监察委调查权程序审视

拜荣静 罗桂霞

摘要：監察委调查权是国家为实现高效反腐，通过《监察法》新赋监察机关一项重要监察权力。碍于监察权职能全覆盖的实际，理论上平行于行政权、立法权、司法权的监察权，在国家权力结构中实际处于“高位”状态。又因《监察法》对处于监察权核心地位的监察委调查权的权力载体——监察调查措施实施规制不足、对监察委调查权运行正当程序规范阙如等问题，实际上造成监察案件质量存忧、监察权力运行合法性堪忧、权力失范等不良法律后果。本文在对监察委调查权有关程序问题进行梳理的基础上，通过分析这些问题成因及其可能产生的危害后果，提出对监察委调查权程序运行进行合理规制的对策建议，以期有益于监察权的良性运行。

关键词：监察委员会;调查权;立法规制;

一、引言

党的十九届五中全会既为未来国家治理能力和治理体系现代化建设设计了宏伟蓝图，同时也为实现这一宏伟蓝图提出了具体措施。未来在建成“法治国家、法治政府、法治社会一体化，实现国家治理效能新提升”远景目标的过程中，法治或将成为国家治理的基本方式。政府作用能否更好发挥、政府公信力能否获得显著提升，最终取决于公权力是否受到应有的监督和制约。

权力应当受到制约和监督已成为不争的事实。监察权作为一项与行政权、立法权、司法权并行的国家权力在法律层面被正式确立，是国家高效能反腐败工作实现法制化的重大突破。这既为监察机关查办职务违法、犯罪案件依法赋权，又为监察机关依法履职提供法治保障。但《监察法》就赋予监察机关调查权的权力本身及其运行的相关规则仍然存在疏漏。监察委调查权作为与刑事侦查权具有类似职能的公权力，对其争议的问题源自对监察机关职务犯罪案件调查权性质理解产生不同。即调查权虽然属于对涉嫌犯罪案件事实及证据的查明，但法律却规定监察机关行使调查权不受《刑事诉讼法》的规制。由于监察委调查权行使调查行为不受《刑事诉讼法》的约束和调整，故而导致调查权的性质界定、调查权的行使规范以及调查过程中留置、技术调查等措施的适用均缺乏相应程序规则。

对于上述争议问题的解决，有论点认为，侦查的本质就是调查，侦查和调查的本质上并无区别。对犯罪案件的侦查是调查，对违法活动乃至违纪活动的调查也是调查。[1]该论点认为调查并不排斥侦查，而侦查亦是涵盖于调查涵义范围之内，故调查的对象内容部分与侦查对象内容存在重合，而两者重合部分所适用的要求和标准应当一致。这种重合在《监察法》中有着明显的体现，监察机关针对职务违法犯罪行使调查权，采取的调查措施主要有谈话函询、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置、通缉、技术调查、限制出境等措施。这些监察调查措施与《刑事诉讼法》中规定讯问犯罪嫌疑人、询问证人和被害人、勘验检查、搜查、查封、扣押、鉴定、技术侦查措施、通缉等刑事侦查措施不但表述类似，法律效果也基本一致。《监察法》规定了监察调查证据的收集、固定、审查、运用等要求和标准一律和刑事诉讼法的要求和标准相一致。[2]同时，《监察法》还明确监察委行使调查权的目的是收集被调查人有无职务犯罪的线索以及犯罪情节轻重的证据，用以查明违法犯罪的事实。这与《刑事诉讼法》第115条对刑事侦查目的的规定基本一致。

但由于监察调查行为针对的对象既包括违纪对象，还包括违法、犯罪对象，所以监察委调查权的内容除了和刑事侦查权有相互重合的部分之外，还具有独立于刑事侦查的违纪案件调查这一内容，二者实则并不完全等同。显然，法律明确规定了监察机关行使调查权不受《刑事诉讼法》的约束，说明无论职务违法还是职务犯罪案件的监察调查权性质，均区别于刑事犯罪的侦查权。与刑事侦查权相比，监察委调查权在权力内容重合部分，权力运行的法律效果与刑事侦查权相同，而此范围之内，《监察法》和《刑事诉讼法》对两种权力运行过程却分别采取了不同的程序制约标准。因此，这种双重程序规制立法，所滋生的权力与权力以及权力与权利之间的不对等、不平衡才是监察调查权问题的根本所在。且即便在上述范围之外，《监察法》对监察委调查权的约束和控制也极为宽松。和侦查权相比，监察委调查权适用程序不够公开透明、概念界定不清。监察委行使调查权获得的各类证据，在案件审查起诉阶段和案件审判阶段适用非法证据排除规则表述晦涩，特别是对“非法”判断标准指代不明，有可能导致依据监察委调查权获得的证据，在非法证据排除进程中陷入法律适用的实践困境。这也充分表明，法律对监察委调查权的行使没有如《刑事诉讼法》对待刑事侦查权一样，设计出类似完整的控制程序;与刑事侦查措施的实施规范相比，《监察法》中部分调查措施的适用规范过于原则，二者呈现出不同样态：监察法对调查措施运行的程序控制标准十分宽泛，二者没有形成同等对待，意即《监察法》关于职务犯罪被调查人的权益保障规定，明显不如《刑事诉讼法》对犯罪嫌疑人权益保障的充分。

二、监察委调查权程序疏漏

《监察法》是监察调查权行使的实体法根据也是程序法依据。监察权具有的“平衡国家权力关系调节器”的天然性质和“以权制权”特殊职能[3]能否最终健康呈现，取决于处于其核心地位的监察调查权能否受到正当程序规制。作为“形式的法律”的程序法，它如同桅杆顶尖，对船身最轻微的运动也会做出强烈的摆动。[4]而正当程序就像一个实行严格质量控制的工厂，从其中产出的数量必然受到严重的削减。[5]亦然，《监察法》的程序法性质对监察调查权运行“航向”及其职能实效也必然应当发挥“舵手”的把控作用。但现有程序设计显然过于原则，《监察法》及其相关规范关于监察委调查权行使载体的监察委调查措施，对其适用目的、适用条件、适用对象等具体实施程序规则，均没有做出明确和详细的规定。

（一）关于“谈话”调查措施

系统分析《监察法》，“谈话”内容依法可以作为监察委调查证据使用，并与其他相关证据共同用以确定被谈话对象法律责任有无。因此，“谈话”内容有可能会对被谈话对象产生不利法律后果。也即“谈话”可能会影响到被谈话对象切身权利义务及其法律责任实质有无。“谈话”还是监察机关行使监察调查权收集调查证据的主要手段之一，但《监察法》未对此作详尽规定。《监察法》规定了与“可能发生职务违法的监察对象”“谈话”，但并未对这类对象进行列举或对其标准作出界分，对“谈话”适用条件也没有明确规定。在规定“委托有关机关”进行谈话中，“有关机关”的界定也不清晰。可供选择的谈话方式亦未简单列举。而类似于依法可被禁止性的“谈话”方式、内容，及其如何被视为违法性因素从非法证据排除的角度给予排除的规范更为阙如。

《監察法》对“谈话”措施中的权力限制和约束没有提及。监察机关在对被调查人采取“谈话”措施前、实施措施中，应当履行一定的前置性义务，并对某些权力运用的尺度给予一定的限制和约束。这样做一方面能够使得被谈话对象提前了解自己在监察谈话中的权利与责任，以便其在信息对称的情况下权衡利弊，作出较为理性的选择。另一方面也通过对监察机关义务的设置、被谈话对象权利的规定，保证监察调查权的合法运行。这既是赋予被调查人一定的权利，用以和强大的监察调查权抗衡，起到保障被调查人人权的法治作用，同时也是用以监督和制约权力，起到约束和限制权力恣意的作用。但《监察法》对这些关键性事项的规定语焉不详：比如，《监察法》未明确“谈话”不得以诱导的方式进行的限制;监察机关对被调查人采取谈话措施前应当告知其法定的权利义务等。

（二）关于“讯问”、“询问”措施

监察调查讯问措施相对于刑事侦查措施的“讯问”措施，程序性规范明显不足。《监察法》对“讯问”措施仅作了简单规定[6]，对“讯问”中“涉嫌”的判断依据、讯问的条件、时间、地点、讯问的流程、方式、讯问中调查人员的人数要求，以及讯问过程中的权利法律救济如何展开等细致内容，《监察法》均未作具体回应。

《监察法》明确了在调查过程中监察机关可以询问证人等人员。系统理解《监察法》不难看出，“询问”措施从性质和适用目的看实质上承担着监察委调查案件事实的工作，适用“询问”措施的目的是为收集、获取证据以便查明违纪、违法乃至犯罪的案件事实，以便确定案件当事人法律责任的有无。这一关彻当事人切身合法权益事项的重要措施，《监察法》仅用一个法条一笔带过，有关涉及“询问”适用的具体条件、程序规范、证人范围的确定、询问证人采取的方式、询问地点的确定、每次询问的最长时长等程序性事项，也均未作出任何具体规范。

同时，对监察机关实施两项调查措施应当履行的义务、需要遵循的要求和条件、应当承担的法律责任，以及被询问对象应当享有的权利和应承担的义务等事项，《监察法》也没有制定相应的规范予以明确。这使监察调查权呈现出明显的权责不对等样态。

（三）关于监察技术调查措施

1.技术调查权概念。技术调查权概念在监察技术调查权研究领域中处于“元概念”的角色[7]，技术调查措施是技术调查权法律概念在监察法律体系当中的规则载体。对技术调查权的法律概念在《监察法》中作出明确界定，有助于对技术调查措施的特性、类型等相关问题作出准确理解和把握，从而有助于监察技术调查权的规范有序运行。然而，整个监察法规范体系内，并未载有这一法律概念的界定，这使得监察技术调查和刑事技术侦查两种措施，在法律部门归属问题、对象种类、程序规制及二者关系等相关事项上，易发生观念上的混同和概念上的模糊。具体如，技术调查就是技术侦查，技术调查措施的种类和技术侦查措施的种类一致或类似。但很显然，如果将技术调查等同为技术侦查，则两者在权力性质方面就会归属为同一性质，这明显与监察权独立于司法权、行政权的监察权性质相矛盾。基于这种现状，《监察法》应当从法律层面就技术调查权的概念、技术调查措施的运用范围、技术调查措施的类型等相关内容予以明确，以防范因适用上的疑惑而产生的法律适用难题。此外，《监察法》要求运用技术调查措施获得的证据，应以刑事审判中的证据标准予以衡量和判断，这更给技术调查措施的实践运用和理论上的评判造成困扰。

2.技术调查权程序。由于技术调查措施自身特性，采取技术调查措施对私权侵犯的可能性较大，因此监察规范应当就其适用条件和程序等事项作出更为详尽、严格的规范。同时，也为防范监察机关可能出现的权力过限行为，法律应当赋予被采取技术调查措施的对象以一定的权利救济途径。然而，有关技术调查权的程序性规范，《监察法》仅作了宣示性规定。对其中“严格”的标准、“批准”的具体内容，决定主体，程序、技术调查措施适用的主体、对象条件，技术调查措施被“批准”后执行机关如何确定，以及“手续”的具体指代等问题所涉及的相关法律事项，在《监察法》内无明确具体规范。关于技术调查措施的各内容事项，《监察法》也只规定“批准决定应当明确采取技术调查措施的种类和适用对象”，而具体采取的种类、适用对象以及对象范围的确定、适用技术调查措施必要条件的限定等事项在《监察法》中均未涉及。现行监察法律体系下，若决定机关违反法律规定批准适用了监察规范未明确规定的技术调查措施，调查收集职务犯罪证据，对该证据，依照《监察法》规定按照刑事审判关于刑事犯罪证据的标准予以判断和衡量，很难不被非法证据排除规则排除在证据资格之外。一旦排除，监察委调查权的合法性就会因此遭受质疑，由此带来的一系列的法律问题，又将对监察技术调查权运用的合法性造成法律上的困扰。

3.技术调查手续。“手续”一词本身即可指代某一类事项的具体程序。故“手续”一词实为代词，通常指代某一具体事项的办理过程。该词在能够指代某一事项之时，通常是因其所指代的某一事项本身已经被赋予和规范了某种具体程序，为了方便表述，便以“手续”一词用以指代该事项的程序性事务。显然，“手续”一词的出现本身蕴含着某种程序在内，其运用也以存在既定程序为前提。如前文，综合监察法律规范，“手续”一词在《监察法》有关技术调查权规范中出现，并不具备存在既定程序的条件。因此，此处规范中的“手续”术语运用极为不规范、不严谨，对此立法表达，监察法律规范有责任对疑义部分进行补缺。

监察委调查措施适用中存在上述问题，均充分表明《监察法》关于监察委调查权的运行过程缺乏正当法律程序控制，尤其缺乏关于运用监察调查措施收集获取证据的正当程序，缺乏监察委调查权力运行的内部审查机制及外部正当程序控制，缺乏被调查人权利救济路径设计。这些规定的缺失，使得监察委调查权行使的法律效果及其正当性遭受质疑。

三、监察委调查权运行程序隐忧

监察法律规范同其他部门法之间衔接阙如，引致监察委调查权行使相对封闭。监察委采取调查措施行使监察调查权缺乏正当程序控制，使得监察委调查权行使的合法性和正当性不得保障，监察委调查权运行内部审查机制及外部正当程序控制的缺位，是监察调查权监督和制约不足的主要因素。相对监察调查权行使主体权能设置，监察法对被调查对象的权利配置及权利救济存在严重不均衡，使被调查对象权利保障供给相对不足。这是造成监察委调查权运行程序问题的根本缘由，也是给监察委调查权的行使带来诸多隐忧的问题所在。

（一）权力行使相对封闭，案件质量存忧

监察权覆盖所有行使公权力公职人员的职能定位，使得实践中监察权在国家权力结构中处于更高的政治地位。与此同时，监察机关行使监察调查权，也不受行政机关、社会团体和个人的干涉。基于这些现实，即便《宪法》和《监察法》明确规定全国各级人民代表大会对监察权的监督权力，但这一监督力量如何展开监督，《监察法》欠缺进一步安排，致使这种监督在实践操作层面实则无法发挥实效。由此在整个国家权力管理系统内，造成监察委调查权的行使相对封闭。

1.法律衔接不畅。监察机关办理案件不执行刑事诉讼法，只执行《监察法》及与其相关法律法规，[8]使得监察委调查权的行使过程只能受到来自于监察法而不是刑事诉讼法的调整。《监察法》规定监察委行使调查权，获得的证据应当以刑事审判的标准来衡量和判断，但监察法与刑事诉讼法在诸多方面的规定相互冲突，甚至内容相互矛盾。两者在法律衔接上除《监察法》第33条规定以及2019年12月30日起实施的《人民检察院行使诉讼规则》中有关监察机关移送案件程序方面的相关规定之外，再无其他衔接性的法律规范。《监察法》与其他法律规范之间的衔接更是显微。

2.权力行使过程封闭。一方面，《监察法》是监察委调查权收集证据的唯一法律依据和监察法与刑事诉讼立法衔接不畅的制度困境，可能使监察机关办理的案件所依据的证据，在收集程序法律效果层面，呈现出不合法的状态。通过行使监察委调查权获得的证据在案件进入审查起诉和法院审判阶段，审判人员面对案件审判，依据刑事审判标准运用非法证据排除规则进行证据审查时，在选择适用法律上将陷入困境，从而导致判决结果呈现证据不够充分的现实问题。另一方面，监察调查措施实施过程相对封闭，导致监察委调查权行使过程封闭。监察委调查权的行使在权力系统、制度范围、程序规范及内部审查系统上的相对封闭性，造成查明案件事实过程的公开性不足、透明度不高，而影响到案件办理的公正性和合法性，可能造成案件认定事实不清，甚至所认定的案件事实错误等结果，案件的质量也令人担忧。这也导致监察委调查权的公正性、合法性难以保障。

（二）权力制约空泛，正当程序阙如

赋予权力机关以必要的权力自由裁量空間有利于法律的稳定性，有助于国家治理能力的提升。但自由裁量权空间的过分扩张会挤兑公民应有权利空间，造成公民合法利益被非法侵害，同时，会对社会秩序的稳定造成威胁，对法律权威和政府威信产生不良影响，妨碍社会公序良俗的生成和运行。

权力必须受到制约。制约权力的方式主要有两种类型，一种为权力制约，另一种为权利制约。权力制约的典型表现是，在工作流程中为相互没有隶属关系的机关之间，设置制度性关卡或限制，符合标准就放行，否则不予放行。[9]权利制约最直接表现，即为公民“广泛分配权利——扩大权利的广度，以抗衡权力的强度”。[10]监察法律对监察委调查权未能体现限制权力所必要的监督、制约，这与现代法治国家的要求相违背。对监察委调查权的制约，《监察法》虽然规定了人大及其常委会等权力制约途径，但因这些权力职位同时亦为监察调查权的职能对象，因此，这种二者互为监督对象的权力制约方式，其实际效果与应然效果相比大打折扣。此外，同样的制约效果亦涵盖了司法机关在内。因此，实践中，无论最高权力机关的权力，还是司法机关的权力，其对监察委调查权的监督和制约，应有的法律效果并不能被完全呈现。权利制约方式的监察法规范仍然不充分。案件调查阶段，监察法关于通过被调查人进行制衡和监督监察调查权的规定不足。例如，监察委实施监察调查措施的过程中，用以对抗制约监察委调查权肆意扩张的被调查人相对应的权利，在《监察法》中存在的法律规范数量严重匮乏。《监察法》仅在个别监察调查措施实施中对被监察人员的某些权利作简单且原则性的规定，用以抗衡监察调查权的过分扩张。[11]关于社会力量的监督渠道、监督的程序保障、监督权有效维护和保障的方式等涉及权利制约的具体事项，在《监察法》中均不具体明确。

前述种种问题表明，立法对监察委调查权行使条件规定极其宽泛且不够明晰;对于监察调查权因不当或违法行使权力的责任后果、责任承担等限权性规范规定较少，而赋权却极大。监察委调查权权力配置明显呈现出权力和责任不对等的权责失衡状态。上述问题亦表明，立法为监察机关调查权赋予自由裁量权的空间范围，远超权力自由裁量所应有的“必要”限度，对被调查人权利保障及救济性规定严重不足。这些规范的匮乏，是为监察委调查权权力制约空泛，权力运行正当程序阙如。

（三）相关程序性决定缺乏内设法制部门合法性审查，权力恣意

《监察法》同时还是一部监察组织法。《监察法》第四章监察程序是对监察权运行所作的程序性规范，第七章是对监察机关和监察人员的监督所作规范。第四章涵盖了监察委调查权运行程序的简单规定，比如对监察调查留置措施实施程序的规定、对询问、讯问、搜查、勘验检查等调查措施的实施程序的规定。但诸如前述所言，这些规范并不具体、合理，甚至部分程序的规定不够公开透明。

《监察法》虽然就监察委调查权相关程序性决定作出了某些规定[12]，但其合法性缺乏内设法制部门审查。关于权力行使决定程序的合法性、监察调查行为的合法性、监察委调查权运行过程的合法性、行使审查职能的具体承办工作机构或部门也未作出具体的规定。由于上述所述问题的存在，使监察委调查权的运行成为法律监督的盲区。监察机关内部，理应设置组建相应内设专职法制审查职能机构，以履行和承担对监察调查行为及其审批合法性审查、监察委调查权执法监督、执法过错责任追究，以及对重大疑难案件运用和实施监察调查措施，包括开展案件调查需要组织专家对涉及公民重大人身权利的监察调查措施、进行法律论证和法律风险评估等事项开展审查的专门职能，但《监察法》中没有明确规定，实践中监察机关也未对类似内设法制审查职能部门进行设置和组建。根据《监察法》实施现状，在现有监察体制及监察法律框架下，监察机关内部应设置权力合法性审查机制，内设相应的法制工作部门成为必要。这能够预防和减少监察委调查权因监察主体责任意识不强、决策水平不高等原因，造成的程序性决定的失误，预防和抵御因监察委调查权自由裁量过大发生的权力肆意，产生权力腐败和权力滥用行为。

四、监察委调查权适用程序的立法规制

监察委调查权必须要受到合理的监督和制约，这既是现代法治的基本要求，也是实现国家治理现代化的应有之义。监察委调查权运行中存在的问题使学界对该权力的运行产生忧虑。如果监察委调查权脱离该有的约束和控制，整个国家的职务犯罪治理结构和治理体系可能会面临大问题，甚至会妨碍反腐败的法治化进程以及国家治理效能的新提升。因此，有必要从立法层面对监察委调查权进行规制。

（一）明确被调查人的程序权利保障规则

《监察法》赋予被调查人一定的知情、申诉、申请回避等保障性权利[13]，但这些权利设计能否达到其应有目的留存疑问。原因在于：一是权利规范不细致。已有权利内容规范并不具体细致，可操作性较差，程序规范不合理，程序正当化难以保障，被调查人权利难以有效维护。二是权利配比不合理。部分监察调查措施在实施过程中，因对监察机关赋权重于担责、对被调查人赋权过分轻于监察委调查权，甚至有些被调查人依法应当享有的程序性权利未能明确，如监察措施实施过程中被调查人应获律师帮助权等权利的缺失等。这些问题导致权力和权利未能得到科学合理地平衡，被调查人权利在程序方面处于不利地位，部分程序权利处于缺失状态，双方力量对比悬殊。三是权利无救济。被调查人权利遭受监察机关职权损害时的救济，《监察法》第49条、第60条中虽有体现，但仍然不完善、不具体。对于一旦出现错误实施监察调查措施的机关及其审批机关、维持错误适用监察调查措施决定的复审、复核机关，申诉维持机关的责任及相应的法律制裁措施未作出规定，寻求司法救济的权利规定不到位，使权利救济被虚置，权利流于形式而无法获得实质保障。

1.完善细化程序性权利。“被监察者权利的保障与监察者权力的运用具有同等重要性，两者在实践上应当协调实现，不应片面强调其中一方而牺牲另一方。”[14]依据我国宪法中关于人权保障的基本原则，结合《监察法》中关于监察委调查权与被调查人权利双方力量不平衡、被调查人权利保障不充分的现实状况，有必要从程序层面对被调查人的权利作如下保障：一是从法律角度对被调查人已有程序性权利進行细化和完善，保证被调查人权利得以有效维护和实现。如完善申请回避的权利。《监察法》关于有权申请回避的主体的规定，包括“监察对象、检举人及其他有关人员”，因此，申请回避的主体自然涵盖了被调查人在内。本条除对有权申请回避主体及回避情形做了简单列举之外，其他事项均未涉及。《监察法》应当对“回避决定的主体、被调查人对回避决定不服后的权利救济途径”等相关事项作出类似于《刑事诉讼法》或《民事诉讼法》《行政诉讼法》中的规定，使被调查人这一权利在程序层面能够获得相对较为完整的保障。二是在法律层面明确被调查人应有但未被监察法律规定的程序性权利。如被调查人有获得律师帮助的权利。律师帮助权本身即是人权保障的应有之义，亦是提升被调查人对抗公权力的重要方式，它既有助于消极实体真实主义的实现，也有助于加强程序公正。[15]监察委调查权行使中需要律师的介入，以加强被调查人的防御能力，从而实现双方力量的相对平衡。三是补充并完善被调查人权利救济程序规范。无救济则无权利。《监察法》关于监察被调查人权利受到侵害时的救济途径大致有两种，一种是复审、复核、申诉途径;另一种是获得国家赔偿的途径。申诉途径的规范方式下，权利救济并不能有效实现权利保障。虽然被调查人对申诉处理决定不服可以申请复查，但关于被调查人对复查决定依然不服情况下的被调查人的权利如何得到救济，《监察法》却没有指明出路，这造成申诉救济方式可能会由于机关内部审查而被流于形式，被调查人权利不能从实质上获得监察法律程序的有效保护。复审、复核救济方式的具体规定类似于申诉方式，三者在权利保障的效果上也类同。《监察法》就此应当补充并完善，使被调查人这一程序权利保障能够真正被落到实处。

2.明确权利救济途径。《监察法》也还规定了公民等主体因监察机关及其工作人员行使职权遭受权利损害的，可以获得国家赔偿。但该规定简单抽象，当被调查人权利受损需要获得国家赔偿时，具体应当依照刑事赔偿程序行使权利，还是依照行政赔偿程序获得权利救济，亦或是另有其他赔偿程序进行救济，《监察法》没有明确。鉴于监察机关不同于行政机关、司法机关及立法机关的性质，对于这一国家赔偿程序的确定有必要在监察法律范围内，予以补充完善，亦或通过修改完善其他法律，实现与《监察法》的有序衔接。

（二）完善监察委技术调查措施适用程序的立法规制

实施监察技术调查措施办理监察案件中，势必运用现代相关科学技术和设备，对职务犯罪的证据进行收集、获取。期中，可能会使用到包括电子监听、秘密录像等在内的现代技术手段。这类监察技术调查手段具有极强的隐蔽性和私权侵犯性，可能会对公民隐私权带来巨大伤害。对此如无正当程序加以控制，很容易使权力脱离法治轨道，而危害公民合法权益、危害社会正常秩序。《监察法》对监察机关可以采用技术调查措施查办案件作了相应规定，但大部分都是附带性地在其结果运用等规范中作原则性规定，至于技术调查措施运用过程如何规范，已有法律规范要么无法发挥实际效用，要么指代不明或缺乏源头依据，这些问题均为技术调查权的实践操作造成了制度困扰。很显然，《监察法》关于监察技术调查措施的规定，不具体、不严格乃至制约程序严重不足。具体如概念界分缺位、法律术语运用不规范、正当程序缺位。

《监察法》对技术调查措施的程序限制，明显不如《刑事诉讼法》规定严格、具体、完善，有些程序是缺失的。理论上，监察委与其他国家机关处于同一职权位阶，但碍于监察机关监督范围全覆盖的职权特性，其权力实质上具有“压低”其他国家职权机关的现实效果。加上《监察法》对某些监察调查措施程序控制的缺失（前文已作相关阐述），使得监察调查权的程序制衡机制严重缺位。一旦权力的天平出现失衡，监察调查权极易走向权力异化，这会使作为“治官之权”“治权之权”[16]的监察权失去监督和控制。

（三）完善监察委员会刑事调查权行使监督机制

不受制约的权力必然走向腐败，监察委调查权更不会有例外。监察委调查权明显权重责轻、权责不对等的现状如不给予制度补给必然失控。

目前，《监察法》关于包括监察委调查权在内的一切监察权力行使的监督方式主要规定在第53条、第54条、第58条、第60条中。这些监督方式既有外部监督也有内部监督，既有权力制约也有权利制约。制度形式层面尽显完美。但外部的权力监督方式具有的实际监督效能，因监察权的特殊性而有所削弱，无法实现应有的监督法律实效。权利制约方式也因力量对比过于悬殊而监督不足。加之《监察法》对并未建立起监察委刑事调查权权责对等的责任倒追机制和权利获得充足救济的法制保障途径，导致权利监督制约方式也不能完全奏效。又因监察委刑事调查权行使的程序相对封闭，权力运行的公开透明度不足，其他监督力量如社会监督、舆论监督实效也受到掣肘。内部监督方式因监察委刑事调查权程序性决定事项缺乏内设法制部门的合法性审查及责任追究机制，亦无法使监察委调查权在内部程序运行中受到正当制约。因此，现有监察委调查权的监督方式并不能维持可持续意义上的法治监督效力。根源在于，相關法律责任规范的缺失和已存法律责任规范责任落实机制的不完善，导致法律责任规则不能有效落实到位，并进而导致已有法律责任规范不能发挥应有的威慑作用，致使监督出现乏力。

完善监察委员会刑事调查权行使监督机制的关键，在于完善监察委刑事调查权行使的法律责任规范及其有效落实的规则机制。

首先，始终贯彻落实“权责对等”的法律原则和观念。制定“有权必有责、有责必追究”的法律责任规则落实机制，从法制层面实现权责对等原则的具体化;其次，建立与“权责对等”原则相互衔接的法律责任实施程序，使法律责任机制规范有序;再次，在完善上述相应机制下，赋予监察委刑事调查权的被调查人及其他相关监督主体，对监察机关刑事调查权权力运行合法性于否提起异议的权利，或行为合法性提请审查的权利，以实现对监察委调查权行使全过程的监督制约，使其能够在法律规定的权限范围内合法运行;最后，完善国家赔偿的程序规则。在明确监察机关实施侵权行为性质的基础上，通过监察法律规范自身完善国家赔偿相关运作程序，或者与其他法律规范合理衔接完善监察国家赔偿程序规范，畅通国家赔偿权实现的诉讼渠道，使被调查人获得国家赔偿权能够通过诉权或申请权的方式得到充分的法治保障。

（四）确立以审判为中心的监察委调查权程序立法规制目标

按照以审判为中心的诉讼制度改革的要求，审前阶段应当服从并服务于审判阶段[17]。《监察法》的有关规定体现了以审判为中心对运用监察委调查权取证的过程及证据合法性、真实性的要求，而不是对监察委调查取得的证据不加区别地采纳，对证据进行实质审查而非形式审查。[18]这些规定意在指明，监察委调查权应以审判为中心并服务于刑事审判阶段。监察委调查权作为获取监察刑事案件证据的合法权力，其在职权范围内针对犯罪案件展开的调查职能与刑事侦查权职能相似，也都属于审前阶段，应当服务于审判阶段。

“以审判为中心要求切实发挥审判程序应有的制约、把关作用，要求案件必须经得起法律检验、庭审检验，严格规范侦查、起诉活动。”[19]《监察法》对此也有同样的要求，依据监察委调查权所获证据须与刑事审判关于证据的要求和标准一致。因此，对监察委调查权运作程序立法规制，其标准也应当参照刑事审判标准予以规制。并同时确立以审判为中心的立法规制目标，使监察案件进入刑事审判阶段，在运用非法证据排除规则审查监察案件证据时，不会出现因证据收集的法律标准不一而发生证据因收集不合法被排除其证据资格的法律风险;还可实现在程序法层面对被调查人合法权益的正当程序保护，增强对监察委调查权监督和制约的可操作性，一定程度上能够合理解决监察委调查权权责不对等的现实问题。

五、结语

实体法具有规定权力和权利的内容及其边界的功能，而程序法是保障法律权力和权利得顺利实现的保障功能。正当法律程序不仅具有规范权力合法运行的功能，更具有防止权力滥用、保障司法公正的现实作用。监察委调查权作为监察权运行的轴心，如果权力边界不清，运行过程不受正当程序制约和控制，监察委调查权极可能出现异化、腐败。监察委调查权运行的法制现状及其运行中面临的法律风险，有可能会成为十四五规划中“建成法治国家、法治政府，实现国家治理效能得到新提升”这一宏伟蓝图的最大障碍。要破除这一障碍，使监察委调查权在有正当程序保障的法制环境中高效、合法运行，既需要补充完善权力行使的正当法律程序依据，以规范监察委调查权的运行过程，也需要从法律层面赋予被调查人依法应当享有的一些权利，以协助规制监察委调查权的权力边界，更需要明确监察委调查权行使的责任承担机制，以强化权责对等法律原则的监察法地位，从而确保监察委调查权在法定权限内有序、合法地行使，实现国家治理依据和治理方式合法化，推动国家治理现代化。

参考文献：

[1] 易延友，《刑事诉讼法：规则 原理 应用》法律出版社，2019年9月第5版，第296页

[2] 《监察法》第30条规定：“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼法中可以作为证据使用;监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致;以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。”

[3] 李晓明、芮国强，《国家监察学原理》法律出版社，2019年6月第1版，第56页，

[4] [德]拉德布鲁赫，《法学导论》（修订译本）商务印书馆，米健译，2013年1月北京第一次印刷，第170页

[5] 转引自易延友，《刑事诉讼法：规则 原理 应用》法律出版社，2019年9月第5版，第60-61页（Herbert Packer， Two Models of the Criminal Procedure，113U.PA. L. Rev. 1（1964），p.15）

[6] 《监察法》第20第2款对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人，监察机关可以进行讯问，要求其如实供述涉嫌犯罪的情况。

[7] 转引自倪铁，《监察技术调查权运作困境及其破局》，《东方法学》，2019年第6期（[英]安德鲁.海伍德编著：《政治伦理教程》，李智译，中国人民大学出版社2009年版，第136页）

[8] 陈瑞华，《论监察委员会的调查权》，《中国人民大学学报》，2018年第4期

[9] 童之偉，《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，《法学评论》（双月刊），2017年第1期（总第201期）

[10] 转引自童之伟，《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，《法学评论》（双月刊），2017年第1期（总第201期）（郭道晖：《权利与权力的对立统一》，载《法学研究》1990年第4期）

[11] 《监察法》第24条规定“……在搜查时应当出具搜查证，并有被搜查人或者其家属等见证人在场。”其他方面如第25条中虽也有规定，但都是原则性的规定，可操作性差，缺乏权利行使的必要保障。此外，《监察法》第54条规定“监察机关应当依法公开监察信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。”这一规定也过于简单笼统。

[12] 《监察法》第36条规定：“监察机关应当严格按照正常程序开展工作，建立问题限缩处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机构”、第七章规定了监察机关和监察人员的行为的监督，但这些规定并不具体清晰，不具可操作性。

[13] 《监察法》第24条、第25条、第39条、第41条、第42条、第43条、第44条、第58条、第60条作了规定

[14] 童之伟，《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，《法学评论》（双月刊），2017年第1期（总第201期）

[15] 易延友，《刑事诉讼法：规则原理应用》法律出版社，2019年9月第5版，第127-131页

[16] 李晓明、芮国强，《国家监察学原理》法律出版社，2019年6月第1版，第56页，

[17] 叶青，《以审判为中心的诉讼制度改革之若干思考》，《法学》，2015年7月

[18] 《监察法》第33条规定“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和边界、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”该条第二款同时规定，“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。”

[19] 沈德咏，《以审判为中心的诉讼制度改革之若干思考》，《法学》，2015（7）