“飞地经济”助力广西产业园区高质量发展的障碍及对策

李 强

一、国内“飞地经济”促进产业园区高质量发展的实践探索

（一）浙江衢州海创园

2012年衢州提出在杭州异地建设海创园计划，打造对外开放的窗口、创业创新的基地、产业对接的平台和项目孵化的摇篮，形成企业“研发在杭州、创业为衢州”的良好局面。人才方面，致力实现人才“工作生活在杭州、服务贡献为衢州”，打造“海外—杭州—衢州”的直通型“引才链”，实现聚才杭州、兴业衢州。资金方面，杭州集聚了庞大的投资人团队和丰富的创新创业赛事活动，衢州海创园为衢州科技型创业企业建立接触杭州资本的窗口，也为衢州本土优势企业提供获取杭州资本支持的通道。政策方面，设计了双重优惠政策，杭州给予入驻衢州海创园的企业“同城待遇”，研发总部入驻园区不仅享受以上待遇，产业落地衢州还可享受衢州优惠政策。

（二）江阴靖江工业园

江苏江阴—靖江工业园区是江阴、靖江两市跨市跨江联合投资开发的园区，建设以船业、机电、冶金、能源、物流、研发、商贸为主导产业的具有临江产业特色的重要国际制造业基地。机制方面，成立以江阴为主、靖江参加的园区管委会，靖江市政府在园区设办事处，负责园区范围内的社会事务和开发建设的协调工作。园区内经济事务由江阴负责，社会事务、拆迁由办事处负责。合作方面，江阴、靖江两市合作成立投资公司，用市场运作手段进行园区开发建设，江阴、靖江两市按9：1的比例共同出资建设。10年内收益全部留在园区内滚动发展，10年后园区投资收益两市对半分成。交流方面，开通全省首条“城际公交”，连接两市公交线路以汇聚人流；建立定期交流协商制度，进行干部人事“跨江联动”，双方各派干部到对方任职。

（三）成阿工业园

成都阿坝工业园是为了恢复四川阿坝州5.12灾后产业重建确立的工业区，是成都市和阿坝州合力打造的灾后重建项目，也是全国唯一的地震灾后产业重建园区。税收分成方面，创新探索出“一个窗口、两张税累”模式，2009—2018年成都和阿坝按3.5:6.5的比例分享税收，2019年起则按照4:6的比例分享，企业可在一个窗口一次性完成两地地税缴纳工作，生成分属于成都、阿坝的两张税票。利益分配方面，实行“飞地园区”封闭运行，将前5年作为封闭运行期，期间园区产生的效益指标均不作利益分享，退回园区管委会用于园区基础设施建设。招商引资方面，由阿坝州委托给金堂县负责园区统一招商，充分发挥属地的管理机制优势。

从现有“飞地经济”促进产业园区发展来看，主要有以下几点经验：一是政策扶持是生命线。创新园区管理体制，对园区管委会赋予当地的最高管理权限，实行园区一级财政，加大税收返还，凡是政府能够调控的项目、土地、资金、人才等要素资源要优先给园区。二是机制保障是催化剂。建立行之有效的工作机制、高效运转的保障机制、协调联动的配合机制，明确“飞地项目”落地财税分成机制，有力激发抓招商抓项目的积极性，使“飞地经济”发展按下快进键、驶入快车道。三是人才支撑是动力源。加强交通设施的畅通，建立人才交流制度，鼓励人才“跨区联动”，才能为“飞地经济”持续发展提供源源不断的动力。

二、“飞地经济”促进广西产业园区高质量发展面临的问题

（一）广西与飞地合作城市政策联通对接不足

“飞地经济”发展离不开两地政府的支持、引导和搭建平台，但目前广西与飞地合作城市政策间缺乏常态化的沟通对接。由于涉及不同的利益主体，跨行政区域的管理协调机构缺位或职能不明确，广西与飞地合作城市之间的横向沟通协调较为困难，在政策匹配、资金投入、税收分成等政策联通方面仍存在不同程度的分歧，形成共识、达成一致意愿仍面临系列障碍。部分产业园区由于园区管理主体多方共存、片区之间管理分散、行政主体复杂重叠、资源整合难度大。此外，飞地合作城市企业更多关注的是政策优惠的力度、兑现时间等，但目前广西针对引进的项目可享受的相关优惠政策存在落地效果不佳的情况，具体的政策资金来源、补助措施、融资渠道等实施细则不明确，加大了飞地合作项目落地广西的难度。

（二）广西与飞地合作城市合作互通能力不高

目前“飞地经济”建设总体仍是基于政府层面的顶层推动，存在政府“拉郎配”情况，而飞地合作城市往往是房租奇贵无比的一线城市，各项要素成本高昂，但广西作为后发展欠发达地区，财政支撑能力有限，与发达城市在政务环境、法治环境、市场环境、人文环境、纳税环境、信用环境等方面均存在一定的差距，广西给予发达地区企业的政策待遇往往与发达地区本地存在较大的差距，一定程度影响飞地合作城市与广西合作的积极性。在飞地合作中，投资开发、经济管理以飞地合作城市为主，社会事务、服务配套以广西为主，由于发展环境和发展程度参差不齐，观念差异较大，合作效率较低，导致部分园区企业入驻率低，深度融合格局尚未形成。同时，广西与飞地合作城市现有的合作模式不多，现有产业园区主要是探索产业承接转移的模式，工业型、旅游型等多样化的合作模式较为缺乏。

表1 2021年广西与广东城市营商硬环境竞争力比较①数据来源：中国社会科学院财经战略研究院与中国社会科学出版社共同发布的《中国城市竞争力第19次报告》。

（三）广西与飞地合作城市人才畅通支撑不强

目前广西仍处于工业化中期阶段，大多产业处于价值链中低端，科技 创新平台支撑不足，研发实力偏弱，职业教育人才培养层次较低，相关专业职业教育课程缺乏，师资队伍数量不足，“双师型”教师严重匮乏，人才尤其是高技能人才对产业园区高质量发展的支撑作用偏弱。而飞地合作城市如粤港澳大湾区已迈入后工业化阶段，产业体系配套完备，拥有具有世界竞争力的生产要素和产业集群，已进入争创国际创新经济高地、全球创新第一方阵阶段，集聚了大量优质的科技创新人才。人才发展的落差导致跨区域的要素流动不充分，促使广西产业园区人才反向流动至大湾区，加剧广西园区生产人才短缺问题，2020年广西毕业生选择前往大湾区就业的毕业生比例达14.86%。

图1 广西与广东专业技术人才及技能人才比较②数据来源：根据广西和广东人力资源和社会保障厅网站整理绘制而得。

三、“飞地经济”促进广西产业园区高质量发展的建议

（一）“飞地经济”促进产业园区高质量发展离不开政策的支持与激励，亟需打通广西与飞地合作城市的政策通道

“飞地经济”促进产业园区高质量发展离不开广西与飞地合作城市的政策互通，打通政策联通通道是关键之举。一是管理联通。建议按照共同管理模式，通过联合出资、项目合作、资源互补、技术支持等方式，建立和完善协同联动机制，定期就飞地建设的问题和分歧及时沟通协商解决，探索建立责任落实追查制度，督促双方合力共建。二是激励联通。进一步简政放权，赋予飞地足够的制度创新的特权或优先权，对入驻飞地的企业给予专项资助、租金补助、税收奖励等“飞地补贴”，鼓励飞地合作城市对广西入驻的企业给予同等的政策优惠待遇，对在广西落地孵化的成果进一步享受广西的土地、资金等政策优惠。三是利益联通。健全合理的税收分享机制，原则上可由飞地合作城市和广西按照一定年限对半均分，年限过后全部归给广西。建立利益分享动态调整机制，健全完善利益分配纠纷化解机制，通过合适的利益共享机制将广西与飞地合作城市捆绑发展，实现互惠共赢。四是交通联通。通过向上争取、土地出让、PPP模式、自筹资金等方式，加快基础设施互联互通，打通广西与飞地合作城市“断头路”，考虑开通北海、玉林、梧州、贺州至肇庆、云浮、茂名、湛江等市的城际动车，依托交通便利条件，吸引飞地合作城市科技创新成果在广西落地实施。考虑可加强交通沿线县区合作，依托园区特色，共建多类型的“飞地经济”。

（二）“飞地经济”促进产业园区高质量发展离不开切实有效的合作，亟需推动广西与飞地合作城市建立互通的合作模式

从长远来看，“飞地经济”促进产业园区高质量发展，建立自上而下的共建共管、协调联动合作模式必不可少。一是明确合作权责。建议广西联合飞地合作城市共同明确双方权责，建议可采取飞地合作城市为主导、双方共同参与的合作模式，飞地合作城市负责总体规划、投资开发、招商引资等职能，广西负责基础设施配套、社会管理等职能，前期考虑可由飞地合作城市派出一支强大、得力的干部队伍全面负责运营管理，广西积极学习飞地合作城市的先进管理经验，在运行进入常态后，广西积极主动共同参与运营管理，提高园区建设效率。二是加强运营管理。鼓励广西与飞地合作城市共同设立投融资公司，采取政府和社会资本合作（PPP）等模式，吸引社会资本参与飞地的开发和运营管理，通过政府采购服务方式，遴选在人才、科技及创新创业服务方面有丰富经验、丰富人才项目资源的机构，委托其进行运营和管理，负责开展项目招引、人才引育、创业服务、培训交流、融资对接、外联合作等服务，为飞地对接和导入人才项目、创新孵化和专业服务资源。三是创新合作模式。飞地园区的合作模式灵活多样，包括商贸型、工业型、旅游型等各具产业特色的类型，也包括跨区域产业梯度转移、跨区域优质资源合作、跨区域园区平台共建、跨区块供应链整合等各具特点的合作形式。积极打破目前单一的产业转移合作模式，积极引导广西企业和机构积极创建“科创飞地”，建议广西在深圳、广州、佛山、肇庆等市科技创新资源丰富、创新创业气氛活跃、孵化能力突出的中关村、高校集中区附近租用一处办公场地，建立广西离岸孵化器，委托第三方专业机构负责日常运营，广西负责加强监督和考核，督促飞地高质量发展。规划布局一批旅游景区、特色小镇、生活区、易地扶贫安置区等“飞地园区”“飞地景区”，探索谋划在北部湾经济区建设一批沿海“飞地示范区”。

（三）“飞地经济”促进产业园区高质量发展离不开人才的有效支撑，亟需创新广西与飞地合作城市的柔性引才新模式

充足的人才才能实现本地产业园区的正常生产，“飞地经济”促进产业园区高质量发展，实现两地人才的联动至关重要。一是发展“人才飞地”模式。树立“不求为我所有，但求为我所用”的理念，积极与飞地合作城市高校、科研院所签订战略合作框架，探索发展“飞地实验室”“飞地研发中心”，引入飞地合作城市创新资源，共建产学研创新驱动基地，培育和建设一批自治区科研创新平台。建议借鉴飞地先进模式，在深圳筹建广西离岸创新孵化器，建议由广西负责承建及管理，委托第三方专业机构负责日常运营，落实相关飞地补贴政策，实现研发在深圳、生产在广西。创新“人才+项目”的柔性引才引智方式，发放科技创新券，鼓励飞地合作城市人才带技术、带项目、带资金到广西，实现柔性引才和项目引智的深度融合。二是大力发展职业教育。加快建设广西职业技术人才培养基地，考虑可先从飞地合作城市引进相关职业教育教师，结合人才需求积极增设相关职业教育课程，逐步推动职业技术培训本土化。对飞地合作城市企业总部派来的高层次人才，可聘请为职业技术人才培养基地教师，鼓励其积极为园区企业开展技术支持和培训，地方政府要做好人才配套服务，给予本地教学的场地、资金等支持，给予人才落户、购房资格、子女教育、医疗服务等优惠政策，推动人才与本地职校建立专业学科合作，培养职业教育人才梯队，实现本地生产的人力资源有效配备。