中国基本公共服务对城镇化质量的影响研究

○ 尹鹏，曹艳英，王富喜

（1.鲁东大学 商学院，山东 烟台 264039；2.鲁东大学 资源与环境工程学院，山东 烟台 264025）

一、引言

基本公共服务是由政府主导提供，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障民生民权、实现公平正义、建设美好生活的基本社会条件，能够体现以人为本的社会价值观和政策理念，对于推进以保障和改善民生为重点的社会建设，深入落实科学发展观，加快经济发展方式转变等，具有十分重要的现实意义［1-3］。2005年10月，党的十六届五中全会首次提出“公共服务均等化”这一改革命题，基本公共服务问题正式进入公众视野。2006年3月，国家“十一五”规划明确提出要立足以人为本，增强基本公共服务配套能力，积极稳妥地推进城镇化，这表明人民群众最关心最直接最现实的基本公共服务问题开始成为城镇化发展的有机组成。随后，党的十八大、中央城镇化工作会议、《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》以及《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》等先后对基本公共服务的重要地位、具体内容和建设要求进行了全方位的系统阐释，惠民性、全覆盖、均等化的基本公共服务成为推进中国特色新型城镇化建设的主要内容和重要保障，以及实现城镇化高质量发展的关键突破点和稳定剂［4-6］。开展基本公共服务对城镇化质量的影响分析，有助于完善城镇化多要素驱动机制研究框架，便于更好地发挥基本公共服务在城镇化进程中的推动作用，利于加快城镇化向人本性与包容性的高质量发展方向转变。

基本公共服务作为城镇化高质量发展的基本要义之一［5］，通过对人口城镇化、经济城镇化和空间城镇化的有效驱动，对城镇化质量产生积极影响［7］。学者们围绕基本公共服务对人口城镇化、经济城镇化和空间城镇化的影响开展了系统研究，具体体现在：第一，基本公共服务作为满足人民日益增长美好生活需要的必然要求，有助于人的生活与生产方式的重塑以及文明素质和社会权益的提升，其通过改善生活条件、提高生活质量、提升幸福指数等方式推动人口城镇化进程［8-11］。第二，基本公共服务作为区域经济平稳健康可持续发展的必然选择，有助于劳动生产率的提升、公共风险的减小、分工成本的降低和人力资本的积累，其通过促进消费增长、降低贫困程度、调整经济结构等方式推动经济城镇化进程［12-16］。第三，基本公共服务作为区域空间结构分类与功能分区的重要依据，有助于资源要素的共建共享、均衡配置和自由流动，其通过优化资源配置、拓展发展空间、实现区域协调等方式推动空间城镇化进程［17-19］。综合来看，仅有少数学者直接探究基本公共服务对城镇化的影响。有的研究认为公共服务差异包含区间差异和区内城乡差异两种，差异性质不同，其对城镇化的影响机制不同［20］；也有研究发现基本公共服务供给效率明显减缓半城镇化进程，而基本公共服务供给的户籍差异和经济偏向则推动半城镇化进程［21］。但均没有系统阐释基本公共服务对城镇化质量的影响程度，这对于准确识别基本公共服务对城镇化质量提升的重要作用造成一定影响。

基于此，本研究以2008—2018年为研究时段，以中国31个省、自治区和直辖市（港澳台除外）为研究区域，运用熵值法分析基本公共服务与城镇化质量的时序特征，运用灰色关联分析诊断基本公共服务对城镇化质量的影响，并将经济发展水平作为门槛变量，运用门槛回归模型考察基本公共服务对城镇化质量影响的非线性特征，以为区域战略政策的制定和实施提供参考。

二、模型构建与变量选取

（一）灰色关联分析模型

考虑基本公共服务与城镇化质量的关联性特征，本文按照系统分析的思路，采用灰色关联分析模型，通过测算基本公共服务各要素与城镇化质量各要素的关联度，分析基本公共服务对城镇化质量的影响程度。计算过程如下［22-23］：

1.确定分析序列

选取基本公共服务（Xi）作为参考序列，城镇化质量（Yi）作为比较序列，其中，基本公共服务序列包括13项指标，城镇化质量序列包括5项指标。

2. 原始数据的标准化

3. 计算关联系数

（二）门槛回归模型

为更加客观地描述基本公共服务与城镇化质量的非线性关系，本文采用Hansen构建的门槛回归模型分析基本公共服务对城镇化质量的影响是否存在结构性突变［25］。其中单一门槛模型的具体形式为：

（三）变量选取及数据来源

1.被解释变量

城镇化质量。参照已有研究［7］，从人口城镇化、经济城镇化和空间城镇化三个维度构建城镇化质量评价指标体系。其中，选取城镇人口比重表征人口城镇化，选取人均地区生产总值、第三产业产值比重、人均全社会固定资产投资额表征经济城镇化，选取建成区面积占土地面积比重表征空间城镇化。

2.核心解释变量

基本公共服务。参照已有研究［26］，从基本教育服务、医疗卫生服务、社会保障服务、环境保护服务和文化体育服务五个方面构建基本公共服务评价指标体系，具体如表1所示。

表1 基本公共服务评价指标体系

3.门槛变量

经济发展水平。考虑经济发展是基本公共服务供给和城镇化质量提升的根本动力，能够为二者提供充足的资金、技术、管理等要素支撑，同时经济发展水平不同，基本公共服务对城镇化质量的影响效果也会存在差异，因此本文选择经济发展水平作为门槛变量，并通过人均地区生产总值进行表征。

4.其他控制变量

包括产业结构调整、政府引导调控、技术创新驱动和对外开放水平。其中，产业结构调整是城镇化质量提升的内生动力，有助于城市新发展方向的形成以及劳动生产率的提高，选取非农产业产值比重进行表征；政府引导调控是城镇化质量提升的重要保障，利于实现城镇化的稳步健康可持续发展，选取财政支出占国内生产总值的比重进行表征；技术创新驱动是城镇化质量提升的全新引擎，有助于城镇化由量变向质变的深层次推进，选取人均专利授权量进行表征；对外开放水平是城镇化质量提升的外生动力，通过国内外市场的相互促进和联结，提高企业劳动生产率，实现产业结构高级化，选取进出口贸易总额占国内生产总值的比重进行表征。

以上变量所涉及的数据均源于2009—2019年《中国统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》《中国贸易外经统计年鉴》以及31省份统计年鉴，样本量341。其描述性统计如表2所示。

表2 样本变量的相关说明及描述性统计

三、结果与分析

（一）基本公共服务与城镇化质量的时序特征分析

基于基本公共服务与城镇化质量评价指标体系，运用熵值法分别测算2008—2018年中国基本公共服务与城镇化质量的时序特征。

2008—2018年中国基本公共服务水平总体呈波动上升，均值由0.5125增至0.5655，国家对基本公共服务重视程度不断提升，伴随《国家基本公共服务体系“十二五”规划》《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》等文件的相继出台，基本公共服务体系初步构建，基本公共服务软硬件条件明显改善，基本公共服务项目与标准得到全面落实。从三大经济地带来看（见图1），东部地区基本公共服务水平整体较高，均值0.5552，强大的经济实力和资源基础以及政府的积极投入等对其促进作用显著，但基本公共服务水平呈下降态势，人口和经济的高密度聚集与基本公共服务供给的相对滞后形成鲜明对比；中部地区基本公共服务水平较低，均值0.4808，区域发展失衡背景下的基本公共服务空间分异导致其难以真正实现全面崛起，在医疗卫生、社会保障等多个方面的人均财政支出均低于全国平均水平，“新型公共服务”政绩观的树立以及市场化机制的运作需成为今后工作重点；西部地区基本公共服务水平增速较快，年均增长1.52%，2000年西部大开发战略实施以来中央财政不断加大均衡性转移支付、农村税费改革转移支付和调整工资转移支付等，政策的推动作用显著，2012年的《西部大开发“十二五”规划》进一步提出，将保障和改善民生作为首要目标，以教育、医疗、养老等社会事业为重点，推进实现基本公共服务均等化。

图1 2008—2018年中国基本公共服务水平时序变化特征

2008—2018年中国城镇化质量不断提高，均值由0.4197增至0.4982，但是增速不快，年均增长1.73%。一方面，自2006年“十一五”规划明确提出城镇化发展目标由数量增长向质量提升转变之后，国家深入推进以人为核心的新型城镇化建设，城镇化质量得到显著提升，新型城镇化建设成为推动区域经济社会全方位转型与优势互补高质量发展，以及国家现代化建设的必由之路；另一方面，高投入、高消耗、高污染的粗放型增长方式亦给区域可持续发展带来一系列负面影响，相应降低了城镇化质量。从三大经济地带来看（见图1），城镇化质量的空间分异与经济发展的空间分异保持一致。东部地区城镇化质量最高，均值0.5587，稳步增加的城镇人口比重、不断完善的城镇体系、持续提升的宜居水平和不断增强的内生活力等是其重要表征；中部和西部地区城镇化质量较低，均值依次为0.4240、0.3817，在协调联动成为新时代国家重大战略的背景下，城镇化质量的区域协同提升需受到重点关注。

图2 2008—2018年中国城镇化质量时序变化特征

（二）基本公共服务对城镇化质量影响的灰色关联分析

运用灰色关联分析模型，计算得出2008—2018年中国基本公共服务与城镇化质量关联度矩阵。由表3可以看出，中国基本公共服务系统与城镇化质量系统各指标的关联度相对复杂，除万人拥有图书馆数与人均地区生产总值和第三产业产值比重属于较高关联外，其余指标的关联度指数均在0.85以上，可见中国基本公共服务与城镇化质量的关系极为密切，彼此间相互影响、相互制约。为了进一步揭示不同类型基本公共服务对城镇化质量的影响程度，对计算得出的关联度数据进行简单的排序和剖析。

由表3可知，医疗卫生服务与城镇化质量的关联程度最高，关联度指数0.9619，说明改善医疗卫生服务水平对于提升城镇化质量最为重要。原因在于随着城镇化进程中居民生活水平的不断提高和健康意识的逐渐增强，医疗服务需求持续释放，而新冠肺炎疫情下医疗卫生资源的极度短缺更能够说明医疗卫生服务的重要性。在医疗卫生服务指标中，人均医疗卫生支出对城镇化质量的影响程度最大，两者关联度指数为0.9638，未来要加快促进医疗卫生产业市场化，建立多元医疗支付体系。

社会保障服务、环境保护服务、基本教育服务与城镇化质量的关联程度次之，关联度指数分别为0.9617、0.9610和0.9523，说明这三项基本公共服务对于提升城镇化质量同样具有明显的正向促进作用。近年来，我国在推进民生事业稳步发展过程中，重点强调健全城乡社会保障体系，推进生态环境保护工作，增加国民受教育机会等，在一定程度上为城镇化质量的均衡化、持续性和深层次提升奠定了基础。

文化体育服务与城镇化质量的关联程度最低，关联度指数0.9192。虽然各地区公共图书馆、博物馆和体育馆等公共文化体育设施不断规划与建设，公共文化体育体系已初步形成，但仍处于起步阶段，这与人们对文化体育本身的认识不足、文化体育设施闲置浪费现象突出等有着密切关系。与其他类型基本公共服务相比，文化体育服务在短期内较难实现对城镇化质量快速提升的显著影响。

表3 中国基本公共服务与城镇化质量的关联度矩阵

（三）基本公共服务对城镇化质量影响的门槛效应分析

1.“门槛条件”检验

基于门槛回归模型，运用Stata15.1软件进行基本公共服务对城镇化质量影响的门槛效应回归分析。需要指出的是，在进行门槛效应回归之前，必须运用Bootstrap自抽样方法进行“门槛条件”检验，即依次确定门槛个数以及门槛值的真实性。

首先，在单一门槛、双重门槛和三重门槛的假设前提下，通过对门槛模型的估计确定门槛个数。由表4可以看出，单一门槛和双重门槛均通过了显著性检验，其中单一门槛的F统计量在1%水平上显著，P值0.000，双重门槛的F统计量在5%水平上显著，P值0.020，三重门槛没有通过显著性检验，说明在以经济发展水平为门槛变量时，基本公共服务对城镇化质量的影响存在显著的双重门槛效应。其次，门槛值的真实性可以通过似然比检验来确定。基本公共服务对城镇化质量的影响存在两个门槛估计值，由门槛值估计结果可知，第一门槛估计值0.2402，对应的95%置信区间［0.2368，0.2410］，第二门槛估计值0.3274，对应的95%置信区间［0.3239，0.3277］。同时，为了更为清晰地显示门槛估计值与置信区间的构造过程，分别绘制似然比函数图（见图3）。从图3可以看出，基本公共服务对城镇化质量的影响在上述两个节点存在明显的结构变化，其中门槛估计值是似然比检验LR统计量=0时γ的取值，虚线表示5%显著性水平下对应的临界值7.35。综上所述，基本公共服务对城镇化质量的确存在基于经济发展水平的双重门槛效应。

表4 门槛效应检验结果

图3 门槛估计值的似然比函数图

2.门槛结果分析

通过上述检验发现，基本公共服务对城镇化质量的影响存在较为明显的非线性关系，根据经济发展水平的两个门槛估计值，分别进行门槛回归估计。由表5可知，基本公共服务对城镇化质量的影响随着经济发展水平的提高而呈现显著的区间效应。当经济发展水平位于第一门槛估计值0.2402以下时，基本公共服务水平每提高1%，城镇化质量提升0.14%；当经济发展水平跨过这一门槛估计值时，基本公共服务水平每提高1%，城镇化质量提升0.22%；当经济发展水平位于第二门槛估计值0.3274以上时，基本公共服务水平每提高1%，城镇化质量提升0.27%。可见，伴随经济发展水平的提升，基本公共服务对城镇化质量的促进作用不断增强。

表5 双门槛效应的参数估计结果

从其他影响因素来看，产业结构调整对城镇化质量具有显著提升作用，这与大部分研究成果相一致，可见产业结构的合理化与高级化调整是一个关系改革、发展和稳定全局的大问题，是城镇化高质量发展的主导力量，通过产业结构优化与生产要素转移，可实现城镇化进程中经济效益的提高、经济增长方式的转变以及人民生活水平的改善；政府引导调控系数为正，但未通过显著性检验，在国家一系列文件、政策和战略的指引下，城镇化质量的科学内涵、发展目标和具体方向等有了明确指示，相应地，农业转移人口市民化进程、城市综合承载能力以及城乡融合发展水平均得到有效提升，但是受到“唯GDP论”长期存在、体制机制不健全、管理服务水平较低等的制约，政府引导调控对城镇化质量的影响效果并不显著；技术创新驱动系数为正，且通过显著性检验，但促进作用并不明显，未来应突出“互联网+”在公共服务创新中的广泛应用，鼓励开展科教文体、公共安全、环境生态等民生领域的关键技术研发，加强信息化建设，推进基本公共服务供给侧改革；对外开放水平对城镇化质量的负向影响最大，主要原因在于我国各省份对外开放水平存在较大差异，标准差29.7162，在一定程度上限制了生产要素的流入、就业效应的提升以及城市规模的扩大等，其中上海对外开放水平（均值114.7752）最高，青海对外开放水平（3.4274）最低，两者相差33.49倍，对外开放问题的系统性、协同性与整体性需成为城镇化质量提升过程中重点关注的问题之一。

四、结论与政策建议

（一）主要结论

第一，中国基本公共服务水平总体呈波动上升。其中东部地区水平较高但近年来有所降低，与东部地区人口和经济的高密度聚集形成鲜明对比，中部地区相对较低，西部地区水平增速较快。城镇化质量空间分异与经济发展的空间分异保持一致，东部城镇化质量最高，均值0.5587，中部和西部城镇化质量较低，均值分别为0.4240、0.3817。

第二，中国基本公共服务与城镇化质量的关系密切，各项指标的关联度指数大都在0.85以上。就不同类型的基本公共服务而言，医疗卫生服务与城镇化质量的关联程度最高，社会保障服务、环境保护服务、基本教育服务与城镇化质量的关联程度次之，文化体育服务与城镇化质量的关联程度较低。

第三，在以经济发展水平为门槛变量时，基本公共服务对城镇化质量的影响存在显著的双重门槛效应。经济发展水平越高，基本公共服务对城镇化质量的促进作用越强；产业结构调整对城镇化质量具有显著提升作用；政府引导调控和技术创新驱动对城镇化质量同样具有正向影响，但促进作用不明显；对外开放水平对城镇化质量的负向影响最大。

（二）相关政策建议

第一，以人为本，全面实现基本公共服务的城镇化。改革开放40余年来，中国人口城镇化进程快速推进，城镇人口占总人口比重由1978年的17.92%上升到2019年的60.60%，年均提高1.03%。由于现存户籍制度的影响，大量农业转移人口没有享受到城镇基本公共服务［27］，这与人口城镇化发展极不匹配，进而影响新型城镇化高质量发展。基于此，需进一步突出基本公共服务的兜底作用，增强政府基本公共服务职责，加快基本公共服务体系建设，实现基本公共服务共建共享，明确其在城镇化质量提升过程中的核心地位。

第二，立足实际，实施差异化的区域发展战略。东部以农业转移人口市民化为核心，重点优化国家级城市群和大都市圈优质公共服务资源的有效供给，中部加大公共服务投入力度，加快服务型政府构建，保障革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片特困地区享有基本公共服务，西部依托“一带一路”倡议和《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，深化公共服务国际合作，努力实现与东部地区大体相当。在此基础上，按照统筹规划、合理布局、分工协作的原则，推进形成基本公共服务供给的区域协同联动机制。

第三，补齐短板，推进城镇化质量全方位提升。一方面，重点加强文化体育服务建设，通过积极举办各类文艺体育活动，深入开展全面健身运动，构建全面覆盖、健康有序的文化体育服务网络等，丰富精神文化生活，促进文体活动多样化、常态化，提升人民群众的幸福感和满意度；另一方面，围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，加快实施以提高质量为导向的新型城镇化战略，优化新型智慧城市建设评价工作，提高城市智能化管理水平，实现外向型经济的区域合理布局，进一步增强政府调控、技术创新和对外开放对城镇化质量的驱动作用。

综上所述，基本公共服务对城镇化质量的影响研究是一个非常复杂的系统工程，全面推进以基本公共服务为本质内涵的城镇化质量提升更是一个漫长的过程。本文关于基本公共服务对城镇化质量的影响研究是较为初步的，未来将在机理阐释、指标选取、方法选择和类型划分等方面进行更为深入的探讨。