甘肃内陆河流域生态保护补偿机制的研究进展与建议＊

苟世霞

（兰州交通大学博文学院工程管理系,甘肃兰州 730101）

生态优先，绿色发展。甘肃内陆河流域生态资源丰富，为了牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，甘肃把保护和修复内陆河流域生态环境摆在首要位置，尤其是在“一带一路”经济战略的带动下，甘肃内陆河流域的生态环境保护工作进展顺利，取得了显著的成绩，但是距离人们对美好生态环境的向往还需相关部门和当地居民付出更多的心血，做出更大的努力。笔者通过一年多的时间认真研究了甘肃内陆河流域的生态现状，依据国家在流域生态保护补偿方面的政策指导，咨询环境保护方面的专家建议，查阅大量文献，总结提出进一步完善和健全甘肃内陆河流域生态保护补偿的建议策略，以期为基本建立与甘肃地方经济发展水平相适应的生态保护补偿机制做出贡献。

1 甘肃内陆河流域生态保护现状

甘肃内陆河主要有石羊河、黑河、疏勒河3 大水系，流域面积超过甘肃总面积一半以上，是甘肃省非常重要的水资源。在水资源短缺、水质污染问题严重的现实条件下，甘肃省高度重视水源保护工作。甘肃省严格贯彻落实《关于进一步加大污染防治攻坚战政策和资金支持力度的建议》 的指导思想，全面落实各类生态保护资金，重点保障污染防治攻坚工作，尤其高度重视三大内陆河流域山水林湖田的保护与发展，大力开展流域生态保护和修复工作，力求做好做实做出成效，为地方百姓提供舒适的生态环境。通过近几年的努力，内陆河流域生态系统的稳定性得到提升，遭到破坏污染的河湖、湿地的生态功能逐步恢复，水源涵养、水土保持等生态功能持续增强，流域水质稳中向好，生态旅游业、生态经济产业逐步开展，内陆河流域生态保护地区造血能力初显，生态保护者的主动参与度明显提升，生态保护补偿机制正在逐步形成，但是与地方经济发展水平相适应的生态保护补偿机制还未建立，依据国家《生态综合补偿试点方案》，甘肃省环境保护等相关部门应通过具体试点市县的生态补偿实践工作，总结工作中遇到的宝贵经验、不断创新政策指导，不断提高工作效率和工作方法，完善补偿策略，以期在2022 年基本建立与甘肃地方经济发展水平相适应的生态补偿机制。

2 甘肃内陆河流域生态保护补偿机制的实践特点

为深入贯彻落实《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》，甘肃通过两年多的努力，在森林、内陆河流域、草原等重点领域生态保护补偿基本覆盖，实现了初步建立与甘肃内陆河流域经济社会发展状况相适应的多元化生态补偿机制的目标任务。根据不同地区的生态特点，当地企事业单位及居民的收支状况，补偿机制也呈现不同特色，就甘肃内陆河流域多元化的生态保护补偿机制主要呈现以下三个方面的实践特点。

2.1 甘肃内陆河流域多元化的生态保护补偿机制初步建立

目前我国的财政转移支付方式在制度层面基本还是以中央对地方的纵向财政转移支付为主［1］，但是多元化的横向转移支付制度在全国好多省份已开展实践工作，例如江西、湖北提出到2020 年底省内长江流域相关市县60%以上建立横向生态保护补偿机制[2]。近年来，甘肃省各市县认真贯彻国家关于生态环境保护的重大决策部署，同时借鉴各省在生态保护补偿方面的方法策略，探索与甘肃本市县经济发展相适应的补偿方式、补偿标准等，从而有序推进本省生态保护补偿机制的建设，生态保护与修复效果初步显现，其中甘肃内陆河流域生态文明建设有了阶段性成效，初步建立由地方政府、社会公益组织、企业资金支持的多元化横向生态保护补偿机制。虽然甘肃在内陆河流域生态保护补偿机制迈出了坚实步伐，取得了一定成效，但仍存在一些不足与挑战。

2.2 甘肃内陆河流域生态环境保护综合行政执法工作保持了较好的发展态势

甘肃省坚决贯彻落实习近平生态文明思想和习近平全面依法治国的新理念新战略，在环境保护立法方面加快步伐，用最严格的法律规章制度积极推动保护甘肃内陆河流域的生态环境建设。甘肃省生态环境厅印发了制定了 《甘肃省生态环境领域“双随机、一公开”监管工作实施办法》，修订了《甘肃省环境保护条例》，同时甘肃各市(州)结合实际情况，有序开展环境保护普法活动，普法活动进社区、进学校、进单位，普法活动主要通过讲座、张贴宣传标语、会议传达等方式进行，活动效果良好。各个部门还需在宣传范围和宣传方式上继续追求创新和工作实效，让更多的人积极行动起来，参与到保护内陆河水源，保护生态环境的工作中。

2.3 甘肃生态环保专项资金大幅增长，实施绩效监控保效益制度

2019 年甘肃生态环保专项资金为13.35 亿元，同比增长15.29%。为了保障专项资金发挥最大的效益，甘肃省环境保护厅不断创新监管机制，切实加强生态保护项目的全过程管理，尤其是内陆河流域各市县的生态保护项目的全过程管理。甘肃省生态环境厅等部门对环保资金项目进行绩效评价，形成绩效评价总体报告，建立环保资金分配与环保成效挂钩的机制，确保资金投入合理支配，实现环保资金投入见效快、可持续利用的良性发展状态。

3 关于“一带一路”经济战略背景下进一步完善甘肃内陆河流域生态保护补偿机制的建议

3.1 强化内陆河流域生态补偿机制的法律制度并将制度深入人心才是关键

建议政府出台健全生态保护补偿机制的规范性文件，明确总体思路和基本原则，明确生态保护补偿主体和客体的权利和义务的关系，规范生态补偿标准和补偿方式，明晰资金筹集渠道，不断推进生态保护补偿工作制度化和法制化，并且通过多种渠道开展生态补偿普法知识的大力宣传工作，依靠群众的力量保护环境，保护内陆河，建设美丽、开放、包容的新甘肃。

3.2 生态补偿的方式的重心由“输血式”补偿向“造血式”补偿迫在眉睫

3.2.1 加强生态岗位补偿

甘肃省的生态补偿仍是以中央至地方各级政府的财政投入为主的“输血式”补偿，这样不但增加了甘肃各级政府的财政压力，而且生态补偿效果不明显，不能充分调动地方政府和当地居民的生态保护的积极性。河长制等生态管护岗位对岗位人员的能力有较高的要求，有必要进一步拓展岗位型补偿范围，结合水环境综合治理等生态补偿项目，提供更多适合当地居民参与的门槛较低的临时性就业岗位，扩大生态补偿政策的受益面，激发普通大众保护生态环境的积极性，依靠群众的自身力量保护和修复生态环境，实现地方群众脱贫和生态环境保护良好发展的双赢局面。

3.2.2 发展生态优势特色产业的技术指导

按照空间管控规则和特许经营权制度，在严格保护生态环境的前提下，鼓励和引导地方以新型农业经营主体为依托，加快发展特色种养业、农产品加工业和以自然风光和民族风情为特色的文化产业和旅游业，选配各方面的专家指导工作，以科技带动产业，促进广大群众的收入，提高工作技能，努力创收。在一带一路经济战略的带动下，发展甘肃内陆河流域当地的经济，实现生态产业化和产业生态化的良好态势。

3.2.3 充分引导发挥市场作用，形成多元化的投融资机制

各级地方财政部门要积极推动建立政府引导、市场运作、社会各方参与的多元化投融资机制，形成资金透明的监管组织，并以“生态补偿金”的形式统一管理运作，鼓励和引导社会力量积极参与甘肃内陆河流域的生态保护建设。

3.3 以生态补偿试点的形式推进建立流域上下游多元化的横向生态保护补偿制度

甘肃三大内陆河横跨多个市县，流域生态保护补偿工作管理十分复杂，开展流域横向生态保护补偿试点工作是建立流域上下游横向生态保护补偿机制的第一步，负责试点工作的相关部门要及时总结生态综合补偿试点经验，每年向省级发展改革委报送有关情况，对纳入横向生态保护补偿试点的流域开展绩效评价，实施生态补偿资金分配与保护实效挂钩机制。