环境审计服务于江苏自贸区环境治理的理论探讨

韩雨晴 刘纯立 侯馨雅 曹 雨

（南京审计大学,江苏 南京 211815）

1 引言

随着科技的发展和时代的进步，日益严峻的环境问题逐步进入人们的视野。2017年党的十九大报告为我国下一步的发展提出了新的目标：第一个阶段，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化；第二个阶段，从2035年到21世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。党的十九大报告将污染防治作为三大攻坚战的一项重要内容，“绿水青山就是金山银山”的可持续发展思维越来越引起大家的重视。唯有严格控制工业污染，保护自然资源，才能实现可持续发展目标，促进经济长期稳定增长。工业化水平越来越高的今天，国家经济的长远发展离不开政府环境审计，环境审计肩负着重要的责任和使命。

江苏自贸区于2019年正式设立，涵盖南京、苏州、连云港三个片区。2020年7月，江苏省自然资源厅将省重点排污单位名录的确定、危险废物经营许可、江河湖泊新建、改建或者扩大排污口审核、固体废物申报登记确认等权力事项下放到三个片区。片区需对各片区的企业环境污染进行严格的管控，而管控是否到位就需要审计机关对其组织开展环境绩效审计。本文尝试针对政府审计机关如何有效地针对江苏自贸区开展环境绩效审计，为环境污染治理提出一些建议，以期最大限度发挥环境绩效审计的效能。

2 文献综述

目前，国内已有许多学者对政府环境审计展开理论研究。林业进（2015）就“三河三湖”水污染防治审计项目执行情况进行分析后指出，目前我国虽已意识到了保护环境的重要性，但执行过程中存在着环保审批制度不完善，资金违规使用等情况，给审计项目效能的发挥造成了阻碍[1]。徐薇、陈鑫（2018）指出，政府环境审计是国家环境监督管理的重要手段，目前我国政府环境审计尚没有一致的评价标准，环境会计制度不完善，审计价值难以得到充分的体现[2]。王爱国、张志（2019）指出，中华民族的发展与生态环境质量的提高是相辅相成的，生态环境质量的改善离不开环境审计。我国在生态环境信息披露方面存在强制性披露做的不充分、信息碎片化严重的问题[3]。王乔羽（2014）指出，现代环境管理的方法之一就是环境审计，这同时也是评价、监督、检验环境保护工作优劣的指标之一，我国环境审计工作目前仍处于初始发展阶段，存在着对环境的认识不到位，缺乏复合型环境审计队伍等问题[4]。于连超等学者（2020）在理论上拓展了政府环境审计的环境治理效应研究，在实践上为打赢污染防治攻坚战和促进生态文明建设提供了重要的启示，例如政府应择机出台政府环境审计准则及相应的操作指引，建立健全政府环境审计制度，强化政府环境审计制度的执法刚性，不断完善政府环境监管机制，强化政府环境监管的监督力度等，为更好地发挥政府环境审计的环境治理作用提供了方向指引和政策参考[5]。郭靓举（2020）从当下生态文明建设现状和政策大背景出发，提出执行前统一环境审计制度标准，加强环境审计队伍建设，执行时实施环境审计“两统筹”，运用技术创新环境审计工作方式，执行后通过联动合作提高环境审计成果应用效率，健全环境审计信息披露制度[6]。

但是在我国资源环境审计中，政府审计、社会审计和内部审计三者之间并没有完全搭建出较为完善的协同机制，导致审计过程中资源的浪费以及审计执行效率的低下。为此，马雪慧（2020）探讨了资源环境审计中三大审计主体协同的必要性和可行性，以及如何通过审计力量进行协同[7]。该研究对整合审计资源、构建以资源环境审计为主体的协同机制框架具有一定指导意义，并且为资源环境审计协同的发展和完善提供了有益的探索。

可以看到，国内学者已认识到了开展环境审计的必要性，同时也指出了我国在环境审计实务开展上存在的问题。我国政府环境审计目前还处于发展阶段，不可避免地遇到许多问题，本文尝试对环境审计开展过程中存在的问题针对性地提出解决措施，以期为环境审计实务更好地开展提供有价值的帮助和指导。

3 制度背景

1999年，我国将环境审计纳入审计理论研究。2008年，审计署在文件中指出，着力构建符合我国国情的资源环境审计模式，2012年初步建立起资源环境审计评价体系。2013年党的十八届三中全会提出对领导干部进行自然资源资产离任审计，2014年《环境保护法》重新修订，2018年习近平生态文明思想正式确立，均表明了我国越来越注重环境保护。

4 环境审计实际执行过程中存在的问题

4.1 环境审计队伍专业素养有待提高

目前财会、审计相关专业背景的审计人员仍是环境审计队伍的主力军，具备环境科学相关背景的少之又少。环境审计专业要求高，相比于传统审计，环境审计对审计人员在环境相关领域的专业知识提出了严格的要求，环境经济学、社会学、统计学等多方面综合知识的掌握程度不但考验着审计人员的专业素养，更是影响着环境审计的效率和质量。目前，我国环境审计人员的专业能力还不足以适应环境审计工作的需要，与环境资源审计需要的专业队伍存在着较大差距。

4.2 技术方法缺乏，环境审计依据不足、评价标准不明确

目前，我国在环境保护相关方面还没有形成比较完备的法律体系，不少实施细节有待明确完善，审计人员在执行环境审计过程中缺乏明确指导、无据可依。在这样的制度背景下，现阶段我国的环境审计仍以传统的财务审计为主，重点审查项目资金的使用情况和排污费的收取、使用等，审计作用未得到充分发挥，审计效果不尽如人意。

4.3 审计重视程度不够

近几年，政府虽然加大了环境保护宣传的力度，但在环境审计方面的重视程度仍有所欠缺，政府环境审计缺乏广度和深度。环境绩效评价体系的缺乏，导致环境审计的权威性不足，在实施时可能审计单位配合程度低。江苏自贸区在审计过程中同样存在同类型的问题。根据中国江苏省自贸区总体方案，江苏省自贸区的主要任务和措施包括加快转变政府职能、深化投资领域改革、推动贸易转型升级、深化金融领域开放创新推动创新驱动发展、积极服务国家战略，以及保障机制都未提及对环境的保护。江苏省自贸区的发展目标中，包括形成更多更有国际竞争力的制度创新成果，要求推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。其中经济发展的质量变革、效率变革和动力变革在实施的过程中都涉及对环境的污染。故江苏省政府应当在追求高标准高质量建设自贸试验区的同时注意对环境的保护及对其审计工作的实施，让经济发展与环境保护两方面的工作齐头并进，打造更高质量的自贸区，以更好地实现自贸区建设和发展。

4.4 审计对接不畅

江苏自贸区有南京、苏州、连云港三大片区，各片区、各部门存在制度规范的差异，导致审计时可能出现匹配混乱，各部门难以进行对接合作。近年来，我国大多数审计机关都成立了专门从事资源环境审计的部门，发布了多项环境审计相关的制度细则，但在具体实践中存在着对接不畅和无法适用的问题，主要体现为缺乏跨地区、跨领域的协作机制。特别对于刚设立不久的江苏自贸区，各制度还不甚成熟，审计主体多元化，审计时易出现漏审、重复审计的情况。环境审计的实施需要农业、国土、财政等多个部门共同协作，涉及众多与生态环境保护职能相关的部门，持续时间长，投入金额大且治理方式复杂，这给相应的环境审计增加了困难。环境审计需要形成统一的制度规范和协调机制，采用统一的标准对审计项目进行组织和评价。

5 促进环境审计的对策建议

5.1 增强专业培训，寻求专业帮助

环境审计的专业性和技术性对审计人员提出了严格的要求。要解决专业方面的难题，短期而言，审计机关可以对自贸区环境审计人员加强生态环境方面的相关培训，使审计人员熟悉环境政策法规，强化自贸区环境审计队伍的知识背景，必要时聘请科技工程技术专家、律师等专业人士的协助，与相关部门如资源部、环境部、律师、内部审计、会计主管部门联合，缓解技术、人力资源上的欠缺问题，取得专业上的支持。长期而言，环境审计人员队伍需要优化，审计机关可注意适当吸收更多环境科学相关专业人才，培养具有多方面专业知识的复合型人才队伍。可以考虑组建一支专家队伍，利用在专业领域遇到困难时积极寻求专家的协助，提高环境审计的效率、效果。

5.2 联动协作，资源共享

在审计资源有限的情况下，可以加强和上下级机关以及与生态环境相关部门的联动合作，并构建审计资源共享平台，共享审计资源，提高审计效率。按照“统筹规划、全面审计、因地制宜、突出重点”的要求，对江苏自贸区不同片区分别确定审计重点，包括重点项目、重点部门、重点资金和重点内容，协同相关部门高效开展审计工作，有侧重、有方向地进行集中审计。

5.3 将环境审计进行量化

在环境审计的量化上，审计署农业与资源环保审计司的刘答朱、王本强、陈基湘在审计技术方法上提供了指引。他们指出，可以适当将环境项目与政策的经济评价理论运用到环境审计，因地制宜灵活运用适合的环境估值方法，并以此确定出相关环境效益和成本，为环境审计提供数据支持[8]。但是也应注意，考虑到环境影响往往具有长期性，量化的方法仅能够提供短期内的参考，将量化结果直接运用在长期，得出的结论必然是有失偏颇、甚至是错误的。

5.4 创新环境审计工作方式

环境审计应当运用信息技术与方法开展审计创新工作。环境审计与传统的财务审计相比，具有更高的专业和技术要求，审计人员需要运用环境质量监测技术等多种检测手段，高效快速地获得所需审计资料，并依此制定出高效和准确的审计工作方案。构建环境审计项目数据库，对生态环境的持续追踪，有助于观测生态环境的发展趋势并及时发现和整改。

5.5 健全环境审计信息披露制度，提高环境审计成果应用效率

我国审计机关应注重环境审计成果的应用方法和效率，结合成果中的定量指标与定性指标，客观公正地评价和监督环境项目，保证审计成果的应用质量，审计机关在根据审计成果作出项目评价时应严格按照法律法规开展，保证评优与处罚工作的客观性和公正性，树立审计的权威性，有效发挥审计的监督职能。建立健全环境审计信息披露制度，一方面，将大大提高审计资源利用效率，减少人力物力的浪费，有助于环境审计工作更好地开展。另一方面，强化环境审计信息的披露将更容易让社会根据披露信息了解环境状况，意识到环境保护的重要性，从而提高公众的环境保护意识。

6 结语

在生态环境问题越来越受到关注的今天，环境审计承担着艰巨的使命。推进自贸区环境审计工作，需要审计机关创新审计方法，借鉴他国经验，相关专业部门积极协同配合，同时也需要政府加强立法工作，完善环境审批相关制度。高效开展环境审计，将帮助江苏自贸区在推动地方经济飞速发展的同时严格控制污染，做到经济、生态环境齐头并进，打造绿色、高质量的自贸区。