与时俱进的《中华人民共和国未成年人保护法》

郗杰英 郭开元

未成年人是国家和民族的未来和希望，保护未成年人具有重要的战略意义。我国是世界上人口最多的国家，拥有数量庞大的未成年人群体，制定《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称未成年人保护法），为未成年人权益保护工作提供法律依据，具有重要意义。未成年人保护法自1991年颁布实施后，与时俱进，历经了两次修订和一次修正，未成年人保护的理念、立法技术和规范内容不断趋于完善。

一、与时俱进的未成年人保护法30 年

（一）1991 年未成年人保护法：填补空白，开拓新路

1.十年磨一剑，为未成年人健康成长筑起法律保障

党的十一届三中全会后，我国进入了一个新的历史时期，社会主义民主和法制建设被提上了党和国家的议事日程。代表和维护青少年的合法权益是共青团的重要职能。为制定青少年保护法，1980年3月20日团中央召集法律界的专家在中央团校召开了“青少年保护法座谈会”。会议提出了为促进青少年的健康成长，要发挥法治的作用，制定有关的青少年法规。会后，共青团中央牵头成立了《青少年保护法》起草小组，进行青少年保护法的起草工作。这项工作由于各种原因中断了。从1985年开始，在共青团组织的推动下，地方青少年立法取得较大进展。1987年《上海市青少年保护条例》开始实施，这是我国第一部保护青少年的地方性专门法规。此后，福建、辽宁等的青少年立法工作也迅速开展起来。地方青少年立法的实践有力地推动全国青少年立法的进程。1987年7月团中央起草“青少年保护法”筹备小组成立；当年8月，筹备小组开始相关调研工作。9月，团中央书记处决定成立团中央青少年保护法起草工作领导小组和青少年保护法起草组；11月，起草小组在调研论证的基础上，把向党中央报送的《关于建议制定青少年法律的报告》（代拟稿）和《中华人民共和国未成年人保护法构想》提交团中央书记处；12月，团中央书记处把《关于建议制定青少年法律的报告》上报党中央，很快得到中央政法委、全国人大常委会法工委和中央办公厅的批复，赞同由团中央牵头起草青少年保护法律。全国性青少年立法提上了日程。团中央迅即成立了青少年立法领导小组及其办公室，事隔7年又一次开始了国家青少年法律的起草工作。1988年，团中央与国家教委的立法资源整合成立了全国青少年立法工作领导小组及其办公室。由团中央、国家教委、公安部、司法部、最高人民法院、最高人民检察院等部门和北京大学、中国政法大学等高校的专家组成起草组，经过大量调研和反复征求意见，历经11稿，形成法律草案。①郗杰英：《建设社会主义法治国家进程中的青少年立法》，载李静主编：《共青团推动青少年立法工作纪实》，中国青年出版社2010 年版，第3 页。1991年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了我国第一部全国性青少年保护专门法律——未成年人保护法。从1980年开始起草至1991年通过了未成年人保护法，填补了立法空白，十年磨一剑，为未成年人健康成长筑起法律保障。这是我国第一部旨在保护青少年身心健康、保障青少年合法权益的专门法律，是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分。未成年人保护法的颁布实施标志着我国未成年人保护工作纳入了法制化轨道，使我们党和国家长期以来对未成年人保护的很多政策措施具有了法律效力，通过法律将党和政府对青少年的政策和要求规范化，确认青少年的权利义务和各方面的责任，可以协调社会各方面在青少年工作中的关系，有力地提高了青少年工作的水平。

2.普遍建立未成年人保护委员会，依法纳入政府职责

组织和机制建设是做好未成年人保护工作的重要基础。根据1992年1月1日实施的《未成年人保护法》第六条的规定②1992 年1 月1 日实施的《未成年人保护法》第六条规定：“中央和地方各级国家机关应当在各自的职责范围内做好未成年人保护工作。国务院和省、自治区、直辖市的人民政府根据需要，采取组织措施，协调有关部门做好未成年人保护工作。”，各级政府承担未成年人保护的职责。为了贯彻落实上述法律规定的责任，各地普遍成立未成年人保护委员会，将保护未成年人合法权益纳入政府职责，共青团积极推动各级未成年人保护委员会及办公室建设，为未成年人保护提供良好的组织保障。

3.广泛普法，使广大人民群众和未成年人知法、懂法、守法和用法

各级共青团组织和教育系统广泛开展学习、宣传、贯彻未成年人保护法的活动，针对未成年人的身心特点，围绕未成年人保护的热点问题，通过报纸专栏、电视节目、宣传手册、公益广告等形式，开展未成年人保护法宣传教育，宣传未成年人保护法的立法指导思想、基本原则和法律规定的主要内容，教育引导未成年人学习未成年人保护法，增强全社会保护未成年人的责任意识和法治观念。

（二）2006 年未成年人保护法：重点修订，有所突破

1.2006年第一次修订的必要性和意义

（1）修改是基于时代发展的需求。未成年人保护法从1991年颁布到2006年修订，这期间我国改革开放进一步深入、经济社会快速发展，经济、政治、文化发生很大的变化。为适应新形势的要求，修改未成年人保护法十分必要。这一修订从当时我国的国情出发，针对未成年人保护方面存在的突出问题，进一步明确了未成年人的权利和保护未成年人的原则，进一步明确了政府及其有关部门职责，全面充实了家庭、学校、社会和司法四大保护的内容，强化了法律责任。我国先后签署了《儿童权利公约》《儿童生存、保护和发展世界宣言》等国际法律文件①于建伟：《未成年人保护法律修订的背景、思路与主要内容》，载《青少年犯罪问题》2007 年第2 期。，有必要把这些文件的基本精神和原则体现到国内法中。

（2）未成年人保护领域出现了许多新情况、新问题，需要通过修改法律来解决。随着城市化的发展，城乡之间人口流动加剧，未成年人群体结构发生变化，城市流动儿童、农村留守儿童等群体的权益保护问题突出，需要法律给予特殊保护和优先保护。随着互联网技术的发展，未成年人沉迷网络问题严重；未成年人犯罪呈现低龄化趋势，成为严重的社会问题，需要法律有效应对。

（3）在未成年人保护法的执法实践中，各地积极探索，积累了诸多未成年人权益保护的经验，在此期间（1991年至2006年）出台了一系列有关未成年人保护的法律法规和政策，有必要把具有普遍性、可行性的经验固定为法律制度。

鉴于上述情况，2003年，共青团中央向全国人大常委会报送了《关于建议修改未成年人保护法的报告》。2014年下半年，未成年人保护法修订起草工作正式启动。团中央成立了专门的调研起草班子赴部分省（区、市）进行修法调研，听取中央有关部门、专家学者以及青少年工作者的意见，并在调研听取意见的基础上，参考《儿童权利公约》《联合国预防少年犯罪准则》等国际文件，于2005年年初形成了《未成年人保护法修订草案》（建议稿）及其说明。根据全国人大常委会立法规划，2005年全国人大内务司法委员会成立未成年人保护法修订领导小组和起草工作小组，多次进行调研；全面搜集和研究了关于未成年人保护的地方法规，考察了外国未成年人保护的立法和工作情况。在此基础上参考共青团中央提出的修改建议稿，拟出修订草案。②祝铭山：《关于〈中华人民共和国未成年人保护法〉（修订草案）的说明》，载信春鹰主编：《中华人民共和国未成年人保护法释义》，法律出版社2007 年版，第328 页。经过反复修改，2006年5月形成未成年人保护法（修订草案），7月，内务司法委员会向全国人大常委会报送了《全国人大内务司法委员会关于提请审议〈中华人民共和国未成年人保护法（修改草案）〉的议案》。2006年12月29日，第十届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了新修订的未成年人保护法。2007年6月1日，修订后的未成年人保护法正式施行。

2.修订的主要内容

2006年修订的未成年人保护法由56条增加至72条，增加了16条、2000余字。此次修订针对未成年人保护方面存在的突出问题，修订的主要内容有：

（1）明确规定了未成年人的权利。作为保护未成年人的专项法律，有必要明确规定未成年人享有的权利。在总则一章设专条规定：“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权和受教育权等权利。国家保障未成年人的合法权益不受侵犯。”生存权是未成年人享有其固有的生命权、健康权和获得基本生活保障的权利，具体包括未成年人享有生命权、医疗保健权、国籍权、姓名权、获得足够食物、拥有一定住所以及获得其他基本生活保障的权利。发展权是指未成年人享有的充分发展其全部体能和智能的权利，包括未成年人有权接受正规和非正规的教育，有权享有促进其身体、心理、精神、道德等全面发展的生活条件，未成年人的发展包括身体、智力、道德、情感、社会性等多方面的发展。受保护权是指未成年人享有的不受歧视、虐待和忽视的权利，具体包括保护未成年人免受歧视、剥削、酷刑、暴力或疏忽照料，以及对失去家庭和处于特殊困境中的未成年人的特殊保护，主要是为了减少未成年人生存和发展中的不利因素。参与权是指未成年人享有的参与家庭和社会生活，并就影响他们生活的事项发表意见的权利，参与权旨在使未成年人了解自身的处境，并发展其表达和处事能力。①全国人大内务司法委员会未成年人保护法修订起草组：《未成年人保护法学习读本》，中国民主法制出版社2007 年版，第43 页。受教育权是人的基本权利，考虑到受教育权对未成年人的特殊重要性，把这一权利从发展权中单列出来。明确规定未成年人享有的上述权利，为保障未成年人权利提供了法律依据，保障未成年人平等地享有权利。

（2）进一步明确规定了未成年人保护的原则。修改后的未成年人保护法特别强调未成年人保护工作要适应未成年人身心发展的规律和特点，明确规定保护未成年人工作应当遵循的原则：尊重未成年人的人格尊严，适应未成年人身心发展的规律和特点，教育与保护相结合。我国宪法第38条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”在未成年人保护工作中，尊重未成年人人格尊严更多的是尊重未成年人的独立人格，使未成年人的自尊心不受伤害和个人价值不被贬低。尊重未成年人人格尊严，具有现实针对性。处于弱势的未成年人，其人格尊严更容易被忽视，实践中不尊重未成年人人格尊严的情形屡屡发生。比如，学校在开展保护未成年人工作时，不能对未成年人实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为。我国现有法律中关于未成年人保护的规定都遵循了适应未成年人身心发展的规律和特点原则。首先，未成年人需要通过受教育来适应社会的需求。未成年人需要接受的教育是全面的教育，包括文化知识教育、道德教育、法治教育、心理健康教育等内容，目的在于促进其全面发展。其次，未成年人需要保护。保护和教育是未成年人保护工作的重要内容，两者相互结合、相辅相成。对于保护而言，不能过度保护，在选择保护的手段、程度时，要同时考虑到教育的因素，在实现保护的同时促进教育，不能忽视教育，更不能对教育产生负面效应。教育使未成年人身心得到发展，促进适应社会能力的发展，增强未成年人抵御外界诱惑和侵害的能力。从这个意义分析，教育对保护未成年人具有促进作用。

（3）进一步明确了执法主体。保护未成年人是全社会的共同责任。为了促进未成年人保护工作的落实，进一步明确了政府及其相关部门执法主体的地位和责任。在总则、社会保护和法律责任三章中，进一步明确规定了县级以上人民政府及其相关部门的责任。

（4）保障未成年人健康成长，强化家庭保护。针对一些父母或其他监护人对未成年子女的教养存在着生儿不养、养而不教、教而不当等问题，修订后的法律增加了在家庭中监护人教育保护未成年子女的职责：一是要求父母或其他监护人应当学习家庭教育知识，正确履行监护职责，抚育未成年人健康成长。二是因外出务工等原因不能履行对未成年人监护职责的，应当依法委托有监护能力的其他成年人代为监护。三是禁止家庭暴力。这些规定从法律层面为未成年人的健康成长提供了优化的家庭环境。

（5）促进未成年人全面发展，强化学校保护。我国先后制定了教育法、义务教育法、教师法等法律，充分保障未成年人的受教育权。针对问题，修订的法律主要增加了如下内容：为保障未成年人的身心健康发展，学校应与监护人相互配合，保证未成年人必要的睡眠、娱乐和体育锻炼时间；为保障未成年人的安全成长，学校应当建立校园安全制度，防治校园暴力以及其他侵害未成年人合法权益的行为。

（6）净化未成年人成长的社会环境，强化社会保护。 为解决未成年人活动场所不足，规定公益性文化设施向未成年人免费或优惠开放，鼓励和支持中小学校在节假日期间将网络设施及其他文化体育设施向未成年人免费或优惠开放。为保护未成年人免受不良文化的危害，禁止未成年人进入营业性歌舞厅、网吧、酒吧等场所。

（7）贯彻教育、感化、挽救的方针，强化司法保护。加强对违法犯罪未成年人的司法保护，在刑事政策上实行教育、感化、挽救的方针和坚持教育为主、惩罚为辅的原则。明确规定公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件，应当照顾未成年人身心发展特点，尊重他们的人格尊严，保障他们的合法权益，并根据需要设立专门机构或者指定专人办理，强调办案人员的专业化。

（三）2012 年未成年人保护法：关注细节，加强保护

2012年10月26日第十一届全国人大常委会第二十九次会议通过关于修改《未成年人保护法》的决定，将第五十六条第一款修改为：“讯问、审判未成年犯罪嫌疑人、被告人，询问未成年证人、被害人，应当依照刑事诉讼法的规定通知其法定代理人或者其他人员到场。”此次修改主要是与《刑事诉讼法》有关未成年人刑事案件的特殊程序的修改内容相衔接，主要是关于合适成年人参与制度①合适成年人参与制度起源于英国，我国2012 年修订的《刑事诉讼法》第270 条规定了合适成年人参与制度，即对于未成年人刑事案件，在讯问和审判时，应当通知未成年犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人到场。无法通知、法定代理人不能到场或者法定代理人是共犯的，也可以通知未成年犯罪嫌疑人、被告人的其他成年亲属，所在学校、居住地基层组织或者未成年人保护组织的代表到场。参见杨飞雪、袁琴：《合适成年人参与制度的比较研究》，载《预防青少年犯罪研究》2014 年第2 期。的法律规定。在未成年人刑事案件中，合适成年人的参与有利于监督司法机关依法办案，预防刑讯逼供、违法询问等行为的发生，有利于在细节上加强未成年人权益保护。

（四）2020 年未成年人保护法：重大进展，构成体系

1.修订的必要性和意义

（1）积极回应未成年人保护的突出问题。2006年至2020年期间，未成年人保护工作取得了显著成效，但也面临诸多问题和挑战。比较突出的问题是：对未成年人的监护不力情况严重，甚至存在监护侵害现象；校园安全和学生欺凌问题频发；密切接触未成年人行业的从业人员性侵害、虐待、暴力伤害未成年人问题时有发生；未成年人沉迷网络特别是网络游戏问题触目惊心；对刑事案件中未成年被害人缺乏应有保护等。②何毅亭：《关于〈中华人民共和国未成年人保护法（修订草案）〉的说明》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2020 年11 月15 日。这些问题引起全社会普遍关注。需要通过修订法律对上述问题作出积极回应，以提高未成年人保护的法治化水平。

（2）及时把成熟的未成年人保护实践经验上升为法律。自1991年未成年人保护法制定后至今30年期间，尤其是2006年至2020年期间，围绕未成年人保护工作中的突出问题在国家层面制定了一系列规范性文件，各地也出台了许多配套的地方性法规，为未成年人保护工作提供了强有力的法律保障，并积淀诸多成功经验。通过修订未成年人保护法，可以将符合我国实际的实践经验上升为法律。

（3）与相关法律的衔接配合。未成年人保护涉及面广，我国民事、刑事、行政等领域的法律都有涉及未成年人保护的内容。未成年人保护法是综合性法律，需要处理好与相关法律的关系：凡是其他法律有明确规定的，未成年人保护法只作原则性、衔接性的规定；其他法律没有规定或者规定不够完善的，尽可能地在未成年人保护法中予以明确规定。在法律修订过程中，尤其要处理好未成年人保护法与预防未成年人犯罪法之间的关系，做到既相互衔接又各有侧重。

2.修订的主要内容

2020年10月17日第十三届全国人大常委会第二十二次会议第二次修订未成年人保护法，法律条文从72条增加到132条，文字增加了1万余字。此次修订包括以下主要内容③参见何毅亭：《关于〈中华人民共和国未成年人保护法（修订草案）〉的说明》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2020 年11 月15 日。：（1）充实总则规定。未成年人保护法明确规定了未成年人享有的权利、未成年人保护的原则和责任主体等内容。增加规定了最有利于未成年人原则，强化了父母或者其他监护人的第一责任；确立了国家亲权责任，明确规定了未成年人的监护人不能履行监护职责时，由国家承担监护职责；增加规定了未成年人权益受侵害后的强制报告制度。（2）加强家庭保护。家庭是未成年人生活学习的重要场所。细化了家庭监护职责，突出家庭教育，增加监护人的报告义务，完善了委托照护制度。（3）完善学校保护。学校是未成年人成长中的重要场所。完善了学校的教育职责，规定了校园安全的保障机制和防治学生欺凌以及校园性侵的措施。（4）充实社会保护。社会是未成年人成长的环境。增加了城乡基层群众性自治组织的保护责任，强调了公共场所对未成年人的安全保障义务，创设了密切接触未成年人行业的从业查询及禁止制度。（5）新增网络保护。随着信息技术的快速发展，网络空间成为未成年人成长的新环境。增设了“网络保护”专章，明确规定了网络保护的理念、网络信息分类管理、隐私和个人信息保护、防治网络沉迷和网络欺凌，实现对未成年人的线上线下全方位保护。（6）强化政府保护。政府在未成年人保护工作中承担着主体责任，细化政府及其有关部门的工作职责，对国家监护制度作出详细规定。（7）完善司法保护。强调司法机关专门化问题，规定了家事案件中对未成年人的保护，刑事案件中对未成年被害人的保护和对违法犯罪未成年人的保护。（8）细化法律责任以增加法律的刚性。

二、未成年人保护法需要特别关注和落实的五个方面

（一）政府保护从上到下拧成一股钢绳

政府是未成年人保护的责任主体。建立未成年人专门保护机构，协调未成年人保护的相关工作，落实主体责任，为未成年人的保护提供兜底保障。

1.明确未成年人保护的主责部门

近年来，在教育、民政、公安、司法等部门的共同努力下，我国未成年人保护工作不断完善，但因缺乏专门的政府协调负责机构，部门之间扯皮、推诿等现象时有发生，导致相关法律法规难以落实到位。未成年人政府保护工作，往往需要公安、教育、民政、司法等政府部门协同推进，需要一个专门机构负责协调统筹。从现行法律规定和未成年人保护工作的实践看，民政部门在未成年人保护中一直承担着协调职责，民政部门在困境未成年人救助、未成年人侵害案件的救助、国家监护等方面发挥着重要的协调联动作用。鉴于未成年人保护实践工作中一些地方由教育部门等其他政府部门承担未成年人保护协调机制。修订的未成年人保护法采取灵活的规定，以便为各地建立符合地方特色的未成年人保护协调机制留有空间。另外，未成年人保护法明确规定，政府承担未成年人保护协调机构应当明确相关内设机构或专门人员，负责承担未成年人保护工作，这有利于进一步落实主体责任，确保政府保护落到实处。

2.基层政府机构设立未成年人保护工作站或者指定专门人员，基层群众自治组织设立专人专岗

新修订的未成年人保护法第八十一条第二款规定，乡镇人民政府和街道办事处应当设立未成年人保护工作站或者指定专门人员，及时办理未成年人相关事务。乡镇人民政府是最基层的政府机构，街道办事处是基层政府的派出机构，直接面向群众开展工作，在未成年人保护工作中与群众的联系更为直接，工作内容更为具体，在乡镇政府、街道办事处设立未成年人保护工作站或者指定专门人员，是未成年人保护及时有效的重要基础和保障。另外，居民委员会、村民委员会作为基层群众自治组织，对居住区域内的未成年人状况比较了解，与未成年人及其监护人的联系更为直接，居民委员会、村民委员会设立专人专岗，做好未成年人保护工作，是打通政府保护的“最后一公里”的重要途径。

3.发挥社会组织的作用

在未成年人保护工作中，社会组织发挥着重要作用，这在新修订的未成年人保护法中有明确的体现。首先，政府鼓励和支持社会组织开展家庭教育指导服务。支持社会组织发挥自身优势，依托城乡儿童活动场所为载体，开展适合未成年人特点和需求的家庭教育指导服务。其次，政府鼓励和支持社会组织为未成年人提供职业技能培训服务。各级人民政府应当创新体制机制，推进未成年人职业技能培训市场化、社会化改革，鼓励和支持社会组织积极参与行业人才需求发布、就业状况分析、培训指导等工作。

（二）把学校保护织成“严密之网”

学校保护是未成年人保护的重要方面。学校作为专门的教育机构，既要依法履行对未成年人的教育职责，又要依法承担对未成年人的保护义务。从教书育人和安全保障两个角度完善学校保护。

1.坚持立德树人，注重学生能力培养，促进全面发展

在教育根本任务方面，为了贯彻落实党的教育方针，增加了坚持立德树人的内容，学校教育要坚持德育为先，把社会主义核心价值观体系融入思想道德教育、文化知识教育和社会实践教育各环节，教育引导学生形成正确的世界观、人生观和价值观。在教育内容方面，注重学生能力培养，将2012年未成年人保护法中的“独立思考能力”修改为“认知能力、合作能力”，即注重培养学生的认知能力、合作能力、创新能力和实践能力，促进学生的全面发展。

2.进一步完善学校的职责内容，禁止侵犯未成年学生合法权益的行为

（1）学校、幼儿园教职员工应当尊重未成年人的人格尊严，不得体罚、变相体罚、侮辱未成年人的人格尊严。我国义务教育法规定教师要尊重学生的人格尊严，未成年人保护法在借鉴义务教育法的立法精神的基础上将义务主体范围扩展到学校、幼儿园全体教职员工，进一步加大了保护力度。

（2）学校应当保障未成年学生受教育权利，不得违规开除、变相开除未成年学生。未成年人的受教育权是宪法赋予的重要权利，保障未成年人的受教育权是学校的重要职责。对于违反学校管理制度的学生，应以批评教育为主，可以依法惩戒。学校不得违反国家规定开除或变相开除未成年学生，比2012年未成年人保护法有关规定增加了“变相开除未成年学生”的禁止规定，这更为严格地限制了学校使用开除学籍的处分，更有利于对未成年人受教育权的保障。

（3）学校应当关爱帮扶未成年学生，不得歧视未成年学生。根据教育法和义务教育法的规定，未成年人依法享有平等的受教育机会。学校作为实施教育的主体，应当依法对未成年人提供平等的受教育机会，在开展教育教学活动中应当关心、爱护所有未成年学生。根据义务教育法规定，教师在教育教学活动中应当平等地对待学生，不得歧视学生。新修订的未成年人保护法进一步规定，学校不得因家庭、身体、心理、学习能力等情况歧视学生，要关爱帮扶留守未成年学生和困境未成年学生。

（4）学校依法保障未成年学生的休息权，不得违规集体补课。保障未成年人休息权利是保证未成年人身心健康，真正实现未成年人全面发展所必需的。未成年人保护法第33条明确规定，学校应当与未成年学生的父母或其他监护人互相配合，合理安排未成年学生的学习时间，保障其休息、娱乐和体育锻炼的时间。为了切实保障未成年学生的休息权，在第33条第二款明确规定了学校不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假，组织义务教育阶段的未成年学生集体补课，加重其学习负担。

3.防治学生欺凌

随着网络的不断发展，学生欺凌事件通过网络迅速传播、发酵，严重危害未成年学生的健康发展。防治学生欺凌是未成年人保护法修订重点解决的问题。

（1）学校建立学生欺凌防控工作制度，开展教育和培训。防治学生欺凌要坚持预防为主，注重源头预防。学校根据本校的具体情况，健全应急处置预案，建立事前预警、事中处置、事后干预等机制。学校要定期开展防治学生欺凌的专题教育，提高学校教职员工、学生及家长防治学生欺凌的知识和技能。学校要将防治学生欺凌专题纳入教职员工在职培训内容，提高教职员工预防和处理学生欺凌的工作能力。

（2）学校应当通知学生父母参与学生欺凌行为的认定和处理。学校的教职员工发现学生欺凌行为，要立即采取措施予以制止，并及时通知实施欺凌和被欺凌未成年学生的父母或者其他监护人来学校参与欺凌行为的认定和处理，主要目的是让监护人实际了解欺凌行为的起因、被欺凌学生的受伤害情况等真实情况，将学校处理的信息及时向双方父母公布，听取监护人的意见，这有利于及时、公正地处理学生欺凌，避免矛盾激化。

（3）学校对实施欺凌行为的学生进行管教惩戒，进行必要的惩罚；对实施欺凌行为的未成年学生的父母或其他监护人进行家庭教育指导，提高其教育和监护未成年人的知识和能力；对被欺凌的未成年学生给予心理辅导，及时消解心理创伤。

（4）学校对于严重的欺凌行为要及时向公安机关、教育行政部门报告。这是强化学校的报告责任，以便于从根源上防止学生欺凌的发生。

4.预防性侵害、性骚扰未成年学生

近年来，对未成年人实施性侵害和性骚扰的案件呈上升趋势，其中学校、幼儿园教职员工对未成年学生实施性侵害的案件占一定比例，不仅严重影响未成年学生的身心健康发展，而且败坏了教师的形象，产生了极为恶劣的社会影响。新修订的未成年人保护法用“性教育”取代了原来的“青春期教育”①宋英辉、刘玲悦：《〈未成年人保护法〉修订的基本思路和重点内容》，载《中国青年社会科学》2020 年第4 期。，明确规定了学校、幼儿园预防性侵害、性骚扰的职责。具体地说，主要包括如下四个方面内容：

（1）建立预防性侵害、性骚扰未成年人的工作制度。学校、幼儿园建立性侵害、性骚扰的处置预案，定期开展排查，及时排除隐患。开展预防性侵害、性骚扰的专题教育培训，提高教职员工的师德和法律意识，使其明确认知性侵害、性骚扰行为应当承担的法律责任。学校要进一步完善教师的准入制度，通过查询系统了解招聘的人员是否曾有性侵害等违法犯罪记录，发现有以上记录的不得录用。

（2）及时报告和处理。学校、幼儿园通过隐患排查、学生举报等途径发现了教职员工对未成年学生实施性侵害、性骚扰行为，不得隐瞒相关情况，应当及时向公安机关、教育行政部门报告。

（3）对未成年人开展适合其年龄的性教育。在我国，受传统观念的影响，性教育长期处于落后状态，许多未成年人在性问题上处于盲目无知状态，容易出现问题。为提高未成年人防范性侵害、性骚扰的自我保护意识和能力，学校应根据不同成长阶段未成年人的年龄特点和接受能力，通过课堂教学、讲座、班会、主题活动、宣传栏等多种形式开展性教育。

（4）对遭受性侵害、性骚扰的未成年人及时采取保护措施。未成年人遭受性侵害、性骚扰后，容易产生恐惧、焦虑、羞愧等心理，甚至出现自杀、自残等行为，学校、幼儿园发现未成年学生遭受性侵害、性骚扰后，要及时采取保护措施，开展专业的心理辅导，造成身体伤害的要及时送医治疗。采取转班、转学等形式保护未成年人隐私权，避免二次伤害。

（三）把司法保护锻成“专业之盾”

未成年人司法保护是指国家司法机关通过依法履行职责，对未成年人所实施的一种专门保护行为。随着法律修订，未成年人司法保护不断完善，条文也不断增加，1991年未成年人保护法中司法保护一章有8条，2006年修订增加到10条，2020年修订进一步增加到17条。

1. 拓展未成年人司法保护的机关和范围

司法保护是未成年人权益的重要保障，随着立法完善，司法保护的机关和范围不断拓展。（1）在司法保护机关方面，根据1991年未成年人保护法第40条的规定，未成年人司法保护的机关是公安机关、人民检察院和人法法院；根据2006年修订的未成年人保护法第50条的规定，未成年人司法保护的机关拓展为公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门，增加了司法行政机关；根据2020年修订的未成年人保护法第100条的规定，未成年人司法保护的机关也是上述四个机关。（2）在司法保护的范围方面，1991年未成年人保护法第40条规定了“办理未成年人犯罪案件时”的司法保护，强调对违法犯罪未成年人的司法保护。2006年修订的未成年人保护法第50条扩大了未成年人司法保护的范围，明确规定“在司法活动中”，将未成年被害人、侵害未成年人的民事权益等方面纳入司法保护范围，第51条增加规定了司法活动中对需要法律援助或司法救助的未成年人提供法律援助或司法救助。2020年修订的未成年人保护法第100条取消了“在司法活动中”的限制，将司法保护的范围进一步扩展，司法机关开展未成年人司法保护工作不再局限于司法活动中，在办理案件之外积极延伸司法保护范围，配合政府、学校等共同做好未成年人保护工作。这也是立法对未成年人司法保护实践中司法机关积极拓展司法保护经验的积极回应。

2.强化未成年人司法保护的专业性

办理涉及未成年人案件时一项专业性很强的工作，不仅涉及证据的审查认定和法律适用，还要根据未成年人的身心特点落实法律规定的保护未成年人的特别程序，确保诉讼程序中适用的保护措施要适合未成年人身心发展的特点。因此，司法机关应当确定专门机构或者指定专门人员办理涉及未成年人案件。未成年人司法实践也证明，办理涉未成年人案件的专门机构建设和专门人员配备到位的地区，未成年人司法保护的法律效果和社会效果就好。在未成年人保护法的修订完善过程中，不断强化未成年人司法保护的专业性。根据1991年未成年人保护法第40条规定，公安机关、人民检察机关和人民法院办理未成年人犯罪的案件“可以根据需要设立专门机构或者指定专人办理”。2006年修订的未成年人保护法第55条明确规定，司法机关“根据需要设立专门机构或指定专人办理”，取消了“可以”用语，凸显了由“自主选择性”变为“强烈倡导”的立法趋向。2020年修订的未成年人保护法第101条将“根据需要设立专门机构或指定专门人员办理”变为“应当确定专门机构或者指定专门人员”的强制性规定，对司法机关设立未成年人司法专门机构或者指定专门人员提出了明确要求。另外，2020年修订的未成年人保护法进一步规定办理涉及未成年人案件的司法机关工作人员应当经过专门培训，熟悉未成年人身心特点，并且专门机构或者专门人员中应当有女性工作人员。上述立法内容的变化，凸显了未成年人司法保护的专业性的不断强化，这是切实加强未成年人司法保护的必然要求。

3.扩展社会调查的案件范围

社会调查是司法机关在办理涉及未成年人案件时深入开展未成年人权益保护的重要途径和方式。2012年在修改刑事诉讼法时增加规定，公安机关、人民检察院、人民法院在办理未成年人刑事案件时根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、 犯罪原因、监护教育等情况进行调查。在未成年人司法实践中，通过社会调查形成的社会调查报告为司法机关最大限度地保护未成年人合法权益提供了参考，取得了良好的法律效果和社会效果。在未成年人保护法修订过程中，借鉴未成年人刑事案件中社会调查的有益经验，将社会调查的范围予以扩展，即人民法院审理离婚、抚养、收养、监护、探望等案件涉及未成年人的，可以自行或者委托社会组织对未成年人的相关情况进行社会调查。在离婚、抚养、收养、监护、探望等民事案件中，有些案件的审判结果涉及未成年人权益保护，但是未成年人不是案件的当事人，人民法院难以通过庭审调查全面、客观地掌握未成年人相关情况，通过社会调查就可以更多地、真实地了解涉案未成年人的信息，作为案件处理的参考。

4.加强对涉案未成年人的隐私权和个人信息保护

我国高度重视司法活动中对未成年人隐私权和个人信息的保护。随着未成年人保护法的修订，不断加强对涉案未成年人的隐私权和个人信息保护。1991年颁布的未成年人保护法规定“对未成年人犯罪案件，在判决前，新闻报道、影视节目、公开出版物不得披露该未成年人姓名、住所、照片以及可能推断出该未成年人的资料”。2006年修订未成年人保护法时取消了“在判决前”的时间限制和扩大了受限制媒体的范围，“对未成年人犯罪案件，新闻报道、影视节目、公开出版物、网络等不得披露该未成年人姓名、住所、照片、图像以及可能推断出该未成年人的资料”。2020年对未成年人保护法的修订，进一步完善对涉案未成年人的隐私权和个人信息的保护。明确规定责任主体，由限制媒体范围到“公安机关、人民检察院、人民法院以及其他组织和个人”；扩大了保护范围，由“未成年人犯罪案件”扩展为“所有案件中的未成年人”；进一步补充完善不得披露的信息，由“未成年人姓名、住所、照片、图像以及可能推断出该未成年人的资料”变为“姓名、影像、住所、就读学校以及其他可能识别出其身份的信息”；强化了未成年人信息的删除权①蒋俏蕾：《未成年人网络保护：理念、内容与路径》，载《预防青少年犯罪研究》2021 年第1 期。。

5.增加未成年人司法保护中的特殊保护措施

在2020年未成年人保护法修订中，增加了司法机关对涉案未成年人的特殊保护措施。（1）涉及未成年人案件办理方式的特殊要求。未成年人身心不成熟，缺乏社会经验，对法律术语缺乏足够的理解，参与司法诉讼过程中自我保护意识和能力弱，因此，司法机关办理涉及未成年人案件应当考虑未成年人身心特点和健康成长需要，使用未成年人能够理解的语言和表达方式，听取未成年人的意见。（2）讯问询问未成年人的特殊保护措施。在办理涉及未成年人案件中，司法机关讯问询问未成年人时应采取特殊的保护措施。第一，司法机关讯问犯罪嫌疑人、被告人，询问未成年被害人、证人时，应当有合适成年人在场。第二，讯问询问未成年人时要采取适当的方式、在适当场所进行，切实保障未成年人的名誉权、隐私权等合法权益。第三，未成年被害人、证人在开庭审理案件时一般不出庭作证；必须出庭的，应对其外貌、声音等进行技术保护，并对其进行心理干预，以免受到二次伤害。（3）对遭受性侵害或者暴力侵害未成年人的特殊保护措施。对未成年被害人的保护是未成年人司法实践中的薄弱环节，尤其是对遭受性侵害、暴力侵害的未成年人更要注重解决其深层次的生存权、健康权保障问题。第一，司法机关在询问遭受性侵害、暴力侵害的未成年被害人、证人时，应当采取同步录音录像等措施，并尽量一次完成，如果未成年害人、证人是女性的，应当由女性工作人员进行询问。第二，司法机关与其他政府部门、人民团体、社会组织等相互配合，对遭受性侵害、暴力侵害的未成年人采取一系列保护措施，包括法律援助、经济救助、心理干预、转学安置等保护措施。

（四）把网络建成“清朗空间”

在互联网时代，未成年人是网络原住民，使用网络的比例高。据中国互联网信息中心（CNNIC）发布的第47次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020年12月，我国网民数量为9.89亿，19岁以下的网民约占全体网民的16.6%。由此可见，网络是未成年人现实生活中不可或缺的学习渠道、交往平台和娱乐空间，网络已经成为未成年人成长的重要空间。但是，网络是把双刃剑，未成年人在享用网络空间带来的数字化机遇的同时，未成年人网络保护的问题也凸显出来，网络沉迷、网络欺凌、侵犯隐私权和个人信息等现象时有发生，因此，对未成年人实施有效的网络保护是未成年人保护的必要内容。2020年修订的未成年人保护法，与时俱进，回应网络保护热点问题，增设了网络保护专章，从保障未成年人发展权的高度明确了未成年人安全使用网络的权益，以防治网络风险为纲，发展和保护并重，着力建设清朗、洁净的网络环境。

1.加强未成年人网络素养教育

网络素养教育是实现网络保护的根基。培养和提高未成年人的网络素养教育，不仅可以促进未成年人更好地把握网络时代的发展机遇，而且可以提高未成年人甄别、应对网络信息安全、网络沉迷、网络欺凌等风险的意识和能力，树立正确的网络道德规范，从而引导未成年人科学、文明、安全、合理使用网络。新修订的未成年人保护法第64条明确规定，国家、社会、学校和家庭是未成年人网络素养教育的责任主体。

2.强化对网络空间未成年人个人信息的保护

由于未成年人的社会经验少，风险识别能力低，自我保护意识和能力弱，其个人信息在网络空间被非法收集、处理的可能性大，存在着较高的安全隐患。近年来，出现了一些侵犯未成年人个人信息的违法犯罪行为，严重侵害未成年人的健康成长。为了加强网络空间未成年人个人信息的保护，新修订的未成年人保护法第72条、73条作出了明确规定。（1）通过网络处理未成年人个人信息的要遵循合法、正当和必要原则。根据民法典第1103条的规定，个人信息包括自然人的姓名、出生日期、身份证号码、生物识别信息（包括人脸、DNA等）、住址、电话号码、电子邮箱、健康信息、行踪信息等。处理包括收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等方式。在处理有关未成年人上述个人信息时，要遵循合法、正当、必要原则，禁止非法收集、处理未成年人个人信息。（2）知情同意补全规则。根据法律规定，处理个人信息需要经过信息主体的同意，这就是知情同意规则。但是处理不满十四周岁未成年人个人信息的，因不满十四周岁的未成年人是限制民事行为能力人，不具备完全民事行为能力，其处分自己信息的意思表示具有瑕疵，还应当征得未成年人的父母或者其他监护人的同意。这就是知情同意补全规则，此规则加大了对十四周岁以下未成年人个人信息的保护力度。（3）通知更正删除个人信息规则。未成年人及其父母或者其他监护人要求信息处理者更正、删除未成年人信息的，信息处理者应当及时采取措施予以更正、删除，尤其是强化了未成年人个人信息的删除权，加大了对未成年人个人信息的保护力度。（4）对未成年人私密信息的特殊保护。由于未成年人对个人信息中的哪些属于私密信息的认知不足，自我保护意识不强，会出现未成年人通过网络自己发布私密信息的情况，存在着被非法收集、利用的风险，不利于未成年人的网络保护，因此，新修订的未成年人保护法对未成年人私密信息的保护提出了更高的要求，即网络服务提供者发现未成年人通过网络发布私密信息的，法律要求其应当及时提示，并采取必要的保护措施，诸如暂缓发布、及时通知未成年人的监护人。

3.防治网络沉迷

网络沉迷，尤其是网络游戏沉迷，严重影响未成年人的身心健康和正常的学习生活，甚至诱发违法犯罪行为。新修订的未成年人保护法以内容和功能管理为规制重点，从源头预防未成年人网络沉迷。（1）从内容预防沉迷的角度，规定网络产品和服务提供者不得向未成年人提供诱导其沉迷的产品和服务，使未成年人接触不到不适宜的网络产品或服务。（2）从功能预防沉迷的角度，规定网络服务提供者应当针对未成年人设置相应的时间管理、权限管理、消费管理等功能，诸如青少年模式、时间提示、适龄提示。（3）对未成年人经常使用的在线教育网络产品或服务对相关内容作出了禁止性规定，即禁止插入网络游戏链接、禁止推送广告。这是对近年来尤其是新冠疫情期间学习教育类网络平台和APP利用网课推广网游等侵犯未成年人权益问题的回应。（4）在预防网络游戏沉迷方面，第75条作出了明确规定，所有网络游戏须经依法审批后方可运营；网络游戏服务提供者要落实未成年人实名注册网络游戏用户账号；对网络游戏进行分类和作出适龄提示；规定了未成年人网络游戏使用时段的限制，即禁止在每日二十二时至次日八时向未成年人提供网络游戏服务。

4.防治网络欺凌

网络欺凌通过网络迅速地将欺凌内容传播给广大受众，并进一步扩散，给遭受网络欺凌的未成年人造成更大的伤害。为了应对这一问题，新修订的未成年人保护法从两个方面予以防治。（1）从网络欺凌的形式和类型的角度对网络欺凌行为作出了禁止性规定。根据新修订的未成年人保护法第77条第一款的规定，禁止网络欺凌的形式主要是通过网络发布的文字、图片、音视频；禁止的网络欺凌的主要类型是侮辱、诽谤、威胁、恶意损害形象。（2）从权利义务的角度规定了网络欺凌的应对措施。鉴于网络传播速度快、范围广的特点，新修订的未成年人保护法第77条第二款赋予了被侵权的未成年人及时救济的权利，并将权利主体扩大到被侵权未成年人的监护人，即遭受网络欺凌的未成年人及其父母或者其他监护人有权通知网络服务提供者采取删除、屏蔽、断开链接等措施，以阻止网络欺凌信息的进一步扩散。同时未成年人保护法明确了网络服务提供者及时处理的法定义务，即网络服务提供者接到通知后，应当及时采取必要的措施制止网络欺凌行为，防止信息扩散。上述规定可以更好地保护未成年人免受网络欺凌的伤害。

（五）把家庭建成保护孩子的“温馨港湾”

良好的家庭环境和家庭监护最有利于未成年人的健康成长，要把家庭建成保护孩子的温馨港湾。

1.父母做好“第一任老师”

父家母或者其他监护人是保护未成年人的第一责任人，家庭是未成年人最先学习的场所，对未成年人健康成长具有重要作用。党的十八大以来，习近平总书记从促进人的全面发展出发，就家庭家教家风建设发表了一系列重要讲话，指出家庭是人生的第一个课堂，父母是孩子的第一任老师。父母应当做好“第一任老师”。新修订的未成年人保护法明确规定了父母应当学习家庭教育知识，接受家庭教育指导，创造良好、和睦、文明的家庭环境。在家庭保护中，良好、和睦的家庭环境，有利于监护人更好地履行监护职责和实施家庭教育，有利于未成年人形成健康的人格。

2.恰当的爱给孩子

家是父母用爱守护的温馨港湾。父母对未成年人的教育必然涉及关爱与管教的权衡，父母要把恰当的爱给孩子，正确地履行监护职责。新修订的未成年人保护法从积极行为和禁止行为两个方面规定了父母或其他监护人监护职责的具体内容，为判断监护失职提供了可操作性的法律依据。新修订的未成年人保护法第16条采取列举的方式具体规定了未成年人父母或者其他监护人应当履行的九个方面监护职责。①2020 年修订的《未成年人保护法》第16 条规定，未成年人父母或者其他监护人应当履行下列监护职责：为未成年人提供生活、健康、安全等方面的保障；关注未成年人的生理、心理状况和情感需求，教育和引导未成年人遵纪守法、勤俭节约，养成良好的思想品德和行为习惯，对未成年人进行安全教育，提高未成年人的自我保护意识和能力，尊重未成年人受教育的权利，保障适龄未成年人依法接受并完成义务教育，保障未成年人休息、娱乐和体育锻炼的时间，引导未成年人进行有益身心健康的活动，妥善管理和保护未成年人的财产，依法代理未成年人实施民事法律行为，预防和制止未成年人的不良行为和违法犯罪行为，并进行合理管教。第17条明确规定了未成年人的父母或者其他监护人不得实施的行为。②2020 年修订的《未成年人保护法》第17 条规定，未成年人父母或者其他监护人不得实施下列行为：虐待、遗弃、非法送养未成年人或者对未成年人实施家庭暴力；放任、教唆或者利用未成年人实施违法犯罪行为；放任、唆使未成年人参与邪教、迷信活动或者接受恐怖主义、分裂主义、极端主义等侵害；放任、唆使未成年人吸烟（含电子烟，下同）、饮酒、赌博、流浪乞讨或者欺凌他人；放任或者迫使应当接受义务教育的未成年人失学、辍学；放任未成年人沉迷网络，接触危害或者可能影响其身心健康的图书、报刊、电影、广播电视节目、音像制品、电子出版物和网络信息等；放任未成年人进入营业性娱乐场所、酒吧、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所；允许或者迫使未成年人从事国家规定以外的劳动；允许、迫使未成年人结婚或者为未成年人订立婚约；违法处分、侵吞未成年人的财产或者利用未成年人牟取不正当利益。上述法律规定为未成年人的父母正确履行法律责任提供了明确指导，有利于促进家庭教育，督促父母把恰当的爱给孩子。

3.保障孩子安全成长

未成年人对危险的观察力和判断力不足，容易受到意外伤害，这与家庭对未成年人的安全保障不足有一定的关系。新修订的未成年人保护法从家庭环境安全、交通安全和户外活动安全三个方面规定了父母或者其他监护人对儿童的安全保障义务。（1）在家庭环境安全方面，由于未成年人好奇心强，又缺乏自我保护意识，接触到开水、电、刀具等危险物品，容易造成身体伤害。因此，父母或者其他监护人应当采取有针对性措施，及时排除引发触电、烫伤、危险物品跌落等伤害的安全隐患。（2）在交通安全方面，未成年人活泼好动，交通安全意识薄弱，避险能力差，容易发生交通意外。因此，父母或者其他监护人应配备儿童安全椅、教育未成年人遵守交通规则。（3）在户外活动安全方面，未成年人的父母或者其他监护人应当提高户外安全保护意识，避免未成年人发生溺水、动物伤害等事故。

三、保护未成年人强调法律的综合保护和不同侧重

未成年人保护工作具有综合性，涉及面广，我国民事、刑事、行政等法律都有未成年人保护的规范内容，这必然涉及未成年人保护法与宪法、刑法、民法典、预防未成年人犯罪法等法律之间的衔接，强调法律的综合保护和不同侧重。

1.宪法是未成年人保护法的立法根据

宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，制定法律都必须以宪法为依据。我国宪法明确规定，国家尊重和保障人权，儿童受国家的保护，禁止虐待儿童，国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展，这些规定是我国制定或修订未成年人保护法的根本依据。宪法是未成年人保护法的立法依据，宪法确定的基本精神和基本原则在未成年人保护法的制定和修改过程中得到遵循，将宪法的原则性规定进行具体化。

2. 未成年人保护法与刑法、民法、行政法等法律的衔接

未成年人保护法作为保障未成年人生存权、发展权、受保护权和参与权等权利的综合性法律，不可避免地与刑法、民法、刑事诉讼法等法律之间存在着重复规定和衔接。一方面，为了保证未成年人保护法律体系的完整性，有一些重复性规定。比如，未成年人保护法和民法典中都有关于最有利于未成年人原则的规定，都有关于保护隐私权和个人信息的规定。另一方面，在未成年人保护法中综合规定民事、行政、刑事法律责任，保证未成年人保护法与其他法律的衔接。

3.未成年人保护法与预防未成年人犯罪法相辅相成，各有侧重

未成年人保护法和预防未成年人犯罪法是未成年人法律体系中两部重要的专门法律，这两部法律是相辅相成的关系，预防未成年人犯罪是未成年人保护的重要内容，做好未成年人保护工作有利于预防未成年人犯罪。但是，两部法律的角度不同，侧重点不同。未成年人保护法侧重于全面保护未成年人各项权益，而对部分未成年人不良行为的干预、严重不良行为的教育矫治和犯罪行为的预防，是预防未成年人犯罪法的重点内容。在2020年修订未成年人保护法的过程中，同步修订预防未成年人犯罪法，其中重要的原因之一就是要厘清这两部法律之间的立法空间交叉问题。修订后的未成年人保护法以保护未成年人各项权益为中心，将原法中有关预防未成年人犯罪的内容移入预防未成年人犯罪法，诸如关于专门教育的规定；修订后预防未成年人犯罪法以未成年人罪错行为的分级干预为中心，将原法中有关未成年人权益保护的规定内容移入未成年人保护法，诸如有关监护、校园安全等方面的规定。