事业单位专业技术人员“双创”政策实施状况评估

□ 陈傲寒 韩扬眉

事业单位是我国公共服务的主要承担者和公共产品的主要提供者。目前我国共有100 多万个事业单位，3 000 多万名从业人员，其中75%是专业技术人员，广泛分布在全国各地的科教文卫等各行各业，是我国经济社会发展的重要力量。支持、培养和激励事业单位专业技术人员参与到创新创业（以下简称“双创”）中，是充分挖掘事业单位技术优势，高效利用事业单位人才资源，推动实现创新驱动发展战略落地的重要举措，有利于营造“大众创业、万众创新”的良好环境，缓解就业压力，保持社会稳定。各地方和有关事业单位应积极落实国家政策，畅通专业技术人员在企事业单位之间的流动渠道，激发专业技术人员的工作活力和创业热情，让他们在行业创新创业中发挥引领和示范作用。

一、专业技术人员“双创”政策演变

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视专业技术人员创新创业工作，出台了一系列重要政策文件。整体来看，2015—2019年较为集中，大致经历了“探索—成型—成熟”的过程。中共中央、国务院在2015年3月印发的《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》中，明确“符合条件科研院所的科研人员经所在单位批准，可带着科研项目和成果、保留基本待遇到企业开展创新工作或创办企业”。[1]4月，国务院印发《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》[2]，这是对科研院所和高校等事业单位专业技术人员在职创业、离岗创业措施落地的进一步探索。6月，国务院印发《关于大力推进大众创业、万众创新若干政策措施的意见》[3]，进一步细化明确离岗创业政策，提出建立和健全科研工作者的双向流动机制，对经单位同意的离岗人员，在3年内保留其人事关系。可以看出，2015年是“双创”政策出台的早期爆发期，但更多地停留在鼓励、探索层面，对于执行层面还缺乏具体指导意见。

2016年3月，中共中央印发的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，再次提出要“研究制定高校、科研院所等事业单位科研人员离岗创业的政策措施”[4]。11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，“允许科研人员和教师依法依规适度兼职兼薪，离岗从事相关科技成果转化等创新创业活动”[5]。2017年3月，人力资源社会保障部印发《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》（以下简称《指导意见》），这是“双创”政策基本定型的重要标志性文件，明确提出了具体操作意见，支持鼓励事业单位专业技术人员在职创办企业，或到企业中兼职创新、参与项目合作、挂职。[6]

2018年9月，国务院印发《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》，指出应对科教类事业单位实施差异化分类指导，出台实施细则，鼓励和支持科研人员离岗创业。[7]2019年12月，人力资源社会保障部印发《关于进一步支持和鼓励事业单位科研人员创新创业的指导意见》，相比于2017年的政策支持力度进一步加大，如明确资历、年龄、职称、获奖层次、科技成果形式、获得专利与否等均不作为限制科研人员离岗创办企业的条件；要求各地要简化流程，在不影响科研人员完成本职工作的情况下，对他们提出的兼职创新、在职创办企业的申请，一般应予同意；对事业单位科研人员参与“双创”活动不作审批或备案等。[8]至此，国家层面关于事业单位专业技术人员的“双创”政策已较为成熟。

二、“双创”政策的地方实践

2017年，《指导意见》要求各地结合本地区实际，细化相关政策，研究具体措施。笔者通过梳理全国各省份人社部门官方网站了解到，江苏、辽宁、陕西、云南等多个省份，在《指导意见》印发前，就已在具体实践中探索了多种形式的“双创”活动。《指导意见》印发后，各地积极响应，纷纷出台了各具特色的支持鼓励政策，总体可分为以下三种类型。

（一）突出“规范”，在国家现有政策基础上细化具体条件

在“双创”政策方面，江苏省是最先积极作为的省份之一，早在2015年年底就印发了《关于鼓励高校、科研院所专业技术人员创新创业有关人事管理的意见》，明确提出江苏省属及各地所属高校和科研院所等事业单位中的相关人员（编制内）在取得所在单位或主管部门同意后可以离岗，到企业开展创新创业或自主创办企业。为防止“吃空饷”等问题的出现，该文件明确“离岗创业人员在离岗期内不享受各项工资福利待遇”。[9]在落实《指导意见》时，江苏省强调“离岗创业人员数量原则上不能超过单位专业技术人员总数的10%”[10]，并要求单位和主管部门严格把握条件，创新创业须紧紧围绕创新这一主题，所涉及的创业也应是与创新相关的创业。

广西省壮族自治区出台的《关于支持高校科研院所专业技术人员创新创业人事管理及有关问题的通知》，重点明确了涉及人事管理方面的政策和具体手续问题，如“单位内设机构领导人员应将在兼职企业所获报酬全额上缴”“选派人员原则上不能在选派驻单位领取薪酬”等。[11]

青海省制定《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的实施意见》，明确事业单位专业技术人员在离岗创业期间可继续领取基本工资、冬季取暖补助费，但“应当为省内企业或在青创办企业”。此外，“专业技术人员不能到本单位所属企业（包括独资企业或控股企业）开展挂职、参与项目合作、兼职、离岗创业等创新创业活动”。[12]

（二）突出“激励”，除国家现有政策外进一步扩大范围

北京市制定《关于支持和鼓励高校、科研机构等事业单位专业技术人员创新创业的实施意见》，极大地简化了申请审批程序，要求个人书面提出申请，按人事管理权限批准。北京市还进一步扩大了政策实施范围，将从事科技管理工作、具有科技成果推广转化能力的管理人员也纳入其中，为其离岗创业打开渠道。其在返回原单位时，单位应按照其相应管理岗位等级做好岗位聘用工作。[13]

吉林省出台《事业单位专业技术人员离岗创业实施细则》，将实施范围明确为“具备创业条件的专业技术人员”，并从工资及社会保险待遇、人事管理等方面细化了政策保障措施。该文件中除国家明确规定的政策外，还进一步补充了在离岗创业期间，“离岗创业人员可根据所创业专业领域，享受申报第二职称评审政策”[14]。

辽宁省早在2016年就印发了《关于做好鼓励高等院校、科研院所专业技术人员离岗创业有关人事管理工作的通知》，明确离岗创业期间，原单位应停发离岗创业人员工资，保留其人事关系。[15]在《指导意见》出台后，辽宁省将政策适用范围由高校和科研院所扩大到所有事业单位。

河北省在《支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业实施办法》中提出，“事业单位在核定绩效工资总量时，离岗创新创业人员计入工作人员总数，核定的绩效工资由所在单位统筹使用”[16]，这对于绩效工资总量紧张的单位来说，是十分有吸引力的激励政策。此外，“与事业单位解除人事关系的离岗创业人员，若离岗前具有正高级专业技术职称或博士学位，办理解聘手续后两年内需要重新到省内同行业事业单位的，经主管部门和同级事业单位人事综合管理部门同意后可直接选聘”[17]。这对于离岗创业人员来说，又多了一项关键性的托底保障。

（三）突出“运用”，将双创政策与本省发展战略相结合

山东省近年来大力推进“柔性引进人才”战略，在支持和鼓励事业单位设置创新型岗位方面，也表现出不遗余力引进人才的倾向。山东省《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的实施意见》中明确规定，“事业单位可以设立流动岗位，吸引有创新实践经验的企业管理人才、科技人才和海外高水平创新人才兼职，也可以聘用已退休的专业技术一级二级岗位人才”[18]。并规定为居住地不在同一城市的流动岗位聘用人员，提供住房补贴、异地医保、补充医疗保险等待遇。省外事业单位专业技术人员到山东事业单位挂职、参与项目合作、兼职创新、应聘到创新型岗位和流动岗位，由其从事创新创业工作的事业单位按规定给予工作补助和相应的住房补助。

贵州省将专业技术人员“双创”工作与脱贫攻坚任务相结合，制定《支持事业单位专业技术人员助力脱贫攻坚3年行动计划（2018-2020年）》[19]，支持力度也有所倾斜。如专业技术人员兼职、在职创办企业、参与项目合作、离岗创业或到贫困地区挂职的，年度考核“合格”以上，在竞聘专业技术岗位小等级时，可优先聘用，不占岗位职数；有一次及以上考核“优秀”的，可优先推荐评审职称或聘用岗位大等级，不占单位结构比例。

三、高校和科研院所的内部制度衔接

高校和科研院所，尤其是中央部门所属的重点高校和中科院等科研单位，作为落实事业单位专业技术人员“双创”政策的主力军，其出台的内部制度对于教育、科研行业具有重要引领作用。笔者通过梳理相关单位公开发布的内部制度文件，发现大多数高校和科研院所对于教学科研人员从事兼职取酬、离岗创业等“双创”活动持积极态度，但更偏向于“从严管理”。

（一）高校：以不影响学校教学、科研任务为前提

北京大学早在2016年就出台了《教研系列教师校外兼职管理试行办法》[20]，允许教师在全面履行岗位职责、保质保量完成本职工作任务的前提下，从事可扩大本人和学校学术声誉或社会影响的非营利性兼职。但除学校委派外，教师个人不得作为法定代表人开办企业，不得在校外的企业中担任或兼任企业负责人。

清华大学制定了《关于教师校外兼职活动的若干规定(试行)》[21]，规定如果本校教师需全时到校外单位从事企业的经营管理或成果转化工作，须由本人向学校提出申请，经批准后方可离岗。离岗兼职期间，本人的工资福利等待遇由聘用单位负责；校内按停薪留职人员对待。离岗时间一般不得超过2年，离岗兼职结束后，可在校内竞聘上岗。除学校委派外，教师个人不得在校外的企业中兼任董事长、财务负责人、经理、执行董事等重要职务，教师个人不得作为法定代表人开办公司。个人校外兼职所取得报酬应依法纳税。占用工作时间的兼职所得报酬（税后）的20%交所在单位，工作时间之外的兼职所得报酬归个人所有。

南开大学制定了《南开大学促进科技成果转化管理办法（试行）》[22]和《南开大学促进科技成果转化管理办法实施细则（试行）》[23]，原则上允许教学科研人员离岗或在岗创业，从事与其学术领域有关的科技成果转化活动，但所创办企业不得侵犯学校知识产权。学校鼓励师生员工与企业及其他组织开展科技人员交流，在不影响教学、科研任务等学校工作的前提下，学校支持师生员工到企业及其他组织从事科技成果转化活动。

大连理工大学制定了《促进科技成果转化实施办法（修订）》[24]《科技人员校外兼职从事科技成果转化实施细则（暂行）》[25]，明确从事科研工作的人员在履行岗位职责和完成本职工作的条件下，经所在二级单位同意和学校批准后，可以到企业、高校、社会组织或其他科研机构等从事兼职。从事科研工作的人员从事兼职工作需进行公示，取得兼职工作的合法报酬原则上归个人，涉及股权及红利等收入需提交报告，个人须如实将兼职收入报学校备案，按有关规定缴纳个人所得税。

中国地质大学（武汉）制定了《教学科研人员兼职、离岗创业管理办法（试行）》[26]，明确教学科研人员在不影响学校和二级单位正常教学、科研、管理工作的前提下，经二级单位和学校审批，签订离岗创业合同后，可离岗从事科技成果转化活动。离岗创业期间，不享受事业编制职工货币化补贴待遇，享受学校公费医疗待遇，参照学校开发编制人员缴纳医疗基金。

北京科技大学制定了《教师兼职兼薪及离岗创业暂行办法》[27]，允许已取得长聘教师资格（不含辅导员），承诺全面履行与学校的聘用合同、岗位职责或相关协议的教师，可向学校申请校外兼职或离岗创业。教师离岗创业期间，学校保留教师与学校的人事关系，发放基本工资，暂停其他薪酬和相关待遇；以学校署名取得的教学科研成果可按照学校相关规定纳入教师本人教学科研业绩成果统计，并可应用于学校岗位聘任、专业技术职务评聘、年终教学科研奖励申报等评聘、评选工作。

（二）科研院所：以鼓励实现科技成果转化为目标

中国科学院制定了《科技人员离岗创业管理暂行办法》[28]，明确连续工作满3年的事业编制人员可申请离岗创业，离岗创业期间从事的工作与人事关系所在单位科技成果转化相关、现主持国家或中国科学院重大科技项目的人员，原则上不得离岗创业。单位领导班子成员、中层管理人员符合规定的，在辞去领导职务后，可以申请离岗创业。

广西科学院制定了《促进科技成果转化试行办法》[29]，指出科技人员在完成院所（中心）布置的各项工作任务的前提下，经院所（中心）批准可以兼职从事科技成果转化工作，并获取兼职报酬。科技人员书面提出离岗创业申请，经院所（中心）批准，应与院所（中心）、相关企业签订协议，明确协议期限（执行自治区有关政策规定）、聘用合同变更、科研成果归属、收益分配、薪酬社保等事项。

浙江省医学科学院制定了《科技成果转化管理办法（试行）》[30]，允许科研人员按规定办理兼职或离岗创业，并将成果转化情况作为职称、职务评聘和绩效考核的重要依据，对贡献突出的，可破格评聘等。

四、问题及建议

国家层面出台的关于支持和鼓励事业单位专业技术人员“双创”的一系列政策措施，尤其是人力资源社会保障部的两个《指导意见》，在调动事业单位专业技术人员积极性、促进科技创新和科技成果转化方面，起到了引领和促进作用，也得到了广大高校、科研院所专业技术人员的支持和响应。与此同时，在实践中也陆续暴露出了一些问题和困难，需要进一步完善。

（一）政府层面：政策支持范围局限在高校、科研院所的专业技术人员

目前，人力资源社会保障部和各省市的政策范围还主要局限在高校和科研院所，人员范围局限在专业技术人员，支持目标以实现科技成果转化为主。如2020年1月，人力资源社会保障部事业单位管理司有关负责人答记者问时明确表示，“关于‘双创’活动的适用范围是指依据《中华人民共和国促进科技成果转化法》开展科技成果研发和转化的活动，以及与此有关的创业活动；关于人群的适用范围，主要是高校、科研院所聘用在专业技术岗位上的科研人员”。但我国的事业单位数量众多，行业范围涉及教育、科学、技术、文化、卫生、体育等各个领域，聚集了大量优秀人才资源，这也包括管理人才、工勤技能人才等。“双创”政策不应仅以科技成果转化为目标，只要是有利于推动“大众创业、万众创新”，都应予以支持。因此，建议参照北京市等省市，将政策覆盖范围扩大至全部事业单位的全部正式工作人员。

（二）单位层面：在知识产权、吃空饷、绩效工资总量、编制岗位等方面仍有所顾虑

高校、科研院所在执行“双创”政策过程中，普遍遇到以下困难：一是部分单位超编超岗或编制、岗位紧张，难以为离岗创业人员保留编制和岗位；二是部分高层次人才国家项目要求全职在岗，与“双创”相关要求存在一定矛盾；三是对专业技术人员在兼职或离岗创业中取得的业绩评价存在困难，对其参与项目合作或企业兼职创新中所取得的工作量和工作业绩难以定量考核；四是在专业技术人员“双创”过程中，如何有效地保护原单位的知识产权尚需进一步探索，对人才和科研成果的流失也有一定担忧；五是对重点人群加大科研绩效奖励力度不够，由于事业单位绩效工资总量受限，导致单位制定的内部管理办法很难实现；六是与部分事业单位现行管理条例相冲突，存在不易界定等风险，如《事业单位工作人员处分规定》规定对从事、参与营利性活动或者兼任职务领取报酬的给予警告或者记过处分，“教育部红七条”禁止影响正常教育教学工作的兼职兼薪行为等。

为解决这些问题，事业单位主管部门应充分解放思想，大胆创新，根据行业特点有针对性地研究制定具体实施措施。同时加大政策宣传力度，优化监督管理措施，为引导和激励“双创”营造良好的外部环境，释放人才“双创”活力。高校、科研机构等事业单位应不断完善激励政策和保障措施，建立健全内部管理制度，建立分类评价体系，破除人才发展体制机制壁垒、畅通人才流动通道、激发人才“双创”活力，形成人才不为所有、但为所用的人才共享模式，使广大专业技术人才“出得来、回得去、用得活、管得好”。

（三）个人层面：知识成果转化、与市场相结合的能力有待提升

在国家政策的大力推动下，高等教育领域“双创”教育得到了空前发展，各高校纷纷开设“双创”相关课程，但这些课程仅仅针对少数具有创新意愿、创业理想的学生群体，并没有融入整个高校和社会的人才培养体系之中，让有创业想法的教师群体都难以参与，更何况其他事业单位的专业技术人员。一些专业技术人员即使具备丰富的科研项目经验和项目管理能力，有离岗创业的意愿，但因未受过相关教育培训，不具备知识成果转化、与市场相结合的能力，面对企业经管管理中的融资、法务、财税、知识产权、运营等问题难以应对，最终放弃创业梦想。为此，高校、科研院所等事业单位一方面要加强宣传引导，将国家相关政策、单位内部制度、典型成功案例、市场行业风险等准确无误地传达给相关专业技术人员，引导和强化他们从事“双创”的意愿。另一方面，应主动开发或与市场机构合作，面向有“双创”意愿的专业技术人员出台相应的培训课程、学习材料等，让更多的专业技术人员接受“双创”教育，更好地激发他们的创新精神和创业意识，提高“双创”能力；邀请经验丰富的企业家交流座谈，为专业技术人员答疑解惑、提供帮助。