新规划体系下的市县国土空间总体规划思考和探究

张超

（梅州市土地整治中心，广东 梅州 514000）

1 引言

随着社会的不断发展与进步，我国国土已按照新的规划体系进行空间布局。在新规划体系下，不同层面的国土空间规划内容和特点也不尽相同。目前，以大尺度空间特点为主的国家和省级层面国土空间规划的内容已较为明确，而市县层面的国土空间总体规划内容尚未明确，当前面临国土空间规划混乱、管控重叠、审批交织复杂等情况[1]，这也成为众多学者的研究热点。然而，目前对于市县层面国土空间规划的研究大多聚焦于规划内容的完整性和科学性，对市县国土空间规划编制工作体系并未进行系统研究。

2 市县国土空间总体规划体系解构

在新规划体系下，城乡土地规划已成为市县国土空间总体规划的主要内容，但已进行城乡土地规划的市县覆盖面低，相关宣传及研究工作较为落后，市县国土空间总体规划对城乡土地的管制较弱，无法达到合理管控效果[2]。城乡土地利用能否充分协调调动决定着市县国土空间总体规划工作的实施效果。从核心任务、规划层级、管理程序三个方面对新体系进行分析，充分解构不同的规划层次，将对市县国土空间总体规划体系内容与编制体系的完善有重要作用[3]。

2.1 市县国土空间总体规划体系的核心任务

市县国土空间总体规划体系主要以城乡土地利用规划的精准管控为核心任务，其精准管控包括对城乡土地建设空间的控制指引和强制管控[4]。同时，市县国土空间土地利用规划以实现规划区域空间的底线和分类管控为核心目标[5]。这易导致规划区域空间规模与城乡土地利用规划出现矛盾，最终让市县国土空间总体规划与实施现状产生冲突，具体如图1 所示。

图1 土地利用规划划定控制线的冲突示意图

2.2 城乡土地利用规划体系的层级逻辑

城乡土地利用规划体系一般分为市、县、乡镇三个层级，在整个规划体系内部通过任务分解和指标自上而下传递以实现建设用地、耕地等规模指标的控制、安排等重要任务[6]。城乡土地利用规划体系不只以最下层级的详细规划作为实施管理的依据，而是任意层级的市县规划都能作为国土空间规划的管理依据[7]。在市县国土空间层面进行城乡土地利用规划时，中心城区及其外围空间、乡镇区域的规划经细化后可直接用于实际规划管理，具体如图2 所示。

图2 城乡土地利用规划体系层级逻辑示意图

市县国土空间土地规划既要完成对城乡土地利用的精准管控，又要实现规划区域空间的底线和分类管控，由于层级管控方式的横向平行关系，在国土空间总体规划编制时会出现与空间布局相冲突的情况，对国土空间总体规划产生影响[8]。但在实际国土空间总体规划编制过程中，管理层面又表现出纵向交错关系，能够通力配合，共同作用于市县国土空间总体规划。

一般市县国土空间总体规划的步骤是先“城乡规划许可”，后“建设用地审批”[9]。市县国土空间总体规划开始前，首先根据城乡土地利用规划将总体规划范围红线反馈至市县国土空间利用规划，然后确定反馈的总体规划范围红线有无突破有条件建设区，若有突破则及时调整。因此，从市县国土空间总体规划程序来说，城乡土地利用规划一定程度上能指引市县国土空间利用规划，发挥领头羊作用。具体如图3 所示。

图3 城乡土地利用规划管理程序的流程示意图

3 市县国土空间规划探究

3.1 市县国土空间总体规划编制原则

市县国土空间总体规划编制需要总体安排和综合部署，在具体实施过程中要遵循一定原则。结合相关学者的研究成果，本文总结了当前市县国土空间总体规划编制需遵循的一般原则，具体如表1 所示[10]。

表1 市县国土空间总体规划编制原则

3.2 市县国土空间总体规划体系构建

市县国土空间总体规划构建要符合生态文明体制改革的相关要求，以空间规划为基础，结合用途管制的国土空间开发规划，构建可适应提升国土空间治理能力和治理体系现代化要求的市县国土空间总体规划体系[11]。通过探索，建立“总体规划—专项规划”的行动体系，完善“市—县—乡镇—村庄”等不同层级空间规划的衔接协调机制。通过市县国土空间总体规划体系的构建，解决各类国土空间规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。

市县国土空间总体规划体系在整个国土空间规划体系中具有承上启下的作用，在规划过程中其规划层级的构建要综合考虑各方因素，具体流程如图4 所示。

图4 市县国土空间规划体系构建流程

3.3 市县国土空间片区详细规划

市县国土空间片区规划需对片区内辖域空间的开发与保护做出详细安排，其规划内容既是对市县国土空间规划内容的落实与深化，也是为最终应用的详细国土空间规划提出指引与要求。市县国土空间片区规划的主要内容如表2 所示。

表2 片区国土空间主要规划内容

目前，在新规划体系下，全国各地市县国土空间总体规划编制工作有序进行，浙江省安吉、桐乡和缙云等县市作为国土空间总体规划编制的先行试点，已取得一定进展。在详细国土空间规划层级上，由于规划内容实现了“多规合一”，此时土地利用规划将被这一层级取代成为国土空间总体规划编制的管理依据。详细国土空间规划的主要内容如表3 所示。

表3 详细国土空间规划主要内容

相比于市县国土空间规划、片区国土空间规划，详细国土空间规划内容更加详细，编制范围实现全覆盖，具体如表4 所示。

4 结论

随着规划体系的不断改革，我国国土空间总体规划编制工作处在“边编制，边探索”阶段，相应的编制规范指引未正式形成。本文基于相关研究成果，对新规划体系下的市县国土空间总体规划进行思考与探究。结合当前新规划体系下国土空间总体规划实际情况探讨了市县国土空间总体规划的相关内容，提出市县国土空间总体编制的体系和内容深度的建议，希望能对今后市县国土空间总体规划编制工作提供参考。

表4 国土空间规划编制体系的各层级内容