高职院校二级院系外部治理体系的构建——基于集体行动的逻辑

郭少军，庞天天

(1.内蒙古电子信息职业技术学院 电子商务学院；2.内蒙古电子信息职业技术学院 创新创业与社会服务学院， 内蒙古 呼和浩特 010070；3.中南大学 公共管理学院，湖南 长沙 430103 )

一、引言

根据合作生产理论，在部分公共产品的生产过程中，消费者可以提供必要的生产资源，从而作为合作生产者参与公共产品的生产过程。吸收其他主体和公共部门进行公共物品的合作生产不仅可以解决政府资源投入不足的问题，还可以提高公共物品生产的质量，而教育正是这样的一种公共物品。习近平总书记在全国教育大会上的讲话中指出，办好教育事业，家庭、学校、政府、社会都有责任。[1]当前我国各层次教育都有学校以外其他主体的参与，形成了合作育人的格局。一般来说教育层次越高，其所需资源的数量和种类就越多，因此对外部主体的参与范围和深度要求也越高。作为我国高等教育的重要组成部分，高职教育由于其特殊性，迫切需要包括企业、社会等多个主体的深入和广泛参与。但在实践中，高职院校与外部主体的合作情况却不够理想。

根据集体行动的逻辑，集团越大，其成员搭便车的行为越不易被发现，共同行动越难以达成，从而导致行动效率低下，即集体行动效率与集团规模呈负相关关系。如果将高职院校与其外部利益相关者视为一个集团，那么这个集团规模相对较大，为此可以将合作育人任务交由二级院系承担，在二级院系层面构建外部治理体系，协调与外部主体的关系，从而缩小集体规模，提高集体行动效率，提高合作育人水平。

而在实践中二级院系在高素质技能型人才培养过程中确实面临着诸多困境，难以独自完成培养任务。首先，高职院校二级院系普遍面临着学生人数多，专业教师少，师生比过低的问题，这在很大程度上制约了人才的培养质量。其次，多数专业课教师都是从高校毕业后直接进入高职院校工作的，缺乏企业工作经历，没有真正从事过技术性或管理性工作，知识和能力结构与学生的培养需求不匹配。再次，二级院系学生培养以课堂教学为主要渠道，教学内容以知识传授为主，培养环节缺乏技能型人才培养所需的实践机会。此外，作为高职教育这一公共服务受益者的企业、家庭、校友虽然拥有高素质技能型人才培养所需的资源，却没有深入参与到高职院校二级院系的人才培养过程。

综上，无论从理论还是实践出发，都有必要建立良好的高职院校二级院系外部治理体系，从而吸收企业、家庭、校友深入参与高职院校人才培养过程，实现资源共享、优势互补，形成多主体合作育人，共同发展的良好局面。

二、文献综述

当前对大学和高职院校治理的研究主要包括两个方面的内容，即内部治理和外部治理。有关大学内部治理的研究与公司治理的研究思路十分相似，关注的是大学的内部权力划分以及不同权力之间的制衡关系，目的是通过构建良好的内部治理结构以保证大学在管办分离的情况下实现良好的自主运行与管理。无论是普通大学，还是高职院校其研究都主要以治理结构、大学章程、学校董事会、党委领导下的校长负责制、学术权力为主题。关于大学外部治理的研究主要以公共治理理论为指导，关注大学与政府、市场和社会的关系，强调政府赋予高校办学自主权，同时吸引市场和社会力量参与办学。普通大学的外部治理主要关注的是大学与政府的关系，而高职院校由于具有很强的职业定位和市场导向，其外部治理更注重校企合作和产教融合。

由于高职教育供给主体单一，高职院校面临着技能需求与技能供给相脱节、技术技能积累与产业结构升级不匹配等现实困境。为改变高职教育供求主体单一的困境，实现多元参与、资源共享、合作育人的格局，高职院校通过牵头成立职教集团试图将政府、学校、企业、行业组织等融为一体，共同开展技术技能人才培养。但在实践中，职教集团普遍存在着参与企业深度合作意愿不强，资源难以整合的问题。针对高职院校外部治理尤其是职教集团运行过程中存在的问题，大部分学者从利益分析的角度分析了相关主体的利益诉求，提出了整合相关方利益，促进各方深度参与合作育人的对策，这些对策主要体现在制度供给、理念沟通、利益补偿等方面。

相关研究主要在校企合作方面对高职院校外部治理进行了比较系统的研究，有针对性的提出了校企合作存在的问题和解决问题的对策。但这些研究忽视了家庭、校友等其他社会主体所拥有的职教资源和在高职院校人才培养过程中可能发挥的作用，另外没有将外部治理进一步扩展到二级院系层面。二级院系作为高职院校直接进行人才培养的一线机构，相对学校行政部门更加了解人才培养各方面需求，构建二级院系外部治理体系有助于促进校企合作、产教融合进一步落地，提升资源共享、合作育人的效果。

由于相关研究成果很少涉及二级院系的外部治理，因此学术界尚未对二级院系外部治理的概念进行过明确界定。笔者在充分借鉴全球治理委员会对治理的定义和大学外部治理相关研究成果的基础上，对高职院校二级院系外部治理的概念进行了界定。高职院校二级院系外部治理是指在国家政策的宏观指导和学校的具体管理下，二级院系与企业、社会主体之间合作关系的治理，表现为通过一系列组织和制度安排协调各方关系，调动各方资源，促进共同行动以提高高职院校二级院系人才培养质量的过程。

而高职院校二级院系外部治理体系则是协调二级院系与外部相关主体互动关系的治理体系，包括组织体系、制度(或规则)体系、运行体系、评价体系等。高职院校二级院系外部治理体系涉及院系、高职院校、政府、企业、家庭、校友等方面的主体，其中政府、高职院校、院系之间表现为纵向的管理与被管理或委托代理关系，在某种情况下，可以将其视为一个整体或统一概括为公共部门。二级院系与企业、家庭、校友呈现横向的合作关系。由于纵向主体之间已经存在既定的关系制度和协调机制，而横向主体之间尚未形成固定的关系和合作机制。因此，高职院校外部治理体系以横向合作关系的协调为主要内容，相关组织和制度围绕横向合作关系的协调而设计。

三、集体行动的逻辑及分析框架

(一)集体行动的逻辑

传统理论认为集团是基于不同个体的共同利益而成立的，或者说人们之所以加入一个集体，是因为这一集团能够帮助其实现个人所不能实现的利益。因此集团成员有动力为增进集团利益而行动。但奥尔森在其著作《集体行动的逻辑》一书中指出，由于集团利益的非竞争性和非排他性，理性的个体不会为增进集团的利益而采取行动，他会倾向于等待他人付出行动，并分享他人行动所带来的集体利益，即“搭便车”。由于每个理性的个人在集体中都存在搭便车的心理，这就造成了集体行动的困境。解决这种困境的手段主要为选择性激励，即对不行动者给予负的选择性激励，如不能得到甚至失去某些利益；对行动者给予正的选择性激励，正的选择性激励不仅仅表现为经济利益的一种形式，还包括声望、尊敬和友谊等社会激励形式。集体行动的困境经常出现于大集团，而在小集团中基于自愿的集体行动更容易出现，但这些集体行动难以达到最佳水平，因为小集团中不同成员对公共物品或服务的偏好强度不同，且成员偏好难以被隐藏，因此小集团的集体行动往往由偏好较强的成员承担，而一旦公共物品或服务被其他成员提供出来，那些偏好较弱的成员就可以坐享公共物品或服务带来的收益，从而失去参与的动力。因此，为了提高偏好较弱群体的参与动力，也可以对其进行选择性激励。

奥斯特罗姆则在公共池塘资源治理研究的基础上提出了新一代集体行动理论，新一代集体行动理论认为选择性激励并非是解决集体行动困境的唯一途径，在一定条件下人们可以为了共同利益而自发组织起来采取集体行动。即在一定的社会资本基础上，集团可以实现制度供给、可信承诺和相关监督，并形成行动组织以协调成员的资源供给和收益分配。

(二)高职院校二级院系外部治理主体行为分析框架

根据集体行动的逻辑，笔者将高职院校二级院系与其他利益相关主体组成的整体视为一个集团，这一集团的公共产品为技术技能型人才，而其集体行动表现为积极参与人才培养，提高人才培养质量，这一行动可以增进各个主体的利益。这一集团在成员构成上异质性较高，具有政府、高职院校、二级院系、企业、学生家长(或家庭)、校友等6个类别的成员，不同类别成员的偏好强弱不同，具有不同的行动逻辑，为了促进弱偏好行动者的参与，需要建立组织并通过选择性激励等手段对其行动予以鼓励和协调。高职院校二级院系外部治理主体之间的关系如图1所示。

图1 高职院校二级院系集体行动分析框架

1.政府

作为高职教育的主要出资者和举办者，政府是高职教育领域公共利益的代表者和利益协调者。当前我国高等教育已经进入普及化阶段，政府对高职教育的关注点已经从规模和数量转移到内涵和质量上来，而校企合作、产教融合是解决高职院校人才培养供求矛盾，推动职业教育内涵发展和质量提高的重要途径，因此政府从宏观层面需积极推动校企合作、产教融合。针对企业参与意愿偏弱的问题，政府通过出台一系列政策或搭建平台促进高职院校和企业开展合作，并对积极参与的企业给予政策性优惠或奖励。政府的宏观政策推动为高职院校及其二级院系开展校企合作以及企业参与职业教育人才培养提供了基础条件，可见政府在高职院校二级院系外部治理中发挥了“元治理”的作用。

2.高职院校及其二级院系

在培养高素质技能型人才的问题上，高职院校二级院系是必然的任务执行主体，因为政府将这一责任赋予了高职院校，高职院校又将这一责任按专业学科进一步分解到各二级院系。因此各高职院校二级院系在政府政策的宏观指导和学校的具体管理下根据自身实际开展高素质技能型人才的培养工作。二级院系既有压力又有动力提升人才培养质量，其压力主要是高职院校将来可能面临的生源危机，如果某一个高职院校人才培养质量不高，得不到社会认可，这个学校将来很可能招不到足够生源，而高职院校财政拨款的基础机制是生均拨款。根据公共选择理论，公共部门的行为以追求预算最大化为动机。对一所高职院校来说，只有办学水平高，人才培养质量优秀，才能获得社会认可，从而招收更多生源，获取更多基础性财政拨款。另外国家明确规定了高职院校要积极开展校企合作，校企合作情况是教育主管部门评价高职院校办学水平的重要指标，提高校企合作水平有助于获得主管部门良好的评价，并因此获得额外的财政拨款。因为高职院校要提高办学水平，提升人才培养质量就必须与企业开展合作，借助企业的实践优势，将理论和实践结合起来。因此，在政府政策的要求和竞争压力下，各高职院校及其二级院系与企业的合作意愿相对较强。

3.企业

在企业层面，由于企业类型众多，不同的行业或类型的企业在参与高职院校人才培养的意愿上有很大不同。一般来说，生产型企业与高职院校合作意愿较高，技术型、服务型企业合作意愿较低。之所以出现以上状况是因为生产型企业用工人数较多，员工流动性强，每年需要从高职院校招聘较多学生。因此这一类型的企业有较强的愿望与高职院校开展合作，主要是为了更方便的从高职院校招聘职工，另外高职院校安排学生在企业实习期间也为这一类企业创造了很大的价值。但目前这一类合作主要还停留在建立实习实训或就业基地接纳学生实习或就业的层面，而企业人员深入高职院校其他培养环节的实践还不够充分。对技术型企业或者服务型企业来说，那些用工较少的企业与高职院校合作意愿不强，而大型企业与高职院校合作意愿相对较高。但目前企业与高职院校或其二级院系的合作大多停留在提供实习基地和毕业生就业方面，这些合作之所以开展是因为企业可以在投入较少的情况下获取较多的收益，如企业作为高职院校或其二级院系的实习基地本身并不需要企业额外的投入，但可以获得劳动力。但企业对深度参与高职院校的人才培养却兴趣不大，因为这需要企业投入较多的人力资源，在企业普遍用人紧张的情况下，往往不愿意为此付出。虽然高职院校的人才培养质量影响企业的用工质量，但是国内总是有足够的高职院校能够培养足够的高职毕业生供企业在招聘时进行筛选，尤其是在大学毕业生数量持续增长，就业压力日趋激烈的情形下，越是优质的企业或岗位越无需通过与学校合作的方式招聘人才，只有那些存在用工困难的企业才需要通过校企合作的方式获取毕业生。

为了促进企业参与校企合作的意愿，国家出台了一系列相关政策对企业参与校企合作进行鼓励。2017年12月，国务院办公厅出台了《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》，为强化企业在产教融合方面的主体作用，提出了以企业为主体推进产教融合的一系列措施，如“支持引导企业深度参与职业学校、高等学校教育教学改革，多种方式参与学校专业规划、教材开发、教学设计、课程设置、实习实训，促进企业需求融入人才培养环节”，[2]同时提出了税收和金融方面的优惠政策。2018年2月，教育部、国家发展改革委、工信部、财政部、人社部和国税总局等部门联合制定并发布了《职业学校校企合作促进办法》，该办法进一步规定了对深度参与校企合作，成效显著的企业按照国家有关规定予以表彰和相应政策支持，并将企业参与校企合作情况作为示范企业的评价指标。[3]这些政策优惠措施为企业参与主体提供了选择性激励，可以在一定程度上促进企业的参与行为。

4.社会主体

在社会层面，高职院校可合作的对象主要来自学生家长和校友。这些对象相对比较分散，是缺乏组织的群体，而且不同对象之间差距较大，但这些对象中有高职院校二级院系培养学生所需要的各种资源。不少学生家长和高职院校的校友都具有一定的工作经历或技术技能，这些都是高职院校人才培养所需要的资源，尤其是高职院校中的优秀毕业生，他们来自高职院校，从事的工作正是高职学生就业所面向的岗位。所以其在工作中积累的岗位经验和技术正是培养高职学生所必需的。但由于学生家长和高职院校二级院系的校友因为忙于工作，加之分散在不同的地区，往往没有时间或精力参与高职院校二级院系的学生培养工作。部分学生家长在将学生送入高职院校后还存在一种解脱的心理，即希望高职院校及其所在学院代替自己教育管理好子女，而不希望学校再像中小学那样经常联系自己协助教育学生。总之二级院系的校友和家长由于相对分散且缺乏组织，因此难以参与合作育人的行动。

为了鼓励学生家长和高职院校二级学院的校友合作育人，高职院校二级院系可在招录新生后了解所在院系新生的家庭情况以及家长的工作情况，以发掘家长中的职教资源。可在毕业生毕业时掌握学生的就业情况，同时对毕业生进行动态跟踪，以掌握毕业生中的职教资源。学校可以建立平台定期邀请有经验、有技术的学生家长或毕业生到学校进行讲座或授课，也可以聘请学生家长或毕业生中的优秀人士担任二级院系的兼职教师，对前来讲座的家长或校友报销来往路费并给予讲座费用，对兼职教师可按兼职协议根据工作量给以报酬，通过对深度合作的校友和家长给予经济利益和精神鼓励促进其参与育人活动。

以上是对高职院校二级院系外部治理参与主体行动逻辑的分析，虽然企业和社会主体参与高职院校二级院系人才培养的意愿不高，但是可以通过一定的措施促进其参与，使意愿低的主体行动起来。而构建二级院系外部治理体系则可以协调各方面关系，实现各主体的持续性参与。

四、高职院校二级院系外部治理体系构建的路径

(一)筛选合作育人基础成员，确保合作质量

根据集体行动理论，小集团比大集团更容易形成集体行动，在合作上更有效率。在与企业合作方面，部分高职院校为了扩大职教集团规模，单纯追求合作企业数量，在一定程度上忽视了合作质量，这也是高职院校集团化办学效果难以显现的一个重要原因。为此，高职院校可以筛选一些合作基础较好的企业，将原来学校与企业的合作具体为院系与企业的合作，将具体的校企合作事项交由院系承担。另外二级院系也可以根据自身专业布局和人才培养需要对不同企业进行考察，筛选出资源匹配、合作意愿和能力较强的企业开展合作。在与校友合作方面，二级院系虽然每年有大量毕业生进入工作岗位，且不少毕业生在工作中积累了丰富的一线生产经验，并掌握了一定的岗位技术或管理技能，但不少二级院系在学生毕业后就和毕业生断了联系，难以掌握毕业生的具体情况。为此，二级院系应建立毕业生就业跟踪机制，保证学生毕业后仍能掌握其工作动态，并从毕业生中选取一部分已成为企业管理或技术骨干的优秀人才，邀请其参与人才培养工作。另外二级院系也可以通过各种正常渠道了解学生家庭信息，在家长做好家庭教育的同时，选择一部分有能力、有意愿的家长参与技能型人才培养工作。

(二)成立相关组织，协调各方行动

在校企合作方面，二级院系可以和合作企业共同成立院(系)级校企合作中心，由院系和企业分别派出一名代表担任合作工作联络员，负责校企合作事宜的联系以及相关合作项目的制定和实施。可以建立日常多边联系制度和年会制度，以日常多边联系制度协调校企之间的日常交流，如人员的交流学习，场地、设备资源的共享。以年会制度对每年校企合作育人情况进行年度总结，并对下一步的合作进行规划，同时在年会上评选出校企合作先进单位或个人，并予以奖励。为节省时间成本，可将院(系)级校企合作年会融入到高职院校整体的职教集团中，作为职教集团年会分会举行。

在与校友和家长的联系方面，可以分别设立校友委员会和家长委员会，规定好校友委员和家长委员的职责，定期安排有经验的委员参与人才培养工作，对积极参与人才培养过程的校友和家长予以奖励。

(三)以人才培养环节为基础，构建二级院系外部治理体系

高职院校是按专业进行人才培养的，各专业人才培养方案是人才培养的纲领性文件，是人才培养的起点。科学合理的人才培养方案是高职院校二级院系人才培养质量的基础，因此国家十分重视高职院校人才培养方案的制定工作。2019年6月，教育部出台了《关于职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见》，该意见明确规定了高职院校专业人才培养方案制定的程序，包括规划与设计、调研与分析、起草与审定、发布与更新四个连续的环节。在规划与设计阶段该文件要求高职院校成立“由行业企业专家、教科研人员、一线教师和学生(毕业生)代表组成的专业建设委员会，共同做好专业人才培养方案制(修)订工作”。[4]

目前，一些高职院校在制定人才培养方案时并未严格按照教育部政策规定进行实施，在高职院校的实际教育教学工作中存在着对专业人才培养方案概念理解不够清晰，对人才培养方案不够重视、人才培养方案制定过程随意等问题，甚至一些专业没有制定人才培养方案。因此高职院校各二级院系可以以修订完善人才培养方案为契机，根据教育部政策文件积极吸收对口企业的工程师、管理人员、相关岗位的优秀毕业生、在专业领域有丰富实践经验的学生家长和专业教师以及教科研人员成立各个专业的专业建设委员会。将企业人员、学生家长、优秀毕业生吸收进专业建设委员会，激发他们参与的动力，同时高职院校二级学院可列支部分办学经费作为专家劳务费发放给参与专业方案制定的企业人员、优秀毕业生、学生家长，激发他们更强的参与欲望和工作热情。通过在人才培养方案制定过程中的互动，高职院校二级院系与相关企业、学生家长、优秀毕业生可以增进了解，增加信任，为今后方案的实施提供良好基础。在经过多方论证形成专业人才培养方案初稿后，高职院校可以将培养方案初稿提交给更多的相关企业工作人员、优秀毕业生、学生家长，通过广泛的意见征集形成参与主体间良好的互动关系，营造人人关心高职院校人才培养的氛围。

在培养方案出台后，高职院校二级院系的教育教学活动要根据培养方案进行实施。虽然教育部关于专业人才培养方案制订与实施工作文件规定职业院校党组织负责人、校长是专业人才培养方案制订与实施的第一责任人，但专业人才培养方案是按专业分别制定的，二级院系是专业教学的实施机构，所以最终的实施工作还是由二级院系进行。教育部《关于职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见》规定专业人才培养方案在实施过程中要推进“三全育人”原则，实现思想政治教育与技术技能培养的有机统一。可见方案的实施不仅包括知识技能的培养，更要注重思想道德和职业精神的培养。为此，二级院系可以在培养方案的基础上进一步和企业共同开发教材、制定课程标准，聘请部分企业专家、优秀毕业生、有能力的学生家长到高职院校二级院系进行部分课程内容的讲授或者实习实训的指导工作，在指导过程中要同时注意加强职业精神的培养。另外，还可以聘请其他上述人员担任学生的校外导师，通过来校交流讲座、线上交流等多种形式对学生进行职业道德和职业精神的培养。

(四)构建人才培养评价体系，以人才培养质量检验外部治理体系

当前，高职院校人才培养评价以教师为单一主体，评价标准以学习成绩为主要指标，导致评价体系与技术技能型人才的培养定位不匹配。为提高二级院系人才培养评价体系的科学性，保障其培养的毕业生与岗位需求和社会需要相匹配，高职院校二级院系可吸收企业人员和社会成员组成院系人才培养评价委员会，在评价内容上从思想道德、专业知识、岗位技能等多个方面对学生培养情况进行评价。在评价阶段上，设置学年评价、毕业评价、毕业两年后的跟踪评价。

学年评价在每学年结束后进行，采取学生个人总结，教师、企业人员、家长、校友代表评议的方式进行，对学生上一学年的各项表现进行评价，同时对学年内的合作育人工作进行反思。高职院校各二级院系可以在学生毕业前的最后一个学期开展毕业评价，由院系人才培养评价委员会对学生进行毕业前的综合评价，从而全面掌握毕业生的培养情况。由于人才的培养是一个效果缓慢显现的过程，因此仅凭学年评价和毕业评价并不能完全彰显育人效果。通过对毕业两年的学生进行跟踪调查评价可以真实掌握就业状况，二级院系可以与专业的调查机构合作，对学生毕业两年后的就业情况进行跟踪，收集用人单位对本院系毕业生的评价，从而真正检验人才培养质量。