基于煤矿安全监管深层次问题及措施研究

（霍州煤电集团河津杜家沟煤业有限责任公司 山西 043300）

煤矿安全是不容忽视的重要内容，要重点分析煤矿安全监管体制和模式，深入剖析其中存在的问题，推行煤矿安全监管中介服务，实施煤矿安全科技研发和推广创新体制，设置中央垂直的煤矿安全监管机构和安全生产委员会，协调煤矿安全监管主体之间的关系，提高煤矿安全监管水平。

1.煤矿安全监管存在的深层次问题剖析

(1)煤矿安全监管体制组织结构不够合理

当前我国煤矿安全监管机构主要是国家煤矿安全监察局，而非煤矿山的监管机构则是国家安全生产监督管理局，这就导致矿山安全监管资源的浪费现象。同时，由于国家顶层政策设计存在问题，同时赋予煤矿安全监察局行政监管和行政监察两项职责，没有明确划分煤矿安全监察局和地方政府的安全行政监管职责，使煤炭企业要同时面对多部门的安全监管，增加了煤炭企业的负担。另外，煤矿安全行政监察内部没有对应的专设科室，对于煤矿安全监管大多流于形式，并缺乏行政处理和行政处罚的强制力保障。

(2)煤矿安全监管的行政资源投入过大

在政府一元强制服从的煤矿安全监管模式下，侧重于煤矿安全监管检查和处罚，这就需要庞大的监管体制和监管人员，要耗费较多的安全监管资源，而国家行政资源总量是有限的，难以充分应对煤矿安全监管模式的要求，不利于提高煤矿安全监管的效率。

(3)煤矿安全监管权受到的约束较少

在当前实施垂直管理的国家煤矿安全监察局系统之中，缺乏针对煤矿安全监管权的有效约束机制，存在煤矿安全监管过程中的权力寻租、“官煤勾结”等监管权力腐败现象，使行政复议、行政诉讼等控权机制无生存之地。

(4)煤炭企业矿工的积极作用没有充分发挥

尽管煤矿工人的整体素质偏低，然而一线矿工的安全意识和安全技能已经有明显的提升，他们实质上也是煤矿安全的第一利益相关人，最了解煤矿生产一线的安全实况，然而当前将煤炭企业和矿工视为单纯的被监管者和被管制者，没有充分发挥煤炭企业矿工的积极作用，缺乏矿工与煤炭企业之间的合作与对话，难以及时察觉和发现煤矿安全监管中的问题，不利于更好地改进和优化煤矿安全监管工作。

(5)政府一元强制服务监管模式缺乏持续发展动力

由安全边际效益递减原理可知，当系统的安全水平整体偏低时，安全投入的边际效益尤其突出，而当其达到一定的安全水平后，安全投入的边际效益明显减少，单纯依赖政府一元投入和强制服从的安全监管模式暴露出滞后性，难以为煤炭安全生产提供持续发展的动力和支撑。

2.煤矿安全监管体制及模式的具体措施分析

(1)组建国家矿山安全监察局

要将国家煤矿安全监察局改组为国家矿山安全监察局，将非煤矿山安全监管的行政资源纳入其中，增设非煤矿山安全监察科室，共享事故调查、科技装备、矿山安全指导等资源。并实行垂直领导，由监察区域分局负责现场监管以外的矿山安全监察事项，如组织管理与协调、矿山安全教育培训与行政许可、矿山应急救援、重大矿山事故调查等；由监察办公室负责矿山安全现场监管，进行现场执法检查、行政处理和处罚。并在国家矿山安全监察局内部实行监察员定期轮调制度，减少和规避安全监察员与地方政府长期编织的“利益关系网”。

要强化国家矿山安全监察局的行政监察职能，督导地方政府做好当地矿山企业的安全监管工作，避免管辖重叠和行政资源浪费的现象。要细化矿山安全监察局的行政监察职权，由国家煤矿安全监察局区域分局行使行政监察职权，设置专门的矿山安全行政监察处，提高煤矿监管的工作效率。还要明确矿山安全监管的执法管辖，中央政府及省级政府的矿山应当由国家矿山安全监察局直接监管，而中小型矿山企业则由地方政府负责监管，避免矿山安全监管的重复执法现象。另外，还要完善重大事故行政问责制度，激励地方政府将经济发展与生产安全统筹考虑，在政策制定时充分体现安全需求。

(2)构建科学合理的煤矿安全监管体系

考虑到煤矿安全监管机构较多，要构建科学合理的煤矿安全监管体系，明确煤矿安全监管体制中的职权配置，实现行政监察权、行政监督权和行政管理权的三权分离，要合理制定政策，参与起草相关法律法规，做好煤矿安全生产规划，有效行使煤矿安全决策权，引导煤矿安全监管者向合作服务模式转型，并加强煤矿安全监察权的制度保障，完善行政强制执行权，如煤矿安全检查权、煤矿事故调查权、煤矿安全行政处理权、煤矿安全行政处罚权等，包括国家煤矿安全监察局的强制执行权、要求地方政府协助执行的权力，加强煤矿安全监督权的改革。还要重点做好煤矿安全行政指导和服务，全面开展煤矿安全管理权的改革，完善煤矿安全标准化建设、教育培训、技术推广、应急救援、煤矿安全信息化等，促进煤矿安全管理权改革。

(3)加强煤矿安全监管的合作

要加强煤矿安全监管的合作，探索多元合作的煤矿安全监管模式，获得地方人民政府、公安、电力、消防、国土资源等部门的支持和配合，为煤矿安全监管提供强制力保障，确保煤矿安全处罚的及时有效性。当然也要注意煤矿安全监管中的“以罚代管”的现象，避免简单地进行行政处罚的问题，保证煤矿安全处罚的及时性和公正性。

可以设立煤矿安全委员会，由政府监管部门、煤矿企业、矿工、煤矿安全服务市场提供者组成委员，定期讨论研究煤矿安全生产形势和监管政策，交流探讨煤矿安全先进技术、管理方法和事故救援经验，形成煤矿安全监管的“四方合作”框架，加强煤矿安全政府监管部门、煤炭企业、矿工、煤矿安全服务市场提供者的合作，减少煤矿安全监管的负担和压力。具体表现为以下方面的合作内容：①监管者与矿工的合作。矿工是煤矿安全的第一利益相关者，要注重监管者与矿工之间的合作，通过专项安全培训的方式提高安全管理，提高矿工群体的安全意识、安全知识和技能等，鼓励和支持矿工进行举报和投诉，及时察觉煤矿安全隐患，将其扼杀于萌芽状态之中，更好地节约政府对煤矿安全监管的资源。②监管者与煤矿安全服务市场提供者的合作。随着煤矿安全服务市场日趋成熟，要吸纳煤矿安全服务的市场主体，如保险公司、煤矿安全技术研究机构、煤矿安全设备供应商、煤矿安全检测评价及认证中介服务机构等，充分发挥各市场主体在煤矿安全服务方面的功能，加强煤矿安全技术研发、安全培训、安全认证、安全检测和评价，扶持和保障煤矿安全服务市场的健康持续发展。③监管者与煤炭企业的合作。政府监管者要与煤炭企业签订安全目标协议，激励煤炭企业加大安全投入，不断完善自身的安全管理机制，提供及时有效的安全服务。

(4)创新煤矿安全监管合作服务执法方法

要不断创新煤矿安全监管合作服务执法手段和方法，不仅要实施必要的强制执法，还要开展具有合作与服务特色的专项行动，体现监管者与被监管者之间的平等和互动性，减少煤矿安全监管过程的对抗状态，增加监管者与被监管者之间的合作，从而自发地实现煤矿安全监管目标。可以通过安全评比、竞赛类活动，如“全国矿山应急救援技术竞赛”“安全生产千日以上煤矿”等，加强煤矿安全监管技术交流，并开展煤矿安全管理先进经验推荐类活动，如“班组安全建设先进事迹巡讲”，组织矿工参加安全管理培训类活动，如“万名煤矿总工程师安全培训工程”。还可以成立合作伙伴数据库，采集所有合作者的职能、领域及专长、合作意愿、合作形式等信息，为煤矿安全提供守法服务，包括成立煤矿安全守法服务专家库、组建煤矿安全守法服务网站、提供煤矿安全守法咨询平台等，为煤矿企业提供及时权威的法律咨询和指导服务。还可以提供政府采购专家服务，由专家向煤矿企业提供现场咨询、现场培训等个性化、定制化服务，提高煤矿企业安全管理水平。另外，还要注重煤矿安全罚前承诺的灵活化和人性化，要在对违法行为进行行政处罚前进行沟通和协商，对于能够承诺限期改正的企业要暂时中止处罚程序，当其确实履行了罚前承诺时，则减轻或免除该行政处罚，体现监管的合作服务理念。当然要严格限制煤矿安全罚前承诺的适用条件和适用范围，并建立煤矿企业守法诚信档案，保证行政处罚的程序效率。

3.结语

综上所述，煤矿安全监管体制和模式是关注焦点，要分析煤矿安全监管存在的深层次问题，充分发挥煤炭企业内部监管资源，加强各主体之间的交流和合作，与政府的外部监管形成互动衔接机制，注重煤矿安全监管市场力量，将更多的煤矿安全监管权力交还给市场和社会，不断创新煤矿安全监管手段和方法，推进煤矿安全监管模式的改革和创新，为煤矿安全监管提供强劲有力的支持和动力。