机构改革背景下应急管理问题思考

文/李希腾 王保庆

2003 年“非典”过后，我国应急管理“一案三制”体系正式提出并逐步构建，随后应急管理体系得到迅速完善，但总体来看还是“摸着石头过河”。党的十八大后，习总书记提出国家总体安全观、防范和化解重大风险等重大战略安排和制度选择；党的十九大以来，国家机构改革组建应急管理部、召开十九届四中全会，明确提出要实现应急管理体系和能力现代化，为应急管理提供了重大发展契机。当下，我国内部条件和外部环境正发生复杂深刻的变化，应急管理作为一个实践性极强的话题，涉及各行各业。为适应新形势、新任务，特提如下几点思考和建议。

应急管理部视频工作会现场

理顺应急编配体制 完善协调联动机制

应急管理具有准军事化的性质，编配体制具于基础地位，编配体制是否合理，决定着应急管理能力的强弱。因此，明确应急管理编配体制和各部门从属关系，是应急管理改革的第一要务。应急管理部组建以来，我国加快建设“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的中国特色应急管理体制，过程繁琐，任务艰巨，改革必须做到“纵向到底、横向到边”。

理顺各部门从属关系 确保统一指挥

机构改革的初衷是简化行政程序，提高行政效率。当下，应急管理相关部门仍存在编制体制改革不深入彻底、各部门职责划分不明晰，甚至部门还未完全整合等亟待解决的问题。应坚持统一指挥、综合协调、属地管理、分级负责、分类管理的原则。在坚持各级党委统一领导的前提下，一般和较大突发事件由发生地（市、区、县）人民政府统一指挥；重大和特别重大突发事件由省级人民政府统一指挥；特别重大突发事件造成严重不可管控局面的，由国务院统一指挥，必要时依据《突发事件应对法》和《军队参加抢险救灾条例》等法律、法规，军队参与突发事件应急处置工作。一大类突发事件往往需要多个相关部门负责，如针对防汛抗旱、反恐、公共卫生等突发事件分别由水利、公安、卫健委牵头，其他相关部门协同应对，应制定各部门应急管理权责清单，明确各部门在安全生产、综合防灾减灾、应急救援、应急保障等重要模块的分工与职责。

特别值得一提的是，应急管理部作为应急管理工作开展的核心部门之一，积极开展各类自然灾害、事故灾难中的安全生产类防、救、治，承担应急救援总指挥部工作；积极编制应急预案和规划、组织预案演练；统筹应急力量建设（地方应急管理部门除外）和应急物资储备，两年多的工作成绩显著，处置了若干重大突发事件。

提升救援队伍的能力 确保素质过硬

真正的应急救援不是“纸上谈兵”，作为一个实践性极强的工作，是理论“到实践中去”的关键一步。应急救援队伍参与诸多现场处置时，危险系数大、有效救援时间短，但基层在遇到突发事件时，又面临救援装备不足、实践技能匮乏和应急响应迟缓等问题。

笔者认为，应急救援队伍应把握以下3 项重点内容。一是加强专业战术技能。针对各类突发事件，需要专业应急救援队伍具备超强的专业技能，如水域救援队需要掌握潜水技能。二是熟练操作救援装备。先进应急救援装备保障整个过程的高效开展，但是离不开人的使用，应急救援队伍在日常休息、应急演练或实战中，应不断提升操作应急救援装备的熟练程度。三是加强身体机能训练，应急救援过程往往对身体素质要求高，需要有针对性地加强锻炼。

加强各主体协调联动 确保处置高效

要完善跨层级、跨区域、跨部门的协调联动机制，确保应急力量的全面安排部署和应急处置工作的迅速化、高效化。

一是需要厘清不同部门主体、人员之间的关系和职责划分，加强地方应急与消防部门的交流协作。

二是需要有信息共享机制平台，应加快应急指挥平台的专业化、信息化建设，加强信息通报与共享，使得各部门能实时获取最新情况并统筹应急资源、力量的管理和分配。

三是配备充足的救援力量和物资。一线救援队伍须编配充足，专常兼备，反应灵敏。建立全国统一的生产调度机制和物资采购体系，对应急物资进行集中统一管理、调拨和配送，加快重点工程建设。

四是需要有完备的基础设施，通过政府直接建设、政府购买服务等多种方式，加快各类应急救援基础设施的建设。2018 年10 月，习总书记主持召开中央财经委员会三次会议，会议决定建设若干区域性应急救援中心，目前，相关政府部门正通过招投标的方式规划建设中；正值应急管理“十四五”规划编制阶段，各级地方政府也应针对自身特点，依托现有基础条件，加大政策扶持力度，科学规划建设若干省级区域性应急救援基地，并实行差异化协调发展。

在具备以上四项条件的基础上，要依据应急预案，定期开展针对各类突发事件的预案演练，并在实战和应急演练中不断检验和完善应急预案，助力军地之间、地区之间、部门之间完善应急救援协同联动机制，真正做到降低应急成本，整合应急资源力量，提高应急工作效率。

坚持理论与实践并重 提高应急主体能力

笔者通过调研走访一些应急管理部门和安全生产企业，认为新形势下，要解决突发事件应急处置过程中出现的反应慢、指挥乱问题，需进一步提高应急主体能力，改善应急监管方式，倒逼业务流程再造，这是现实存在并且必须去深刻思考的关键问题。

加快应急管理智库建设

应急管理未来的发展既要做到部门整合，也要做到专家整合；既要加强应急信息化建设，也要加强安全文化建设。

一需成立应急智库机构。可在政府部门下设应急管理研究中心，高校设立应急管理研究院，明确应急管理与四大类突发事件的主客体关系，聘请专兼职应急智库专家，形成专家库，并实行扁平化管理，致力于研究我国应急管理领域的建设与发展，把应急之“智”运用到应急之“治”和应急之“制”。

二要提升应急主体能力。各省、市、县依托现有基础条件，设立应急教育培训基地，将应急管理知识纳入干部教育培训内容，明确培训教材，邀请专家库对应急主体定期进行专题培训和授课，真正为领导应急指挥提供决策建议和技术支持。这其中涉及应急管理信息化建设，应依据问题导向，了解实际情况并进行需求分析，建设重点工程，倒逼应急管理业务流程再造，实现足不出户也能动态分析，根本解决反应慢、指挥乱的问题。

三要强化安全文化培育。要深入推进社会安全文化建设，进一步提升公众安全文化素养。应充分利用“国家减灾日”“安全生产月”“消防宣传日”等特殊日期作为载体，整合面向公众的应急科普宣教渠道，组织形式多样的应急知识宣传教育和体验活动，积极引导公众做好家庭应急物资储备和避险知识教育，提升公众突发事件防范意识和自救互救能力，形成全民参与、全社会共治的应急管理氛围和机制。

加强应急救援队伍建设

新时期加快建设专常兼备、反应灵敏的应急救援队伍，需要厘清救援队伍的内部结构和职责划分。《突发事件应对法》明确规定，县级以上政府应成立综合性应急救援队伍。从纵向层级划分，应急救援队伍分国家级救援队伍、地方救援队伍、社会（民间）救援队伍。除应急管理部指挥两支国家级综合性应急救援队伍（消防救援队伍、森林消防队伍）外，厅、局一级的应急和消防部门作为平级单位的存在，应加强两部门间的交流协作。各应急管理部门（厅、局）要加强管辖区域内各类应急救援队伍的备案与管理，实行差异化协调发展，完善针对社会救援队伍的奖励和补偿机制。目前，基层应急救援能力较薄弱，要强化乡镇应急管理部门建设，在乡镇设立应急管理办公室，确保机构和人员编制到位；各基层视任务量而定，组建素质过硬、反应灵敏的乡镇专兼职应急救援队伍，定期依据各类应急预案进行有针对性的应急演练；通过政府购买服务的形式为应急救援队伍配备先进救援装备，确保充足的应急物资储备。

完善应急法律体系 确保工作依法开展

新中国成立70 多年以来，应急法律体系不断建立健全。2019 年9月，应急管理部副部长孙华山在国务院新闻发布会指出，我国已累计颁布并实施了70 多部应急管理相关法律法规和550 余万件应急预案。任何成文的规定都是为了实践所用，应急法律法规、应急预案包括应急规划文本的可操作性应反复考量，是否只是停留于表面形式或者宏观层面，无详细具体、现实可行的东西；其次，这三者是否真的在应急管理工作中被参照，各环节和措施是否落实，这些问题亟待思考。

加快制定出台应急管理综合性法律

新中国成立70 多年以来，我国应急管理法律体系经历了前30 年的初步探索、改革开放后的大发展、重大公共卫生事件和自然灾害事件的考验，发展到现在面对多灾种的应急综合治理新局面，应急管理法律体系在历史的发展和重大实践的考验中不断地建立健全和修订完善。但目前尚未出台一部真正意义上的应急管理综合性法律，《突发事件应对法》和其他各类单行性法律不能很好地统筹各类突发事件的处置工作。在组建应急管理部的大背景下，应急管理相关法律法规标准建设面临新挑战，需加快制订应急管理综合性法律，统筹和保障各项应急管理工作正常有序开展，并保障各项制度的有效实施。应急管理法必定是横向统筹各类突发事件，纵向涉及突发事件事前、事中和事后的各项立法环节。

修订完善应急管理相关的法律法规

我国人口基数大，幅员辽阔，突发事件多发频发；新时期，不确定性因素增加，突发事件复合叠加；机构改革后，各部门的职能又进行了很大的调整，相关法律法规的修订工作还有很长的路要走。各级政府应依据相应的法律法规，出台各自的实施细则。相关部门对现有法律法规进行系统梳理，并修订不适应实践发展的单行性法律和其他相关法律条款或规定，如完善《突发事件应对法》中对于重特大事故中的刑事追究问责制度、完善紧急状态下公民基本权益的保障和救济补偿制度等。使应急管理相关法律能真正为各类突发事件的全流程管理提供有价值的理论和法律依据；同时，各单灾种法律也能从综合统筹应急工作的角度去修订和立法。

严格依法进行相应应急处置

建设法治国家不仅要有法可依，更要有法必依、执法必严、违法必究。针对突发事件应急处置来讲，健全的法律体系保障各项工作依法有序开展。普通公民依法办事和维权，国家公职人员依法行政。应急法制建设作为应急管理工作正常有序开展的前提支撑，无论是常态还是非常态下，都对人们的生产生活提供了价值引领和行为规范，各级政府和企业应严格依据各类应急管理法律法规，依法对突发事件进行全流程的管理。

随着应急管理体系改革的不断深化，各个部门将会职责明确，人员编制到位，应急智库做大做强，救援队伍专常兼备，健全的应急法律体系保障工作依法有序开展，各类高科技应急产品助力国家应急管理体系和能力现代化。