下对策：

（一）科学合理地配置行政强制执行权

行政强制执行权在本质上应当是一种行政权，只不过在特殊情况下基于对相对人权益的保护而转移给了司法机关行使。如果通过其他途径能够充分保护相对人的合法权益，那么行政强制执行权似乎应当回归至行政机关。因此，立法上科学合理地设置行政强制执行权就应当是完善中国行政强制执行模式的首要对策。根据中国《行政强制法》第十三条规定“行政强制执行由法律设定”，如果行政机关具有法律赋予的行政强制执行权，其就可以自力执行，否则只能申请法院强制执行。但实践中存在的问题是究竟哪些行政机关应当拥有行政强制执行权？也就是说立法方面应该如何科学合理地配置行政强制执行权？

根据中国相关法律规定，除了公安、国家安全、海关、税务、工商、卫生、质检等特定行政机关具有相关法律赋予的行政强制执行权之外，其他的普通行政机关几乎没有行政强制执行权。也就是说大量的普通行政案件都需要申请人民法院强制执行，当然人民法院在做出强制执行裁定之前必然要经过相关司法审查程序。如果该行政决定符合法律规定，则予以执行，否则裁定驳回，此时该行政决定只能被依法撤销。但是，行政机关在申请法院强制执行的过程中，由于某些行政事务具有专业性和复杂性，法院不能或者说很难做出是否强制执行的裁定，陷入两难困境。因此，将具有专业性和技术性特征的复杂行政案件交由法院执行不够现实，建议由相关法律赋予此类案件的主管部门行政强制执行权，该类案件的执行由该行政机关自己负责，不必申请法院强制执行，在现实中比较可行。

此外，对于具有确认性质或者涉及作为不作为的行政决定，比如吊销许可证、责令停产停业、强制拍卖、强制隔离、消除危险、排除妨碍等，《行政强制法》第四十六条、第五十条已经在实质上认可了行政机关做出这些决定的行政强制执行权。①《中华人民共和国行政强制法》第四十六条规定：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。第五十条规定：行政机关依法作出要求当事人履行排除障碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利益关系的第三人代履行。因此，建议将该类行政决定的强制执行权直接赋予该行政机关行使，不仅高效快捷、简便易行，而且能够大大减轻法院的执行负担。总之，完善中国行政强制执行模式的关键环节在于科学合理地配置行政强制执行权，平衡司法权与行政权的分配，让“司法的归司法，行政的归行政”。

（二）探索建立行政主导型强制执行体制

基于中国行政强制执行模式存在的相关问题，如果在行政活动中严格贯彻行政机关行使行政强制执行权的原则，不仅能够发挥行政机关的管理优势，而且能够提高行政执行效率。因此，行政机关申请法院强制执行应当是一种特殊形态或者说少数状态，正常情况下应当是行政机关自力执行。只不过为了更好地保护相对人的权益，法律上才设定了司法审查制度，即申请人民法院强制执行。这是从理论上分析行政强制执行权的性质而得出的基本判断，但由于行政强制执行权本质上就是行政权的重要组成部分，实践中应当探索构建一种行政主导型的强制执行体制。

为建立这种行政主导型的强制执行体制，同时也为了提高行政强制执行的效率，可以探索在行政系统内部设立相对独立的强制执行机构，比如行政执行局、秩序局、执法局等部门，直属人民政府领导，不隶属于任何一个机关。从性质上看，这类相对独立的执行部门是独立的执行机构，对各种行政强制执行决定只负责执行，不负责审查。如果因为强制执行决定本身的错误导致执行结果错误，那么这个执行机构不承担任何责任。但是，如果因为执行行为本身存在瑕疵而造成相对人损害，则由这个执行机构承担结果，并且该强制执行行为是可诉的。当前，中国各地设立的综合行政执法局即属于这种行政强制执行模式的探索，在城市管理领域比较成熟，且取得了一定的积极效果。

事实上，这种相对集中行政强制执行模式在国内外均有现行法上的依据，如德国设立的社会秩序局就是相对集中的行政强制执行机构，在德国发挥了极其有效的行政执行作用。中国台湾地区《行政执行法》明确规定了金钱给付义务由特定行政机关执行，中国新修订的《行政处罚法》更是强化了相对集中行政处罚权，首次规定了综合行政执法制度。综合行政执法制度不仅包括相对集中行政处罚，而且包括相对集中行政强制执行，也就是说中国新修订的《行政处罚法》为相对集中行政强制执行提供了法律上的依据，行政强制执行权完全可以交由一个相对集中的执行机构统一集中行使。这样的制度设计，必然能够大大提高行政执行效率。而且，行政决定权与行政执行权相分离的模式，也更有利于维护相对人的合法权益。当然，相对集中行政强制执行权的行使必须设计科学合理的程序：提起，告诫，申辩与陈述，决定，实施，现场记录，提出异议等，这样对于公正价值的保障就实现了充分的救济。②熊文钊：《综合行政执法体制研究》，北京：法律出版社，2012 年，第78 页。

（三）探索实行“裁执分离”的行政强制执行模式

一般而言，“裁执分离”是指作出裁决的机构与执行裁决的机构应当相互分离，不能由一个机构既行使裁决权又行使执行权，不能“既当运动员又当裁判员”。在行政强制执行过程中，“裁执分离”模式是指行政机关在作出行政强制执行之前，应当先向法院提出申请，由法院对该申请进行审查并作出是否执行的裁定，如果法院裁定执行，则由该行政机关依据法院的裁定强制执行，如果法院裁定不予执行，则该行政行为应当被依法撤销。这种模式承认行政机关享有行政强制执行权，但行政机关行使强制执行权之前应当先申请法院进行审查，以更好地保护执法相对人权益。

2011 年1 月国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，最显著的特点是：行政机关组织强制拆除之前必须先由法院进行司法审查。这部条例废除了行政强拆，改由行政机关先向法院提出申请，待法院裁定后才能强制拆除，这就改变了之前行政机关“既是裁判员，又是运动员”的不合理局面，实际上就是“裁执分离”的探索。随后2011 年6月全国人大出台了《行政强制法》，规定了法律保留原则，即行政强制执行只能由法律设定，法律没有规定的由行政机关申请法院执行。2012 年4 月，最高人民法院发布《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，在考虑对被征收人权益多重保护的基础上正式确立了“裁执分离”的强制执行模式，即法院裁定准予执行强制拆除后，行政机关才可以组织强制拆除。这种模式一方面尊重了行政机关的强制执行权，另一方面又将行政强制执行权置于司法审查之下，较好地保护了相对人的权益，是值得推广的一种模式。

当然，“裁执分离”强制执行模式中存在两个关键问题需要明确：一是哪些行政强制执行需要法院审查？二是法院应当做实质审查还是形式审查？从实际情况看，如果行政强制执行涉及到相对人重大的人身或财产权益，或者行政机关通过自身的强制执行手段不能实现行政目标，则应当先向法院提出申请，法院审查后可以交由行政机关强制执行，也可以自己组织强制执行。至于法院的审查应当是实质审查还是形式审查，一般来说法院只能做形式审查，以区别于行政诉讼中的实质审查。但是，对于那些明显缺乏事实依据和法律依据的，法院应当做实质审查，以保护相对人合法权益。

（四）进一步强化行政强制执行的救济保障措施

探索设立行政主导型的强制执行体制以及“裁执分离”的行政强制执行模式均有利于提高行政执行效率和相对人权益的保护，也有利于解决中国现行行政强制执行制度存在的关键问题，但是不论采取何种行政强制执行体制，行政强制执行都对相对人的权益影响较大，实施过程中必须注意对相对人权益的保护。因此，除行政复议与行政诉讼这两种法定的救济途径之外，对于行政强制执行的其他救济程序也应当进一步强化，实践中更需要通过健全行政强制执行制度本身的方式来完善救济保障措施。

一般而言，行政强制执行制度本身的救济程序包括执行前、执行中与执行后三个阶段。执行前可以设计申请中止执行、听证、申辩等环节，执行中可以赋予当事人提出异议、申请变更或撤销的权利，执行后可以赋予当事人申请国家赔偿等权利。总之，要通过行政强制执行制度本身的完善来强化行政相对人的救济保障措施，以确保行政相对人除了行政复议和行政诉讼的法定救济之外，还能够从行政强制执行制度本身得到救济。同时，还应当重视检察机关的监督作用。尤其是对于那些存在重大违法或者明显侵害相对人权益的行政强制执行案件，检察机关可以通过提出检察建议的形式开展检察监督，并且根据中国现行司法体制，检察监督应当成为行政强制执行监督的正常形态。

此外，针对中国“强行政，弱司法”的现实状况，可以借鉴英美国家“司法权优越”的政治理念，加强对司法权的强化以制约行政权力。众所周知，英美法系国家普遍重视司法权的行使过程，司法审查制度在行政强制执行过程中占据了核心地位，集中体现了司法权对行政权的制约，因此英美国家普遍建立了以司法审查为主导的行政强制执行制度。为了更好地保护行政相对人的权益，同时兼顾行政执行效率，必须探索完善行政强制执行的司法审查制度，这也属于对行政强制执行开展司法救济的有效保障措施。