浙江数字政府治理创新生态系统优化研究——基于健康码和企业码案例

刘道学，董碧晨，卢 瑶

(1.浙江工业大学 中国中小企业研究院，浙江 杭州 310023；2.浙江工业大学 管理学院，浙江 杭州 310023)

面对当今世界百年未有之大变局，我国正在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。其中，创新数字政府治理是进一步优化营商环境、促进双循环发展的重要途径。通过数字化智能化技术创新政府治理、优化数字治理创新生态是提升区域治理及国家治理现代化能力和水平的重要理论与实践研究课题。数字经济大省浙江省的数字政府建设起步早，从本世纪初开始，在大力发展电子商务的同时推进电子政务有序发展，在二十余年的数字政府服务平台运行和优化过程中积累了诸多值得借鉴推广的先行经验。尤其是新冠肺炎疫情暴发后，浙江省为强化疫情防控、确保复工复产而率先推出的“健康码”与“企业码”应用系统，为发挥我国“群防群控”的制度优势、科学防疫抗疫、确保实体经济复苏和健康持续发展贡献了行之有效的“浙江方案”，成为省域现代化治理的“重要窗口”[1]。梳理分析浙江省数字政府治理模式演进过程，剖析基于健康码与企业码应用的浙江数字政府治理的创新生态及优化路径，并针对当前存在的数字政府服务质量不均衡及“数字鸿沟”等突出问题提出相关政策建议，具有重要的理论研究意义与实践应用价值。

一、文献回顾与基础理论

通过查阅中外文期刊数据库，确认到强相关文献350篇，其中数字政府治理相关文献较多，但基于区域案例的数字治理创新实践研究少。鉴于此，有必要回顾梳理相关概念及基础理论，然后概括分析数字政府治理现状研究前沿，并对现有研究进行简要评述。

(一)数字政府治理相关概念与基础理论

“数字政府”是基于政府信息化和电子政务的发展，遵循“业务数据化，数据业务化”运行的一种新型政府治理模式。20世纪 90 年代，英文文献中已出现E-government，Electronic Government affair，Digital Government等表述，但“数字政府”概念正式进入大众视野，是自2005年美国学者达雷尔·韦斯特(Darell M. West)出版《数字政府：技术与公共领域绩效》一书之后[2]。中文文献中，“电子政务”较早出现于 1999 年北京市政府网站有关信息化工作专访文章和“政府上网工程”，“数字政府”则较早见于徐晓林的文章，其指出“数字城市”是城市政府管理的革命(黄璜，2020)[3]。2019年党的十九届四中全会正式提出建设数字政府的政策举措，其特征在于政府治理融入社会整体数字化转型与智能社会演进的相适性[4]。

政府治理、协同治理与创新生态系统等相关基础理论在数字政府建设过程中发挥着重要作用。Manuel Castells(1996)最早提出数字治理的理念，Patrick Dunleavy(2006)系统阐述了数字治理理论，其出发点在于应用信息技术重构公共部门数字化的管理体制和推动社会总体的数字化进程[5]。郑爱军(2018)提出数字政府治理“五因素模型”，具体包括数字基础设施、数字公共服务、数字治理决策、数字产业生态及数字公民培育五大关键要素，在数字产业生态中也重点关注到产业数字化程度[6]。数字政府治理是信息社会政府治理新形态，是政府治理体系和能力的系统性变革，是数字国家、数字经济、数字社会、数字生活的国家治理形式[7-8]。协同治理是政府、非盈利组织、企业、公民等为了达到共同目的而建立的合作机制[9]，其具备治理主体的多元化、各子系统的协调性、自组织组织间的协同与共同规则的制定四个特征[10]。Adner(2006)从企业层面把创新生态系统定义为一种协同机制[11]。柳卸林(2015)、陈劲(2017)等认为创新生态系统是由创新主体及其环境相互作用形成的开放的有机统一整体，是在创新过程中与影响其创新活动的组织或个人建立各种合作关系形成协同化、相互依赖、共存亡的开放性和动态性网络格式系统[12-13]。胡建华(2020)、项国鹏(2020)等认为协同治理建立在多元主体相互间共同利益和公共性的基础上，其核心在于成员异质性、共生演化以及个体目标与整体目标协同[14-15]。

(二)数字政府治理现状与政策研究

数字政府治理遵循渐进发展的演进逻辑。联合国2002年发布的Benchmarking E-government：A Global Perspective报告中，将电子政务由低级到高级分为起步、提高、交互、事务处理和网络化五个阶段。目前，西方发达国家已基本处于网络化阶段，发展中国家大多处于交互阶段向事务处理过渡阶段，大部分欠发达国家尚处于数字基础设施建设的起步和提高阶段。2000年美国学界成立数字政府协会，此后定期组织年度“数字政府研究国际会议”，并发布“数字政府战略”。英国提出“数字政府即平台”，2012年推出“政府数字战略”和“政府转型战略”。新加坡2014年启动实施“智慧国家2025”工程，统一身份认证及个性化的公民、企业数字库及一站式社区平台。德国2016年发布“数字化战略2025”及“数字化政府”行动。此外，爱沙尼亚国家虽小，但政府向公民提供600项电子服务，向企业提供2 400项电子服务，是全球首个举行电子投票选举的国家[3]。可见，世界更多国家都通过数字化实现政府治理转型，为数字政府治理奠定了战略领航基础。

我国政府部门二十余年来运用现代计算机和网络技术逐步完善数字政府基础设施，当前已基本完成交互阶段并向事务处理和网络化阶段过渡的进程中。根据我国相关重要政策节点和数字应用实践，大致可分电子政府(2006年之前)、网络政府(2006—2015年)、数字政府(2015年至今)三个渐进发展阶段，每个阶段国家都出台实施了相应的推进政策。如1993年实施了标志我国电子政务起步的“三金(金卡、金关、金桥)工程”，1999年开始实施“政府上网工程”，2002年发布《关于我国电子政务建设指导意见》，2006年出台《国家电子政务总体框架》，2007年公布《中华人民共和国政府信息公开条例》，再到2012年颁布实施《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》、2014年颁布《关于促进电子政务协调发展的指导意见》，至此基本完成电子政务和网络政府的系统数字化建设。2015年至今，围绕“互联网+政务服务”“放管服”改革等方面出台了系列文件，也是政府服务数字化供给阶段。2019年党的十九届四中全会首提“推进数字政府建设”，进而2020年十九届五中全会明确强调“加强数字政府建设”对于推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义。

当前我国数字政府治理的物质网络系统已基本构建完成，逐渐由电子政府、网络政府向数字政府和智慧政府发展演进[16]。从区域数字政府治理实践来看，上海市打造“一网通办”，实现“一人一档”“一企一档”的个性化服务[17]；广东省构建起“政企合作、管运分离”的建设运营模式，建立了“粤省事”和“广东政务服务网”等平台[18]；浙江省于2016年在全国率先提出“最多跑一次”改革，先后打造了“浙里办”“浙政钉”“健康码”“企业码”等多项政府服务平台，在应用数字智能创新政府治理和服务方面成为全国“重要窗口”；江苏省构建“不见面审批”体系，推进线上“一网通办”，线下“只进一扇门”[19]；贵州省建设“一云一网一平台”，让数据聚起来、通起来、用起来，在数据重构、交换、共享中产生价值[20]。由此可见，目前我国数字政府治理正处于数字服务普惠化、数据共享智能化和数字治理现代化的“三化”交汇推进期。

综上所述，有关数字政府治理的现有研究内容较为丰富，相关基础理论涉及到政府治理、协同治理与创新生态系统等理论框架，但对于数字政府治理创新模式及其实现路径等还有待开展拓展研究，特别是省域数字政府治理水平各异又各有特色，“双循环”新发展格局下共享新机遇，也共迎新挑战，有必要通过具体的区域案例分析开展深入研究。有鉴于此，选取数字经济发达的浙江省为区域案例，通过解密“健康码”与“企业码”来探讨浙江数字政府治理的创新生态系统演进机制，总结典型案例的新鲜经验，对于全面提升我国数字政府治理现代化水平具有推广借鉴意义。

二、浙江省数字政府治理模式演进

浙江数字政府建设最早发端于20世纪90年代初支持企业信息化建设，之后在政府推进电子商务、互联网经济、信息经济、数字经济等一系列重要战略举措和实践过程中，不断探索数字政府治理新模式和新路径，积累了诸多先行先试的有效经验。基于推动浙江数字政府建设发展的主要政策节点及实践创新的内容，从四个阶段分析浙江省数字政府治理创新模式的演进过程(图1)。

(一)触网起步阶段：“数字浙江”的提出

20世纪90年代初期，浙江省在全国率先推进企业信息化建设，通过加快宽带信息网络建设支持普及会计电算化和企业资源计划(ERP)。在此基础上，从上世纪90年代末到本世纪初，浙江省在全国率先支持和鼓励中小企业开展电子商务，发展互联网和信息经济。时任浙江省委书记习近平主持推进实施的浙江发展“八八战略”及“数字浙江”建设规划为浙江数字政府治理奠定了基础。2003年，浙江省政府综合门户网站开通，以事项目录、政务公开为主要内容，大大提升了政府服务水平。2006年浙江省启动电子政务实时监督系统建设，2010年浙江省政府网上办事大厅正式上线，随着各类办公自动化设备相应升级，政府网站功能也开始从政务信息公开拓展到网上审批服务。

(二)网络交互阶段：“四张清单一张网”

浙江省自2014年前后开始实施的“四张清单一张网”(权力清单、责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单和政务服务网)是浙江数字政府治理的一次自我改革与创新。落实李克强总理的批示，分别从“限制政府权力、赋予市场自由、减少微观干预、打造阳光政务、强化政府责任”五方面推进清单制度改革试点，搭建政府职能转型的制度框架。2014年6月浙江政务服务网正式上线，基于省市县三级网络交互联动，初步构筑起一体化在线服务平台的雏形，形成了个人办事及法人办事两大主体板块，形成了阳光政务、行政审批、便民服务三大专项服务，实现全省政务服务“一站式”办理、行政权力“全流程”监督。

(三)效能提升阶段：“最多跑一次”改革

2016年底，浙江省在全国率先提出“最多跑一次”改革举措，“让数据多跑路、百姓少跑腿”，通过“一窗受理、集成服务、一次办结”提升行政服务效能。为此，通过推广“浙政钉”和“浙里办”等实现“掌上办事”“掌上办公”。近几年来浙江省不断深化“最多跑一次”改革，通过实现“就近跑一次、一次都不跑”，跑出了浙江数字政府治理的“满意度”。根据浙江省政府工作报告，2019年浙江政务服务事项掌上可办比例达80.5%，“跑零次”可办比例达97.4%，“一证通办”民生事项比例达91.4%，实现了民众、企业办事从线下跑部门向线上跑政府的转变。目前，浙江“最多跑一次”改革的治理经验已在全国推广应用，成为突破政府中心主义、提升政府效能的“中国方案”[21]。

(四)高质量发展阶段：“重要窗口”建设

2020年4月，习近平总书记在浙江考察调研时提出浙江要“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”，这也成为近年来浙江打造“数字政府2.0”版、全面推进经济社会高质量发展的最新路径。新冠疫情暴发后，浙江省率先推出健康码与企业码为个人与企业打造电子凭证，极大方便了民众出行以及企业复工复产。其中，健康码被称为高科技“战疫神器”，实现了对疫情的精准高效防控。企业码基于健康码的成功经验，真正实现基层“精准服务企业”的目标，实现了多部门、多业务协同，也充分考虑到基层服务企业的个性化需要，成为双循环新发展格局下浙江持续推进经济社会高质量发展、打造中国数字政府现代化治理的“重要窗口”。

三、健康码与企业码典型案例分析

为精准防控新冠肺炎疫情，浙江省于2020年2月和3月先后开发并推广应用健康码与企业码，并在常态化防疫过程中不断拓展应用场景，构建了“码”上协同治理的数字政府创新生态系统。

(一)健康码

“健康码”可以看作是二维码形式的电子通行证。其由个人在移动端提出申请并填写基本信息，从空间、时间、人际关系维度，对当事人所在区域疫情风险程度、到访疫情地区情况、与密切接触人员状况等进行评估，分别赋予红黄绿三色二维码。码内集纳个人住址、行为轨迹、接触人群等信息，在疫情防控中起到了“安全阀”作用。其创新特色主要体现在：

一是数字化赋能。为应对新冠疫情，2020年初浙江省政府快速启动一级响应，借助“城市大脑”数据优势，在全国率先开发并推广“健康码”，通过大数据实时比对与更新，准确掌握民众个体出行轨迹，根据红黄绿三色精准识别高危风险人群。健康码以大数据为支撑，通过建立多源数据监测、交换、汇聚、反馈机制，实时跟踪、重点筛查，有效预测，使用数字化技术赋能精密智控，为科学防疫、精准施策发挥了重要作用。

二是便捷化服务。健康码一人一码、实时更新，并与钉钉企业复工申请平台打通，在疫情防控常态化下极大方便了公众健康信息上报以及企业复工复产，对于恢复正常的生产生活秩序起到了助推器作用。特别值得关注的是，浙江推出的健康码，不仅是针对境内外个人的防疫防控工具，而且针对企业也开发了“工地健康码”和“企业健康码”。目前，健康码已实现浙江省域全覆盖、全国跨省互认及境外入境适用。

三是合作化共赢。健康码通过“政府授权、企业开发”的模式，体现了社会资本参与数字政府治理的特点。政府借助企业技术开发健康码，出台相应推广政策措施，后续由企业持续进行健康码系统维护，政府购买企业的服务，在收到公众反馈后与企业进行健康码迭代升级，从而保证了健康码系统的稳定与实效。政企合作提升了健康码开发推广的效率与质量，体现了浙江省数字政府治理的敏捷性创新与高效运作。

(二)企业码

为了确保企业有序复工复产，浙江省在推广应用健康码的同时，于2020年3月开发上线了基于“码上复工”数字化平台的“企业码”。企业码也以二维码为标识，是政府服务企业、社会认识了解企业的一个智慧码，由浙江省企业服务综合平台支持(图2)。该平台是“政府-企业-员工”多系统联动的疫情防控社会化协同平台。其以企业基础数据仓和涉企数据供应链为基础，以企业急需和高频使用的应用场景为突破口，提供扫码进码、码上名片、码上政策、码上直办、码上诉求、码上融资、码上合作、码上信用八方面的创新服务[1]。企业通过移动端或PC端领码进入服务通道，及时获取各类政策和服务，快速办理高频事项，快速提交诉求并得到回复，真正实现企业服务的“最多跑一次”甚至“一次也不跑”。根据系统平台统计数据，截至2020年12月22日，全省263.4万家企业领码用码，集成发布省市县三级惠企政策12 504条，兑现政策资金150.9亿元；受理企业诉求95 846件，办结率达98.6%。

企业码的创新特色体现在：一是平台“一张网”。企业码通过企业服务综合平台这“一张网”将浙江省级“三服务”小管家与“12345”平台的数据通道横向连接，同时与各地市企业诉求管理系统纵向连接，最终达到诉求快速提交、后台及时受理、部门限时响应，实现了服务全流程在线、透明化办理、多场景融合，从而实现了及时精准服务企业的使命，较好克服了政府原有涉企服务平台多样、专项工作平台功能各异的弊端，体现了“政府即平台”的数字治理理念。

二是政策“一键通”。企业码基于“一张网”推进各项惠企政策落地。在线办理系统根据政策的简单性或复杂性为企业提供无需办理、简单办理及协同办理等不同的办事方式与流程，实现了政策“一键通”。基于企业码应用，使政府、企业、客户以及金融机构等构造了一个创新生态系统，为政企互动、银企互动、企业互动等提供更加方便快捷的服务通道，弥补了政府原有涉企办事系统按职能部门条块分割、互通机制不足的弊端，大大提升了数字政府综合治理效能。

三是数据“一条链”。企业码汇集了相关部门涉企数据，通过数据实时共享与上下层级与部门之间的数据联通，形成了企业精准画像与个性化专属标签，第三方“扫一扫”便可详知企业信息，由此形成了数据“一条链”体系。如金华市通过“金码名片+服务赋能”，为40多家优秀企业提供数字化“金名片”、免费智能化改造问诊等6项专属服务，并接入金华“亲清帮”。基于大数据智能分析，企业码根据企业特征和服务类型，精准匹配推送企业可办理的服务，改善了政府原有涉企办事系统碎片化数据多、上下层级与部门之间数据衔接整合不足的缺陷。

(三)浙江数字政府“码”上治理创新生态系统

健康码与企业码推广应用的背后体现的是以便捷有效性为导向的行为逻辑和以“精准服务企业”为使命的数字政府制度逻辑，这是一种基于政府、企业、社会与个人等多元主体密切协同的数字政府治理逻辑。由此构建的“码”上数字治理模式创造性地使用“二维码”标识，实现了现有平台系统上的专业化、高精度的创新。基于大数据智能分析，健康码精准识别高危风险人群，高效完成全国各地区精密防控的任务；企业码可根据企业特征和服务类型，精准匹配推送企业可办理服务的数据体系助力企业办事效率提升，也与企业治理现代化水平提升的实现逻辑相契合。健康码与企业码赋能数字政府提质增效，形成了数字政府治理“码”上创新生态系统的实现路径[1](图3)。

图3 浙江数字政府“码”上治理创新生态系统

一是以“码”为介，善治智治。新冠疫情期间健康码的推广应用，通过数字化赋能、便捷化服务以及合作化共赢发挥了群防群控、科技防疫的制度优越性，彰显了浙江数字政府在重大突发公共事件治理中的创新思维。企业码实际上是企业获取政府服务的绿色通道、产业合作的协同平台以及数据驱动的应用系统，推进了数字产业化、产业数字化和城市数字化“三化融合”协同发展。传统的政府治理主要是政策上传下达，而健康码与企业码重视跨部门的协同与数据壁垒的打破，企业开发应用系统，政府协调匹配治理政策措施，政府、企业、机构、社会与个人等各类主体以“码”为介高效沟通，展示了浙江数字政府的善治智治之举。

二是以“码”为窗，政企互动。企业通过省级企业服务综合平台、浙里办、浙政钉等“扫码进码”，可以“码上直办”工商税务、社保、市场监督等各类证照手续、申报各类资金项目等，还可以“码上诉求”反映现实问题与需求等。政府和相关职能机构根据企业的“码上名片”及时准确了解企业动态信息和企业评价，提供“码上政策”“码上直办”精准服务，通过实现实时数据共享，形成工作闭环。调研了解到，肯特催化材料股份有限公司“码”上办证及时获得反馈；浙江元正布艺有限公司、浙江华美冷链科技有限公司等“码”上申报技改项目均获审批通过；上华电气有限公司“码”上申请资金实现了企业“零跑腿”。

三是以“码”为信，协同合作。通过扫描企业码，银行可以快速获取企业相关信息，并简化公司评估过程。通过“码上融资”开通企业码和省级金融综合服务平台数据通道，优化企业评估和信贷流程。结合省企业服务综合平台、企业码的使用以及企业的具体绩效来开展码上信用积分，通过“码上信用”在企业数字名片中标识信用级别，从而在信贷激励中实现银企协同。随着疫情防控进入常态化，企业通过交换企业码进行项目接洽与产业对接，从而增进业务粘合度。通过“码上合作”实现员工共享，由此为企业带来的获得感也不断增加。

四是以“码”赋能，创新服务。浙江各地市在企业码应用过程中不断创新应用场景，开设特色化创新服务专区。德清县在企业码嵌入爱心口罩申领、亩均数据填报等特色功能板块和产品，并接入湖州绿贷通、德清农行小微快贷等应用场景，受到企业和社会民众普遍好评。湖州市聚焦企业需求，开发推广了企业融资、中介超市、资本对接、专家资源库与融资担保等5项特色服务功能。此外，浙江政务服务网面对一般个人提供户籍、医保、社保、公积金、婚姻生育、创业就业等各类日常生活相关在线手续办理服务之外，还针对妇幼、高龄等特定人群提供线上+线下服务，通过“税务云小蜜”“热线机器人小杭”等提供财税、咨询等专业化智能服务。从社会应用场景来看，浙江省的智慧教育、智慧医疗、智慧养老、智慧交通及智慧城市建设与服务都是浙江数字政府“码”上治理创新生态系统的有机组成部分，为实现数字服务普惠化、数据智能化和治理现代化提供了创新路径。

四、结论与建议

以上基于新冠疫情防控背景下浙江省推广应用健康码与企业码的典型案例，分析了浙江数字政府治理的新模式和新路径。研究表明，一是基于政府“一张网”为核心平台，以企业及相关机构为主体深度参与，通过与社会公众个人之间建立对话、沟通、协调、整合等机制，并不断优化数字服务创新路径，实现了基于“码”上协同治理的数字政府创新生态系统。二是浙江数字政府的“码”上协同治理创新模式推进深化“最多跑一次”改革，促进了数字产业化与产业数字化的同步发展，为打造数字政府2.0、构建国际国内双循环，特别是国内大循环提供了强有力的数字基础设施支撑和良好的营商环境。三是基于健康码和企业码的一系列数字创新应用，既做到了科学精准防疫，又降低了疫情防控成本，既实现了数字政府服务的便捷化，同时也提升了数字政府服务效能，体现了浙江数字政府的现代化治理能力与水平，成为全国省域治理现代化的“重要窗口”。

同时，本研究发现，浙江数字政府基于健康码和企业码的协同治理创新生态系统还存在一些薄弱环节。疫情防控常态化背景下，目前健康码已普及推广到全国甚至是境外，成为人们出行必备。但对于跨地区流动人员，“千地千面”的“健康码”登记查验也给出行带来不便。此外，对于被“数字鸿沟”阻隔的老幼残障等特殊人群，以及因系统原因或操作错误导致数据误配的健常人等，现有的应用场景与查验方式还存在诸多局限性。但要进一步打通疫情防控和复产复工中的人流、物流堵点，还有赖于更加精准和灵活的治理模式，让技术应用更好地为疫情防控“加码”护航。企业码推广应用过程中，通过平台“一张网”、政策“一键通”、数据“一条链”实现了基层“精准服务企业”的目标，但也存在专业机构及服务定位不明确、企业服务质量不均衡、平台系统结构有待持续优化等问题。为此，提出优化数字政府创新治理路径的对策建议。

(一)加速数字服务平台多维互联互通，消除数字鸿沟

一方面进一步打造智慧城市、提升传统产业和企业的数字化水平，另一方面加快提升全民数字技能素养，保障实现数字信息服务全覆盖。为此，政府需要进一步增强区域间平台办事系统的数据流动性与互认互通机制，重视系统平台与其他省份以及国家系统的纵横对接与兼容，打通数据服务的区域鸿沟。切实落实防疫健康码全国互认、一码通行，在重要办事机构和公共场所设置绿色通道，采取识读身份证、出示纸质证明等无码替代措施。企业码服务方面，要进一步完善政府服务定位与应用场景，特别加强面向大企业、小微企业和新创企业的应用推广，以更加专业化和精准化的服务方式改善大中小企业数字化发展衔接问题。同时，面向老幼残障等特殊人群及“新市民”等特殊阶层，进一步优化政府数字服务流程，提升“码”上协同治理现代化水平。

(二)强化“码”上智慧服务信息数据监管，确保数据安全

健康码数据的精准性部分取决于个人申报，加之数据系统管理也可能存在漏洞。为此，在大数据管理与服务过程中，相关部门要严格把控个人信息，强化数据安全与个人隐私保护。建议增强物联网数据采集，采用非接触式互动，拓展健康码大数据平台信息，以实现更全面、更立体、更实时、更准确的数据驱动的疫情防控。对于企业码的推广应用，既需要在精准化、便利化、智能化等方面不断探索创新，还需要确保个人填报信息、企业数据真实性，严把数据安全关，防止信息错配与信息泄露。为此，需要进一步完善技术支持和制度保障，为确保个人信息和企业信息安全提供支撑。

(三)践行绿色开放等新发展理念，打造“码”上治理升级版

持续强化推进网络化、平台化、数据化、智能化、生态化“五化”融合，将“健康”的概念扩展至守法守规以及企业绿色发展可持续等新的发展理念，将老年卡、公交卡、市民卡等日常出行办事必备证件信息嵌入健康码，推广践行绿色、开放、共享理念的健康码；让企业码成为企业健康码、企业信用码、企业品牌码的代名词。进一步优化创新路径，打造数字政府治理“码”上创新生态系统升级版，赋能双循环新发展格局下中国经济高质量发展和社会治理现代化水平的提升。