政策创新与制定失灵*——基于“人才争夺战”的场景分析

□ 赵全军 季 浩

内容提要 近年来，国内人才竞争日趋激烈，“人才争夺战”以制定实施“人才新政”为主要载体，本质上是一场人才政策的创新扩散过程。 在这一过程中，一些地方“人才新政”的制定发生了一系列偏差，出现了政策设计“碎片化”、政策内容“同质化”、政策创新“浅表化”等“制定失灵”现象。 从制度分析的视角来看，组织协作中的结构摩擦力、地方竞争中的需求和路径同构、纵向代理中的逐级发包困境等三个制度性因素是诱致这些“制定失灵”现象发生的主要原因。基于中国公共政策过程的独特属性，可以通过创新运用“高位推动”机制、非正式治理机制、政策对话机制等策略来推动对人才政策“制定失灵”现象的有效治理。

人才是第一资源，把人才定位为破解区域发展瓶颈、提升城市竞争力的核心要素，已成为国内众多城市的普遍共识。 近年来，特别是2017年武汉市启动实施“双百万工程”拉开“人才争夺战”序幕后①，国内的人才竞争日趋激烈，出现了一个全国性的“抢才”甚至是“抢人”的浪潮，地方政府竞争呈现出由“为增长而竞争”向“为人才而竞争”转变的新态势。从实践来看，这轮“人才争夺战”以制定实施“人才新政”为主要载体，本质上是一场人才政策的创新扩散过程。 截至2020年底，全国有240 多个地级及以上城市先后发布了 “人才新政”，其中4 个一线城市、15 个新一线城市和30个二线城市全员参加。②各地“人才新政”主要以开放户籍、给予创业创新资助、提供购房或安家补贴等为核心内容，政策优惠力度普遍较大，而且不断升级加码，竞争非常激烈。人才政策的不断创新升级，有效带动了人才资源区域分布格局的重塑，一些先发城市的人才数量快速增长，在一定程度上，既实现了以人才优先发展引领产业转型升级的目标，也实现了依托人才争夺促进人口集聚并以此确立城市整体活力的目标。 比如，2019年杭州升级“引才新政”后，当年新增落户人才55.4 万人，较上年增长21 万，成为当年全国人才净流入最多的城市。③

但与此同时，在“人才争夺战”场景下，一些地方“人才新政” 的制定实施过程也出现了一些偏差，即“政策失灵”现象。 在理论上，一个较为共识的观点是，“政策失灵”主要是政策执行失灵，政策方案确定的功能只占10%，其余的90%取决于政策有效执行，④因为政策制定与执行结果之间有相当长的距离，文本形态的公共政策在层层传递过程中容易出现目标置换、信息扭曲或其他差错，不利于政策落实到位。⑤但这样的结论是建立在一个假设的基础上的，即政策方案是理性完美的。事实上，要实现这样的假设是非常困难的，因为一个政策方案必须满足“设计完备、标准唯一、选择充分”三个条件才能做到理性完美，而在实践中这三个条件的每一条实际上都很难达到。因此，在公共政策过程中，“制定失灵”也经常发生，其不仅是整个“政策失灵”现象的重要一环，而且是诱致“执行失灵”现象的重要诱因，对这一问题进行深入研究具有突出的理论和实践价值。

从资源属性来看，人才与地方发展绩效高度相关，而且拥有“用脚投票”的自由。基于这样的资源属性，相较于一般的公共政策，人才政策更具双向互利的共赢性特点，更加重视对政策受众需求的回应，尤其是在人才竞争非常激烈的情况下，地方政府理应具备精心设计政策方案的充足动力，出现制定偏差的可能性应该更低。 那么，在本轮“人才争夺战”的政策创新过程中，缘何会发生人才政策“制定失灵”现象？其表现形式又有哪些？本文尝试以制度分析为研究视角，以“人才争夺战”为分析场景，通过对一些较有代表性的新一线和二线、三线城市“人才新政”制定实施过程的调查分析，对人才政策创新过程中的“制定失灵”现象作一探究。

一、人才政策创新过程中“制定失灵”现象的表现形式

所谓政策“制定失灵”，主要是指受制于各种主客观因素的影响，属地党委政府通过一系列政策议程后制定形成的公共政策方案的科学性、有效性不足，无法支撑预期目标有效实现的政策偏差现象。综合起来看，本轮“人才争夺战”中出现的人才政策“制定失灵”现象主要表现在以下三个方面：

（一）政策设计的“碎片化”

所谓政策设计“碎片化”，主要是指人才政策方案设计的零散状态，也就是说，本应统一、完整、协调的政策目标、内容或过程被孤立、分割或分散化，以至于出现政策方案相互独立、矛盾或冲突的一种系统状态。 具体包括以下三个方面：

一是不同人才开发环节政策设计的“碎片化”。基于人才开发过程的视角，人才政策内容涵盖引才、育才、用才、留才等多个环节，要实现“设计完备”的政策制定目标，就必须围绕不同开发环节制定形成上下衔接、左右贯通的“政策链条”。但从现实情况来看，目前各地“人才新政”内容主要集中在引才政策上，涉及育才、用才、留才等环节的政策不多，即使一些地方的“人才新政”有一些非引才环节的政策安排，这些不同环节的政策条款之间也缺乏足够的逻辑性、联动性，很难形成“闭环管理”的系统效应。比如，相关调查显示，各地基本上都针对引才设计出台了给予资金补贴、放宽落户条件等方面的优惠政策，而且政策力度普遍较大并不断加码，但对人才引进以后的工作“小环境”营造、科研设施配套、专业服务提供等方面普遍缺少专门的政策安排，以至于一些城市出现了人才“引得进、用不好、留不住”的现象。

二是不同党政部门政策设计的“碎片化”。“人才新政” 是一个综合性、集成度非常高的政策体系，一般先由属地人才部门牵头制定“总规性”的政策文件，然后再由人社、科技、教育、经信、金融等部门根据“政策总规”分别制定本领域的相关操作细则（即“子政策”），形成“1+N”的政策体系。 但由于目标诉求和专业知识的差异性，这些职能部门往往习惯于根据自身的理解和利益来制定设计政策，不同部门之间形成的“创新政策条款”很难形成有机的内在逻辑和系统合力，有时甚至还会产生内在的冲突，出现“政策相悖”的现象。 比如，在人才创业创新扶持政策设计上，人才、发改、科技、经信等部门都会基于自身职能出台一些项目扶持政策，由于部门之间的政策安排缺乏有机联系和协调，这些分布在各个不同部门的项目功能属性大多较为相似，由此造成一些人才项目多头申报、多方重复资助，产生资源配置浪费和不公的负面效应。因此，有些地方的“人才新政”虽然是一个涵盖多个领域创新政策的“政策集”，但其往往只是“政策集中”而不是“政策集成”，很难形成一个具有乘数效应的有机整体。

三是不同行政层级政策设计的“碎片化”。 这轮“人才新政”密集出台，以中央颁发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》为起点，纵向上贯穿省、市、县（区、市）三个行政层级，甚至是一些发达地区的乡镇（街道）也有自己的“人才新政”。 从现实来看，这些不同层级的“人才新政”之间也存在着一定的纵向“碎片化”问题，在一定的政区范围内，有些地方的上级政策对下级政策的指导性、约束性不强，上下级的人才政策之间要么区别不大、要么关联度不强，形成不了分层负责、各司其职、上下协同的系统合力。比如，多地的“人才新政”都有一些重大人才工程设计，但在一些省域范围内，省、市、县（区、市）的人才工程之间往往处于“孤岛状态”，纵向上缺少分层设计和递进式的任务分解，以及对同一辖区内不同市、县（区）的差异化定位和分工，由此造成一定辖区范围内不同层级、不同城市之间的人才工程孤立分散甚至还存在着同质化竞争的冲突。

（二）政策内容的“同质化”

所谓政策内容“同质化”，是指人才政策的目标、主体、客体、工具等相互模仿，以至逐渐趋同的政策现象。 具体包括以下两个方面：

一是政策目标的“同质化”。 这轮“人才争夺战”中，各地“人才新政”的目标指向主要有两个层面：一个是直接目标，目的就是要引进集聚更多优秀人才；另一个是最终目标，目的就是要推动产业转型升级，实现经济高质量发展。 从实践来看，各地“人才新政”这两个层面的目标指向非常相似，呈现出趋同化的特点。 首先，引才指向趋同化。 一方面，各个城市“人才新政”聚焦的人才群体大致相同，基本上都集中在高层次创新创业人才和青年人才等两类人才群体上，无论是乌鲁木齐、银川、成都等西部城市，还是武汉、长沙等中部城市，或者是上海、杭州等东部城市，都非常强调对上述两类人才的争夺，并都为此设计了一系列的优惠政策和创新举措；另一方面，针对目标人才群体的评价标准也基本一致，比如，在如何界定“高层次创业创新人才”方面，基本上都是参照国家级“引才计划”标准来衡量评价的，都有一些学历、职称、年龄、国外学习或从业经历等方面的要求。 其次，产业指向趋同化。 各地“人才新政”基本上都针对人才引进提出了明确的产业导向，但多数城市的产业要求都非常相似，一般都是电子信息、生命健康、节能环保、高端装备、新材料等新兴产业和金融服务、文化创意等现代服务业，重合性非常高、区分度比较低。 比如，对Z 省11 个地级及以上城市首轮“人才新政”内容的分析显示，11 个城市人才引育聚焦的产业领域重合度接近80%。

二是政策工具的“同质化”。 各地“人才新政”的政策工具选择大体相同，主要都是围绕物质激励和服务优化两个层面进行“对标竞争”，不同城市的差异主要体现数量化的“政策力度”上。 从实践情况来看，各地“人才新政”最常见的工具主要有三种类型：一是支持人才创新创业的“发展型”政策，比如，提供创业资金补贴、科研经费支持、给予创业场地和税费优惠等； 二是支持人才安居生活的“保障型”政策，比如，放宽落户条件、提供购房补贴、发放生活补助等；三是提升人才归属感的“荣誉型”政策，比如，给予人才一些荣誉性的表彰或担任“两代表一委员”的政治待遇等。 在这些政策工具中，各地围绕“资金补贴”、“放宽落户条件”展开的竞争最为激烈。 在创业补贴方面，各地“人才新政”都有专门的政策条款，对于符合条件的人才创业项目给予资金支持，补贴额度普遍较大，有些城市最高可在千万元以上，比如，Z 省H 市的“人才新政”规定，对领军型创新创业团队最高给予3000 万元的资金支持。 在生活补贴方面，一些政策力度较大的城市往往采取多元化的政策工具组合，既有一次性的购房或安家补贴，还有按月度发放的租房或生活补助等，而且随着人才竞争的加剧各类补贴力度不断加码，比如，Z 省N 市的“人才新政”就规定，对类似于院士层次的顶尖人才，可给予最高800 万元的购房补贴。在放宽落户条件方面，各地“人才新政”基本上也都有相关的政策设计，不仅放宽人才本人落户的学历、就业、住所、社保等方面的要求，而且放宽人才配偶、子女及其父母随迁落户的条件限制，比如，杭州、武汉等城市把人才落户的学历要求降至专科，西安规定全国的在校大学生仅凭学生证和身份证就可在线落户西安。

（三）政策创新“浅表化”

所谓政策创新“浅表化”，是指人才政策创新主要是一种浅层次的技术性的政策调整，而不是一种理念上、根本性的制度变迁，所形成的政策方案难以对相应领域的体制机制障碍产生实质性的突破效应。 具体包括以下两个方面：

一是政策创新的深度有限。虽然这轮“人才争夺战”中，各地出台“人才新政”的最高法理依据是中央出台的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，但事实上相当多地方政策创新的重心并未聚焦“体制机制”，而是集中在制定实施“优惠政策”上，主要通过设计实施一些人才计划（工程、项目）或特惠政策条款，为人才提供一些创业创新、住房保障、子女教育、医疗保健等方面“优惠待遇”，在人才体制机制方面实质性的突破或进展有限。 与此前相比，多地“人才新政”的政策理念、结构、工具等没有发生根本性变化，只是在数量化的“政策力度”上有所提升。 比如，在人才评价上，虽然一些地方的“人才新政”规定，符合条件的高层次人才可以享受“职称评审直通车”的待遇，但这只是操作性的程序优化，而其中存在的过于偏重学历、资历、论文、奖项，以及评价内容与工作联系不紧等问题仍未得到彻底解决，“干什么评什么”、“突出成果质量和业绩贡献导向”、“赋予用人单位评价主体地位”等原则仍未能完全落实。在这样的背景下，有些地方的“人才新政”虽然宣传的声势很大，但真正属于大胆试验、体制改革的内容不多，政策创新无法诱致制度变迁。

二是政策创新的广度有限。 人才治理体系是一个复杂的有机系统，涵盖人才、用人单位、监管部门等多元要素，要创新人才政策体系、激发人才活力，必须充分发挥政府、市场和社会等多元主体作用。但从实践来看，这轮人才政策创新主要由地方党委政府为主推动，对行政动员和行政资源的依赖十分严重，改革的着力点主要集中在政府层面，涉及到市场、社会层面的创新相对较少：一方面，要不要进行政策创新、对哪些政策进行创新、进行什么样和多大程度的创新，以及为这些政策创新提供什么样的资源保障等，主要取决于行政力量而不是制度力量。在一定程度上，地方官员尤其是主要领导对人才工作的重视程度、认识深度，决定了城市“人才新政”的创新水平和效果。 另一方面，在政策工具选择上，各地“人才新政”也主要选择的是以“直接提供” 为主要内容的强制性工具。 比如，直接给予创业创新启动资金、直接提供办公场所、直接举办人才服务机构等。 因此，从横向视角来看，人才政策创新的广度不够，市场、社会力量参与不足。 主要依靠行政手段推动人才政策创新，虽然具有资源保障有力、推进效率较高等优势，但也存在着内在激励不力、可持续性不强等难题，比如，一些地方“人才新政”规定，政府部门要建设“科创中心”、“孵化中心”等服务平台，直接为人才提供“一站式”的创业创新服务，虽然可以实现广覆盖、高效率，但往往也面临着专业性、有效性不足的问题，人才创业创新除了有资金、场地等需求外，还需要人才招聘、市场营销、科技创新指引、内部管理咨询等专业化、个性化服务，这些并非政府所长，通过行政方式很难实现可持续的有效供给。

二、人才政策创新过程中出现“制定失灵”现象的制度逻辑

通过对较有代表性城市“人才新政”制定过程的深度解构，可以清晰地发现，有三个明显的制度逻辑诱致了人才政策创新过程中“制定失灵”现象的发生。

（一）组织协作中的结构摩擦力：“碎片化”偏差发生的制度逻辑

从组织行为的视角来看，人才政策是多目标多属性政策而非单一政策，它的制定环境是序列型的多部门协作网络，⑥其中存在的组织结构摩擦力是造成人才政策创新设计“碎片化”的主要诱因。

首先，在横向层面上，组织结构摩擦力主要来源于平行分化的科层结构。一方面，在序列型的多部门协作中，因为职能、利益和认知存在差异，平行的不同部门可能会形成差异化的政策目标诉求，再加之所受的体制激励和约束可能会有所不同，看似整齐划一的组织体系实际上是高度分化的科层结构，这种结构会引起组织间的摩擦，从而导致政策制定行为的分散甚至是冲突。 尤其是在人才竞争“白热化”的情况下，为了吸引集聚并激发人才创新创业活力，“人才新政” 特别需要针对一些“老大难”的体制性问题制定一些突破性的创新政策，比如，兼职取酬、离岗创业、科技成果转化、科研经费自主使用等，这些都属于较为“敏感”的政策事项，不同属性的职能部门制定政策的出发点和落脚点往往有着较为明显的差异，像人才、科技等“发展型” 部门在制定政策时一般倾向于“激发活力”、主张“以放为主”，但像审计、纪委等“按钮型”部门在制定政策时一般倾向于“严守纪律”、主张“规范管理”。在具体的实践中，要在这两种组织摩擦的张力中找到政策的平衡点往往面临着较大的技术难度，由此可能造成的结果是两类部门政策无法有机衔接： 要么是政策制定没有协同进行，无法相互支撑；要么是在各自表述中形成不太一致甚至是相互冲突的政策条款。另一方面，在压力型体制下，虽然不同部门职能有所差异，但追求上级最为重视的“显性政绩”是各个部门的普遍选择，因为这既能体现政治层面的忠诚度，也能体现业务层面的能力水平。就人才开发而言，虽然涵盖了引进、培养、使用、激励等多个环节，但其中最能体现“显性政绩”的无疑是“引进”工作，因此，从内在激励来讲，在政策制定过程中，各个部门自然而然会把政策的着力点聚焦在“引进”上，会主动结合自身职能去设计出一些“引才”政策，以彰显自身的努力和业绩。也正因为如此，才导致了上文所述的不同人才开发环节、不同部门政策设计的“碎片化”问题。

其次，在纵向层面上，组织结构摩擦力主要来源于条块管理的张力。一方面，存在着可能的条块事权摩擦。一些地方职能部门以“垂直管理”为主，其事权受限，要按照属地“人才新政”总规的要求，制定本部门的政策细则，需要有上级部门许可或上位政策支撑，一旦属地政府有“超纲”要求就很难落实。比如，一些市或县（区）的“人才新政”针对外籍人才出入境、停居留、签证办理等出台了一些创新政策，但相关事权基本都在国家和省级层面，如果国家或省级公安部门没有出台相应的上位政策，市或县（区）的公安机关很难制定出相关的落实政策。 另一方面，存在着可能的条块目标摩擦。在“人才新政”制定过程中，即使是以“属地管理”为主的职能部门，也是既要服从“块块”的整体领导，又要接受“条条”的业务指导，一旦“条块”关注的政策重点或政策目标不一致，上下级的人才政策之间就可能会出现孤立、割裂甚至是矛盾的现象。 比如，当属地政府认为，上级业务部门的人才政策创新要求与本地实际不太吻合时，就会要求本地职能部门“另起炉灶”进行政策创新，最后形成的政策文本可能会在形式上符合上级要求，但实质性内容与上级政策的关联度往往不强。 也正因为如此，才导致了上文所述的不同行政层级政策设计的“碎片化”问题。

（二）地方竞争中的需求和路径同构：“同质化”偏差发生的制度逻辑

从制度变迁的视角来看，政策创新始于需求驱动，本轮“人才新政”的制定热潮，缘起于压力型体制下地方政府对高质量发展政绩的竞争，基于这一制度环境而产生的需求和路径同构是导致政策创新“同质化”的主要诱因。

首先是“需求同构”，即各地经济发展需求高度相似。当前，我国经济发展正处于转型升级的关键阶段，各地普遍面临着繁重的高质量发展任务，既需要推动传统产业创新升级，也需要推动战略性新兴产业加快发展。 城市之间尤其是相邻城市之间若无特别明显的资源禀赋差异，产业结构趋同化是一种很正常的现象，特别是战略性新兴产业的趋同化发展甚至具有一定的必然性，因为在中央政府对战略性新兴产业类型做出清晰界定的情况下，各个城市的产业发展重点、路径很难有实质性的区分。 比如，相关研究表明，长三角城市群的产业结构趋同化现象就非常明显，除浙江舟山以外，其他城市之间第二产业的产业结构相似系数都在0.9 以上，⑦各个城市基本上都把数字经济、生命健康、高端装备等作为产业发展重点。 产业发展需求的相近决定了城市人才需求的相似性。 区域扩散模型认为政府间的博弈和竞争是理解制度创新的核心，一些地方政府经常会主动采取措施与潜在竞争对手展开竞争，以充分收割先行者的优势，或者通过某种创新维持现有地位。⑧因此，在人才需求都较为相似的制度环境下，不同城市所采取的人才政策也必然会较为相近，而且彼此的政策竞争也会非常激烈，有时候甚至还可能会出现“恶性竞争”现象，比如，相互之间进行毫无技术含量的挖墙脚式的“竞价争夺”等。

其次是“路径同构”，即人才政策创新途径高度相似。 从实践来看，在这轮“人才争夺战”中，多数城市是通过“政策学习”的方式来推进人才政策创新的：一方面，进行“纵向政策学习”，面对着压力型体制下的政绩考核要求，地方政府具有与上级保持一致的强烈动机，会主动模仿甚至是照搬上级的政策或做法，比如，中央政府推出了国家级引才计划后，多地在省级、市级甚至是县（区）级层面都推出了类似的引才工程；另一方面，进行“横向政策学习”，地方政府会将其他城市的政策知识、理念、方案等移植到本辖区中加以运用，一些发达区域的创新实践因此会成为其他城市竞相学习的标杆。比如，新加坡、香港的人才低税率政策，北京中关村引进海外人才的“海聚工程”、江苏无锡吸引创新创业人才的“530 计划”等，都被各地广泛学习模仿，多地“人才新政”中都有相似条款。⑨从成本收益的角度来看，对地方政府而言，学习式的政策创新路径是一种相对高性价比的理性选择，因为其既适度引进了新理念、新方法，在一定程度上体现辖区政府的改革进取意识； 又能将创新控制在有限范围内，体现决策者防控决策风险的考虑。但如果在政策学习的过程中，地方政府不结合本地实际对政策进行差异化改造，简单地模仿甚至是照搬上级或其他城市的政策，很容易出现政策方案“上下一般粗、左右一般齐”的现象，造成政策创新“同质化”问题。这轮“人才争夺战”中，城市之间“人才新政”的同质化问题很大程度上缘起于此。

（三）纵向代理中的逐级发包困境：“浅表化”偏差发生的制度逻辑

从运行机制的视角来看，在中央集权型国家中，地方权力始终只是单一国家主权的有机组成部分，地方各级政府在某种意义上只是中央政府不同层级的代理人，公共政策的制定实施过程实际上是一个“纵向代理”过程。 “纵向代理”本质上是一个“逐级发包”的治理机制，基于这一机制而产生的“创新基层化”和“选择性创新”问题是导致政策创新“浅表化”的主要诱因。

首先是“创新基层化”问题，即经过“逐级发包” 后基层政府会成为实质性的人才政策创新主体，但因其权力有限往往会导致政策创新深度不足。 从实践来看，在“纵向代理”过程中所形成的“逐级发包”机制的作用下，我国人才政策的制定要经历四个治理场景：中央政府是“发包方”，着重于顶层设计和提出“理念、战略、要求”等原则性规定；省和市级政府是“传递者”，主要是宣传解释中央政策精神，并向下级政府下达任务要求，其间省、市虽然会对中央政策做出一定细化，但这种“细化”主要是解释性的，目的在于让下级政府理解政策并接受任务，相较于能落地的“操作细则”仍然显得“较为原则”；县（区）政府是“承包方”，负责政策的兑现实施，要达到这一目标，其必须先要制定出可操作的政策细则，因此，基层的县（区）政府是事实上的人才政策的“再制定者”，对最后落地的人才政策方案有着实质性的制定权。 由基层政府推进政策创新，虽具有熟悉情况、针对性强等优势，但也面临着创新权限和能力不足等问题，多数情况下其只能就一些表层问题进行局部的技术性创新，难以达到推动深层次体制机制改革的目的。 因为目前人才工作仍是国家干预较多的领域之一，一些体制机制改革权主要集中在中央或省级层面，不仅县（区）政府权限不足，甚至是地级或副省级城市的自主权也比较有限。 比如，一些地级、副省级城市希望学习借鉴新加坡、香港等地的先进经验，通过降低个人所得税来吸引高层次人才，但这一权限属中央事权，地方政府无相关权力，因此，往往无法公开实施与国际接轨的低税率制度，只能采取返还、补贴、奖励等“擦边球”的方式进行操作。

其次是“选择性创新”问题，即面对着“逐级发包”后所形成的工作考核压力，地方政府往往会基于“政绩-晋升”的制度逻辑去选择一些显性化、短期化、自利化的政策创新行为。在这样的制度环境下，决定地方政府及其官员行为取向的最关键因素有两个： 一是考核指标，特别是上级高度重视的、可测量的指标，地方政府必将全力调配资源投入竞争并尽量夸大表现；二是风险控制，除了不能有政治风险以外，政策创新的技术难度也不能太大，以免出现操作风险。 从考核指标的角度来看，虽然人才政策具有多目标属性，但当前上级政府最关注、也最具显示度的指标主要集中在两个层面：一是人才队伍数量和质量状况；二是人才工作产生的经济绩效。在这样考核指标指引下，地方政府政策创新的着力点必然会聚焦于“优惠政策”设计上，因为“优惠政策”设计相对容易、见效快，能快速吸引集聚人才，达到“数字增长”的目标。与之相对应，一些“老大难”的体制机制问题，不仅改革的难度和风险大、对创新能力要求高，而且见效周期长，有些还难以量化、显示度不高，因此，很难排在地方政府政策创新议程前列。同时，从阶段特征来看，目前我国的人才工作还具有鲜明的“行政主导”的特点，各地各级政府相对都比较习惯运用强制性的政策工具，通过行政化手段进行集中攻坚，在局部突破形成一些“短平快”的政绩。 如果要进行一些市场化、社会化改革，不仅技术难度大、风险高，而且与市场化或社会化相关的志愿性、混合性政策工具需要学习探索，有的地方因为经济发展水平不高可能还缺少相应的基础条件，因此，相当多的地方都尽量回避或较少涉及市场、社会层面的创新。

三、结语：以机制创新推动人才政策“制定失灵”治理

“人才争夺战”场景下的人才政策“制定失灵”现象的发生，反映了传统政策制定模式存在的内在制度张力。基于中国公共政策过程的独特属性，可以通过三方面的机制创新来消弭这种张力，从而实现对人才政策“制定失灵”现象的有效治理。

（一）创新运用“高位推动”机制

“高位推动” 是我国公共政策过程的重要特征，在“以党领政”的政治生态下，我国形成了党委主导、高位推动的独特政策结构。⑩在这样的结构中，各级党委是政策议程的启动者、政策目标的创制者、利益表达的聚合者、政策方案的决定者，党委的态度是影响层级协调和多属性合作的关键因素，如果各级党委将其作为一件大事来抓，精心组织，公共政策制定就能取得明显绩效。⑪因此，为了应对同级部门的相互扯皮和下级政府的拖沓应付，加强“高位推动”是一种极为重要的手段。具体可以采取两方面策略： 一是进一步强化各级党委人才工作领导小组的作用发挥。“人才工作领导小组”属于常设性议事协调机构，其日常工作一般由“人才工作领导小组办公室”（即“人才办”） 来承担。 为了避免因高度分化的科层结构引起职能协同冲突，导致政策制定出现“部门中心主义”和“孤岛效应”，有必要把原由“人才办”履行的沟通协调、决策监督等职能上移至“领导小组”层面实施，以便能更权威、更有效整合政策制定过程中的相关分歧。 比如，可以在“人才新政”制定过程中，建立起定期召开的“领导小组”专题会议或联席会议制度，该会议应由“领导小组”领导而不是“人才办”领导主持召开，专门研究解决政策制定过程中各种分歧和难题，构建起权威的“高位推动”机制，防止政策制定陷入多部门协同产生的特定管理情境黑箱。二是建立“工作专班”机制。在“人才新政”制定过程中，可以由分管该项工作的“高位领导”牵头、从相关职能部门抽调业务骨干组建“起草专班”，进行集中式的任务攻关。通过这一机制，一方面，可以适度打破部门边界，促进高度分化的科层组织有机融合，减少多部门协作形成的组织摩擦；另一方面，有助于促进部门间的正式或非正式意见交换，形成集体决策，而且决策一旦形成，全体都必须遵守，共担责任，也就会减少决策过程中的摩擦成本。

（二）创新运用非正式治理机制

如果说“高位推动”是运用正式的制度权威来实现政策有效制定的成功因素，那么，一些非正式的策略或手段则可以解决众多无法由正式规则覆盖的交换问题，并有很强的生存能力。⑫在中国特有的“熟人社会”环境中，人际关系一直是一个非常重要的中介变量，面对着一些分歧或冲突，运用“说情”、“谈判”等非正式手段可以起到很好的“润滑剂”作用，更容易取得政策相关方的信任、合作，因为相对于刚性制度约束可能带来的风险，非正式的“关系运作”更具有操作的弹性和空间。 纵向层面上，如果上下级部门的工作人员能在工作场景中形成良好的“私人关系”，则上下级政府之间就会更容易通过利益捆绑和资源交换结合形成“共谋联盟”，通过命运共同体增加行政仕途的顺畅性。⑬一旦在人才政策创新过程中，下级政府有需要上级许可的政策突破需求或上级有需要下级落实的重要任务时，程序简便、非正式的人情手段，往往更有助于行政问题的高效解决。横向层面上，越往基层，政府官员的流动性相对越小，人际关系越符合熟人社会的特征，一般来说，在市、县（区）层面，平行的不同部门、同一部门内部的上下级之间往往有着较为密切的关系联结，而且彼此之间互助式的资源共享互动也较为频繁，涉及多部门共同参与的政策制定，一旦遇到了分歧或难题，主导制定工作的牵头部门领导往往更习惯或依赖私人关系去打通政策制定的梗阻，以非正式的方式寻求同级部门的合作。⑭因此，“熟人社会”情境下的非正式治理机制，是对科层体系运作方式的一种有效补充，有助于化解纵向代理和多部门合作困境，是破解人才政策“制定失灵”问题的策略选择之一。

（三）创新运用政策对话机制

人才政策制定过程是一个层级治理体系，这一过程实际上是人才政策不断再规划和再细化的过程，每一层级都可能会根据自身的知识和利益对政策采取强化或钝化处理，从而形成各具特色的层级性人才政策体系。在这一过程中，加强对话协商可以在个人利益与公共利益、局部利益与整体利益之间构建起一个可以接受的平衡关系，⑮有助于促进人才政策“制定失灵”问题的解决。 具体可以从两个层面入手：一是强化“基层对话”。这一政策对话机制涉及到作为政策受众的人才群体和作为政策链条终端的基层官员。 对于人才群体而言，他们不仅掌握着最真实的需求信息，而且有着高于一般政策对象的政策参与意识和能力； 对于基层官员而言，他们是与政策对象接触最多的行政层级，掌握和传递着第一手信息，是政策方案修正的行政起点。因此，要积极搭建多样化的对话平台，给予基层官僚和公众足够话语权，在与基层良性互动中推进人才政策得到不断修正直至达成共识。 二是强化“区域对话”。 如前所述，由于转型时期各地发展需求和政策创新路径的同构，一旦人才竞争非常激烈，区域之间就会出现因政策同质化而导致的恶性竞争问题。要破解这一难题，需要构建起以“区域对话”为纽带的合作治理机制，推动区域之间形成特色化、差异化的“竞合”发展模式。 这种对话机制可以由平行的不同城市主动发起，也可由“高位推动”实施，由上级政府通过科学的制度安排激励地方构建起常态化的对话平台，比如，建立区域人才工作联席会议制度、设立区域人才合作专设机构等。

注释：

①指2017年武汉市启动实施的 “百万大学生留汉创业就业工程”和“百万校友资智回汉工程”。

②按照第一财经·新一线城市研究所2020年5月29日发布的《2020 城市商业魅力排行榜》来划分城市等次。

③⑨赵全军：《“为人才而竞争”：理解地方政府行为的新视角》，《中国行政管理》2021年第4 期。

④丁煌：《政策执行》，《中国行政管理》1991年第11 期。

⑤⑩陈丽君、傅 衍：《我国公共政策执行逻辑研究述评》，《北京行政学院学报》2016年第5 期。

⑥O'Toole Jr L J,Mont joy R S,“Interorganizational Policy Implementation：A theoretical perspective,” Public Administration Review,vol.44,no.6 (1984),pp.491～503.

⑦周荣荣：《长三角产业结构优化调整与经济转型升级》，《江苏社会科学》2012年第6 期。

⑧Drezner,D.W.,“Globalization and policy convergence,”Inter-national StudiesReview,no.3 (2011),pp.53～78．

⑪贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5 期。

⑫詹姆斯.A.道、史迪夫.H.汉科、阿兰.A.瓦尔特斯：《发展经济学的革命》，黄祖辉、蒋文华译，上海三联书店、上海人民出版社2000年版，第112～113 页。

⑬周雪光：《基层政府间的 “共谋现象”--一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6 期。

⑭陈丽君、傅衍：《人才政策执行偏差现象及成因研究——以C 地区产业集聚区创业创新政策执行为例》，《中国行政管理》2017年第12 期。

⑮约翰·S.德雷泽克：《协商民主及其超越：自由和批判的视角》，丁开杰等译，中央编译出版社2006年版，第160 页。