“妨害传染病防治罪”的罪因分析及防治对策——以2020年的55例典型案件为样本

董 娟，王振硕

(天津大学 法学院，天津 300072)

一、引言

为依法应对新冠肺炎疫情所引发的社会治安问题，及时治理妨害疫情防控的违法犯罪行为，2020年2月6日，最高法、最高检、公安部、司法部联合颁布了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》(以下简称《意见》)。《意见》对妨害传染病防治罪与以危险方法危害公共安全罪进行了界分，并将其他拒绝执行行政机关和卫生防疫机构按照《传染病防治法》提出的防控措施，导致新冠病毒传播或者有严重传播危险的行为，认定为妨害传染病防治罪。这一规定既是对最高检、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)》第49条以及国家卫健委《中华人民共和国国家卫生健康委员会公告》(2020年第1号)第一条的补充和重申(1)《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)》第49条：“违反传染病防治法的规定，引起甲类或者按照甲类管理的传染病传播或者有传播严重危险，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉。”“按照甲类管理的传染病”，是指乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽、人感染高致病性禽流感以及国务院卫生行政部门根据需要报经国务院批准公布实施的其他需要按甲类管理的乙类传染病和突发原因不明的传染病。《中华人民共和国国家卫生健康委员会公告》(2020年第1号)第一条：将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。，也是对司法实务中罪名适用混乱的纠正，明确了妨害传染病防治罪的适用条件，为治理妨害新冠疫情防控的行为提供了法律依据。

目前已有学者从刑事政策和刑法教义学的角度来研究妨害传染病防治罪(2)参见刑事政策或教义学角度的相关文章：车浩《刑事政策的精准化：通过犯罪学抵达刑法适用》，《法学》2020年第3期；欧阳本祺《妨害传染病防治罪客观要件的教义学分析》，《东方法学》2020年第3期；陈伟《妨害传染病防治罪的主观罪过及其适用》，《安徽师范大学学报》2020年第3期。，但这种宏观视角始终较为抽象，因此有必要通过犯罪学的视角进行微观分析。基于此，笔者以“妨害传染病防治罪”为案由，在中国裁判文书网进行检索，最终筛选出50件判决书和5件二审裁定书(3)数据来源：中国裁判文书网(2020-06-28)[2021-01-01]，https://wenshu.court.gov.cn。从中可见现有的73份判决书的判决时间以及6份二审裁定书的裁定时间均为2020年。，对判决和裁定书中的重要信息，如案发时间，案发地点，犯罪人的年龄、性别、学历、犯罪行为及结果，被判处刑罚及量刑情节等，进行了统计学意义上的提取和分析处理。最终针对妨害传染病防治罪的犯罪特征和犯罪原因，提出有针对性、可操作的预防和治理对策，力求为疫情防控和司法实践工作提供参考和建议。

二、妨害传染病防治案件的特征分析

(一)时间与空间特征

1.案件数量与疫情扩散形势密切相关

从判决或裁定时间来看，自2020年2月《意见》出台后，每个月都有妨害传染病防治案件的判决或裁定，其中4月和8月的判决或裁定最多，合计17份，合占31%，其余7个月的判决或裁定数量均没有超过6份(如图1)。从案件总数来看，全国全年仅55起案件，这意味着即使在疫情防控的特殊时期，妨害传染病防治案件仍然属于偶发案件。

图1 判决或裁定月份分布情

实际上，由于疫情防控的要求和刑事诉讼周期所限，部分案件在疫情严重期间被中止审理，因此分析案件的案发时间更有现实意义。在55起案件中，有54起案件发生在疫情初步爆发的1月15日到2月15日之间，占比超过98%(如图2)，说明疫情爆发初期是妨害传染病防治犯罪的高发时期，这一时期对于此类犯罪的防治尤为关键。

2.案件发生地域广泛，疫情严重地区发案率高

由于妨害传染病防治罪的特殊性，该类犯罪行为的案发地往往是疫情扩散的地区，没有受到疫情影响的地区基本无案件发生。因此在对犯罪空间分布进行统计分析时，笔者以我国的省份和七大地区为参考，主要探讨案发数量与案发地疫情扩散形势间的关系。

从省份分布来看，案发数量居于前四的省份分别为河南、浙江、广东和安徽，发案数量分别为12件、5件、5件、5件，共计27件，共占总数的49%。其他省份中，发案数量较多的有湖北省(4件)、四川省(4件)、上海市(3件)、山西省(3件)、湖南省(2件)、江苏省(2件)、陕西省(2件)；北京市、甘肃省、江西省、吉林省、内蒙古自治区、青海省、山东省和福建省各有1件，其余省份截至目前尚无此类案件发生(5)所收集案例材料主要来源于中国裁判文书网上内地各法院的判决或裁定文书，所以在数据统计中没有我国港、澳、台地区的数据。。总体来看，2020年的55件妨害传染病防治案例遍及全国19个省、自治区和直辖市，说明案发地区广泛，对此类犯罪的防治并非个别省份的问题。

从七大地区分布来看，华东地区和华中地区的发案数最多，均有18件，合计36件，合占65%；华北地区和华南地区发案数次之，均为5件，合计10件，合占18%；西北地区和西南地区发案数一致，均为4件，合计8件，合占15%；东北地区最少，发案数为1件，占2%(如图3)。可见案件主要集中在华东、华中、华南和华北地区，而这四个地区也是截至2021年年初新冠肺炎确诊人数最多的四个地区，而发案数稀少的东北、西南和西北地区也是截至2021年年初新冠肺炎确诊人数最少的三个地区(如图4)，说明疫情扩散越失控，感染人数越多的地区，妨害疫情防控犯罪越高发。这体现了疫情防控和犯罪预防的高度相关性，若在爆发初期有效控制住疫情，就能够防患于未然，将此类犯罪消灭于萌芽。

图3 案件地区分布情况

(二)犯罪行为主体特征

根据55件案例的统计分析结果，共计有62名犯罪人(其中有5起案件是两名犯罪人共同实施，1起案件是三名犯罪人共同实施)。

1.犯罪人以男性居多

在62名犯罪人中，有47名犯罪人为男性，占76%；有15名犯罪人为女性，占24%。可见，男性往往对病毒的传染性重视程度不足，对自身的免疫能力更加自信，且规则意识较为欠缺，在自由受到干涉时更易采取极端方式，如郭某妨害传染病防治案中，被告人郭某在明知自己有密接史的情况下以辱骂和自残的方式威胁工作人员，拒绝隔离观察(7)参见郭某妨害传染病防治罪一审刑事判决书(2020)皖0722刑初121号。。

2.犯罪人多为中老年人

在已知年龄的55名犯罪人中，41-50岁的犯罪人最多，为24人，占44%；51-60岁的犯罪人为12人，占22%；61-70岁的犯罪人为10人，占18%；31-40岁的犯罪人为5人，占10%；21-30岁的犯罪人为4人，占6%(如图5)。数据显明，妨害传染病防治犯罪人的年龄主要集中在41岁到70岁，共计46人，共占84%。之所以出现这个情况，一是相比于年轻人，中老年人群往往对互联网以及智能手机等电子设备使用不熟练，接收新闻的渠道较为单一，因而更可能疏于关注最新防控要求。二是中老年人群的社会和家庭责任更重，既要承担家庭的经济来源，又要赡养老人和抚育子女，因此出于维持经济收入(8)参见尹金海妨害传染病防治一审刑事判决书(2020)鄂1221刑初12号。或担心家庭成员安危(9)参见郑忠林妨害传染病防治一审刑事判决书(2020)鄂0981刑初65号。的目的也更易于铤而走险，故意违反疫情防控要求。

图5 犯罪人的年龄情况

3.犯罪人多为文化水平较低者

在已知学历的50名犯罪人中，学历在初中及以下的犯罪人最多，为31人，占62%；学历在高中及中专的犯罪人为8人，占16%；受过高等教育(大专及以上)的犯罪人为11人，占22%(如图6)。可见，受教育程度较低的人，往往对新冠病毒的传染性重视程度不足，同时更可能欠缺规则意识和大局意识。

4.犯罪人多为新冠肺炎确诊患者

在已知健康状况的60名犯罪人中，最终被确诊为新冠肺炎的犯罪人有53人，占88%，未感染新冠肺炎的犯罪人有7人，占12%(如图7)。未感染新冠肺炎的7人中，1人为居家棋牌室的负责人(10)参见被告人周某某妨害传染病防治罪案一审刑事判决书(2020)甘3001刑初14号。，4人为卫生室的医疗从业人员(11)参见吴巨德妨害传染病防治一审刑事判决书(2020)皖1522刑初99号；李永龙妨害传染病防治一审刑事判决书(2020)赣0824刑初41号；雷明太妨害传染病防治一审刑事判决书(2020)豫1623刑初146号；马德元妨害传染病防治一审刑事判决书(2020)鄂0822刑初194号。，5人均是拒绝执行疫情防控通告的要求，在擅自组织人员聚集或者接诊发热病人的过程中造成他人确诊的实害结果。另有2人多次恶意隐瞒家属的接触史、发热史，造成家属及多名密切接触人员确诊的实害后果(12)参见姚某妨害传染病防治罪一审刑事判决书(2020)晋0107刑初379号；杨某某妨害传染病防治罪一审刑事判决书(2020)川0603刑初248号。。可见，相较于不具有传染性的人，病原体携带者违反疫情防控规定、不执行疫情防控措施的行为往往具有更大的社会危害性，更容易构成妨害传染病防治罪。同时，人员密集场所(如娱乐场所、学校等)的负责人以及医疗卫生机构从业人员由于职业特点，其不遵守疫情防控要求的行为若造成他人确诊的实害后果，往往也能构成妨害传染病防治罪。

图7 确诊与未确诊人数统计

(三)行为和结果特征

1.不作为犯居多

在已知具体犯罪行为的61名犯罪人中，隐瞒旅居史或接触史的犯罪人有39人，占64%；违规进入公共场所的犯罪人有6人，占10%；违规接诊发热病人的犯罪人有5人，占8%；违规组织或参加聚会的犯罪人有4人，占7%；违规外出并隐瞒接触史的犯罪人有3人，占4%；违规从隔离医院出逃、无证往返疫源地载客、拒不执行隔离要求和从医院逃跑并隐瞒接触史的犯罪人各有1人，共4人，共占7%(如图8)。可见，在疫情防控背景下，恶意不遵守防控要求、破坏公共秩序的犯罪仍在少数，隐瞒旅居史或接触史的消极不作为犯罪居多。

2.实害结果与危险结果并行

在已知犯罪结果的54件案例中，造成接触者被隔离或场所被关停的有28件，占52%；造成部分接触者确诊、部分接触者被隔离的有20件，占37%；仅被认定为“有传播严重危险”的有6件，占11%(如图9)。可见，司法实践中对于犯罪结果的认定包括实害结果和危险结果。实害结果对应法条规定的“引起传染病传播”，也即造成他人确诊；危险结果对应法条规定的“有传播严重危险”，也即未造成他人确诊，但存在传播病毒的重大可能。通过案例分析，虽然无法详尽列举实务中被认定为“有传播严重危险”的各种情形，但不难看出，“导致密切接触者被隔离”和导致“经停场所、所在社区被封闭排查”是最常见的被定义为“有传播严重危险”的情形。此外，极少数确诊行为人拒绝执行隔离要求，虽未与他人接触的主观恶意较重的极端情形也被认定为“有严重传播危险”(13)参见郑忠林妨害传染病防治一审刑事判决书(2020)鄂0981刑初65号；郭某妨害传染病防治罪一审刑事判决书(2020)皖0722刑初121号。。

图9 犯罪危害结果的统计

(四)裁判特征

1.量刑普遍从轻

已知量刑结果的共计62个犯罪人，其中被判处一年以下有期徒刑(含缓刑)的有50人，占81%；被判处拘役的有8人，占13%；被判处一年以上有期徒刑(含缓刑)的有4人，占6%(如图10)。其中缓刑人数占比过半(如图11)。可见，目前已判决案件中，被判处一年以下有期徒刑或拘役的犯罪人比例达到94%且缓刑居多，这说明现实中此类犯罪行为很少造成“特别严重”的病毒传播后果，且裁判人员对此类犯罪往往也不倾向于适用重刑。

图11 缓刑与实刑数量统计

2.多存在自首、坦白及认罪认罚情节

在55件案例中，从轻处罚的共计53件案例，没有从重处罚的案例。犯罪人认罪认罚的有23件，占43%；犯罪人坦白并认罪认罚的有16件，占30%；犯罪人自首并认罪认罚的有10件，占19%；犯罪人自首的有3件，占6%；犯罪人坦白的有2件，占4%(如图12)。说明犯罪人实施妨害疫情防控犯罪后，往往能够认识到行为的社会危害性，并产生一定程度的自责和悔过心理，希望通过坦白、自首以及认罪认罚来减轻处罚并缓解对自己的内心谴责。

三、疫情期间妨害传染病防治犯罪的成因分析

(一)犯罪者个人的特性

犯罪者个人的特性是指诱发行为主体实施犯罪行为的生理状态和心理特质。一方面，疫情期间行为人的健康状况直接决定其犯罪行为的社会危害性程度；另一方面，行为人主观心理因素对其外在行为具有支配和推动作用。

1.携带传染病原是构罪的重要因素

根据妨害传染病防治罪的法条规定，所有拒绝执行传染病防控措施的个人或单位都可成为本罪的犯罪主体，包括传染病原携带者和未被感染之人。然而，通过案例分析发现，占少数的未患病犯罪人往往是负责落实疫情防控规定的一线从业人员，如卫生室医生和棋牌室负责人，这些人均是在隔离期间故意违反防控要求并最终造成他人确诊的实害结果后才被认定为犯罪。

而绝大多数案件中犯罪人本身都是传染病原携带者，这些人即使没造成他人感染或隔离甚至未和他人接触，其隐瞒接触史、不配合隔离要求或擅自脱离隔离治疗的行为也被认为具有较大的社会危害性，被认定为犯罪。不难看出，同样实施隐瞒旅居史或接触史的行为，最终未确诊新冠肺炎的人员一般不构成犯罪，确诊人员则可能以犯罪论处。因此，携带传染病原是构成本罪的重要因素。

2.权利和自由的误读是犯罪的主观动因

在疫情爆发初期，面对新冠病毒人传人的不可预测性，为了最大限度地保障人民群众的生命安全，全国各地出台了各种阻断疫情传播的防控措施，如测体温、戴口罩、隔离观察等，这些措施在一定程度上限制了人们的自由。在这种社会整体利益与个人自由发生冲突的背景下，部分群众不理解各种从未出现过的防疫要求，认为这些做法侵犯了其人身权利和自由(14)车浩：《刑事政策的精准化：通过犯罪学抵达刑法适用》，《法学》2020年第3期。。正是基于这种对权利和自由的误读，有些人公然反抗基层防疫工作人员的隔离要求，还有些人出于侥幸心理逃避检查、隐瞒接触史，寄希望于行为不被发现从而捍卫“自由”，最终其并无恶意的行为却带来病毒传播的隐患。

3.违法性认识的缺失是犯罪的推动因素

在疫情防控期间，有关部门发布了一批司法指导性文件(15)如《关于做好新型冠状病毒肺炎疫情防控期间保障医务人员安全维护良好医疗秩序的通知》《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》和《关于进一步加强国境卫生检疫工作依法惩治妨害国境卫生检疫违法犯罪的意见》等。和多批依法惩处的妨害疫情防控的典型案例(16)最高人民法院发布了三批数十个个案例，最高人民检察院发布了六批数十个案例。。然而，在新冠疫情突然爆发的大环境下，无论是个人还是社会整体，都没有充足的反应时间。社会公众缺乏思想认识，对上述文件和案例仍处于未知状态是完全可能的。特别是瞒报旅居史或接触史的行为，在社会公众的认知里未必能被上升到犯罪这么严重的程度(17)车浩：《刑事政策的精准化：通过犯罪学抵达刑法适用》，《法学》2020年第3期。。因此，众多案例中瞒报信息的犯罪人往往没有认识到自己行为的违法性，是在误判行为的法律性质的情况下实施了犯罪行为。

(二)社会因素

新冠疫情爆发以来，紧急“封城”、交通阻断、停工停业……社会政治、经济、文化等各个方面都受到了巨大影响，中国社会整体上处于“非常状态”(18)车浩：《刑事政策的精准化：通过犯罪学抵达刑法适用》，《法学》2020年第3期。。而这种“非常状态”下的社会整体氛围会给人们的行为方式带来巨大影响，社会公众极易出现行为偏差，实施犯罪行为。

1.极端个人主义凸显

市场经济强调个体的价值，倡导独立、自由和平等，这显然是巨大的进步，但其反面便是为了个人利益而不惜损害国家、集体利益的“极端个人主义”(19)许章润：《犯罪学》(第四版)，北京：法律出版社，2016年，第168页。。在疫情蔓延、社会混乱之时，独善其身、顾小家舍大家的利己主义者涌现出来，这些人既不愿受病毒侵袭，又想最大限度地捍卫自由，享受与家人的团圆，于是在未确诊时极力隐瞒接触史，在确诊后不配合隔离治疗，甚至为了家人的安置问题从隔离医院出逃(20)参见郑忠林妨害传染病防治一审刑事判决书(2020)鄂0981刑初65号。，完全不顾及自己和家人以外的其他人，给社会秩序、公共安全带来巨大隐患。

2.标签理论下对歧视性后果的担忧和顾虑

根据标签理论，任何人在一生中均有过程度轻重不同的越轨行为，对于这种越轨行为，行为人本身大多仍能保持良好的自我认识，至少在当时未必感到内疚，这是原始的偏差行为。然而，当此种偏差行为被社会发现并控制，特别是官方正式的社会控制，行为人就会立即被贴上标签，成为异类；同时，行为人对自我的认识也发生颠覆，甚至不自觉朝着社会认定的异类标记去走，逐渐成为危害性更大的犯罪人(21)林山田、林东茂、林璨璋：《犯罪学》，台北：三民书局，2006年，第162页。。因此，一个本身中性的非善非恶的行为，一旦因为某种理由被贴上了标签，就会遭受否定和负面评价。在这种情况下，人基于理性认识必然会努力去逃避要给他贴标签的机构、制度和行为，以避免被标记成异类。

疫情之初，由于病毒不断蔓延、事态不断恶化，来自“湖北”以及“武汉”的人们被贴上了“危险人群”的标签。武汉被“封城”之后，“恐鄂”情绪席卷全国，武汉人以及有武汉旅居史的人，都在一定程度上遭到排斥和歧视。更严重的是，社会情绪中除了恐慌，还带有归责的怨恨，人们认为武汉是疫情的源头，武汉人是病毒的携带者和传播者。这种情绪的蔓延，致使武汉人、湖北人，以及有武汉和湖北旅居史的人，都被贴上可怕的标签，任何人被贴上，都会被周围人所歧视和排斥。基于对这种后果的担忧和顾虑，那些有可能被贴上标签的人必定极力隐瞒与湖北、武汉有关的身份和经历，以避免可能从天而降的标签(22)车浩：《刑事政策的精准化：通过犯罪学抵达刑法适用》，《法学》2020年第3期。。这也是妨害疫情防控犯罪中隐瞒旅居史或接触史的不作为犯罪居多的原因所在。

3.妨害传染病防治罪的立法疏漏

在《刑法修正案(十一)》生效前，刑法中妨害传染病防治罪的成立要求行为人引起甲类传染病传播或者有严重传播危险。而我国《传染病防治法》仅把鼠疫和霍乱认定为甲类传染病，这也就意味着引起新冠肺炎传播或有严重传播危险的行为实际上不能认定为妨害传染病防治罪，2020年司法实践中出现的大量判决和裁定只能归因于《意见》的及时出台。然而，通过《意见》将妨害新冠肺炎防控的行为按照妨害传染病防治罪进行论处，显然是扩张刑事司法权的表现，是无视现有刑法规定而通过司法解释进行的“规则跨越”，是利用司法解释来回避《传染病防治法》和《刑法》的“迂回路径”(23)陈伟：《新冠疫情背景下妨害传染病防治罪的解释扩张及其回归》，《政治与法律》2020年第5期。。因此，依据《意见》进行的刑事裁判缺乏正当性、合法性，不利于妨害传染病防治罪的长效治理。同时，在刑法条文与司法解释的冲突面前，本就缺乏违法性认识的社会公众更无法对自身行为的法律性质做出正确判断。

四、妨害传染病防治行为的防治对策

(一)社会治理层面

1.宏观行政预防

政府行政是政府依法组织和管理具体社会公共事务的过程。在现代社会，这一过程日益多元复杂，行政机关不仅要执行国家和上级机关的相关政策和法律，创制本级行政法规和政策，同时还要通过“准司法”方式对社会事务行使一定“自由裁量权”(24)许章润：《犯罪学》(第四版)，北京：法律出版社，2016年，第279页。。在疫情防控期间，上述三个过程交替循环，政府既是上级要求的执行者，也是本级防控规定的创制者，还是妨害疫情防控违法行为的监督管理者。不论是基层乡镇政府、城市街道，还是公安、医疗卫生监督部门，都处在阻击疫情、维护社会秩序的最前线。因此，在对妨害疫情防控犯罪的规制上，宏观行政预防应注重以下三个方面：

第一，立法和执法保持权威性。越是在疫情肆虐的非常时期，政府越应起到“定海神针”的作用，顾全大局，结合地方特点和上级政府要求，及时出台合法合理的防控规定。执法过程中严格落实上级和本级政府的规定，做到令行禁止，对违法人员依法进行惩罚、批评和教育，避免违法行为进一步恶化为犯罪行为。

第二，立法和执法兼顾疫情防控效率和人权保障。疫情肆虐时期的行政立法和执法，一方面要从实际效果出发，高效切断病毒传播途径；另一方面要以人为本，注重公民自由和权利的保障，以避免公民为追求自由而破坏防控秩序。例如，对于不同风险级别地区制定不同防控规定、对没有人员确诊史的地区采取外紧内松策略等。

第三，密切与司法机关的配合。其一，在预防阶段相互配合，减少犯罪发生。在防控措施刚刚展开时，行政机关工作人员往往需要同时承担起防控措施执行、防控规定通报以及行政违法行为惩处的工作，这显然对行政工作人员要求过高。因此可以要求司法机关的专业人员参与到防控工作中来，在基层进行普法宣传，发挥其专业优势，提前教育警示潜在的犯罪人员，将犯罪扼杀在萌芽阶段。其二，在案发后相互配合，提高办案效率和犯罪人改造效果。行政工作人员身处防控一线，往往亲历违法犯罪行为，案发后，可要求其积极配合取证工作并参与到未监禁犯罪人的改造工作中，发挥其扎根基层、深入群众的职务优势，对犯罪人进行教育，避免再犯。

2.微观社区参与

在社会生活中，社区既要接受政府的统一组织和管理，还要积极实行自我组织和自我治理；同样，在预防犯罪活动中，社区既要支持和配合国家层面预防和惩治犯罪的行动，也必须作为主体采取积极的自卫行动(25)许章润：《犯罪学》(第四版)，北京：法律出版社，2016年，第281页。。在具有“人传人”特点的病毒传播时期，人员密集、朝夕相处的社区居民可以说是“一荣俱荣，一损俱损”，社区内病毒极易传播，恐慌情绪极易蔓延，因此，社区的综合治理就显得尤为关键。一方面要结合社区特点，在满足居民基本生活的前提下及时开展居家隔离工作，积极走访排查有相关旅居史、接触史以及疑似症状的人员；另一方面要开展普法宣传教育和情绪安抚工作，既要及时组织学习新法新规，又要积极营造团结互助的抗疫氛围，消除歧视，卸下有旅居史和接触史人员的心理负担，将隐瞒旅居史、接触史的不作为犯罪消灭在源头。

(二)个体治理层面

1.守法观念的培育

疫情发生以来，以两高两部的《意见》和两高的指导性案例为依据，全国各地法院、检察院的实务工作者对于妨害新冠疫情防控行为的定罪量刑标准也在不断调整。对此，如何加快加深实务工作者和人民群众对新法新规的认识和理解，成为亟待解决的问题。

第一，开展法治文化创建活动，营造全民学法的社会氛围。宏观上要不断深化法治城市、法治乡村、法治社区、法治企业、法治学校建设，要求各级各类单位、团体在疫情期间紧跟立法步伐，及时组织学习最新法律法规；微观上要坚持人民群众的主体地位，立法时兼顾疫情防控需要和人民群众诉求，立法后积极营造全民学法的氛围，让新法新规学习成为疫情常态化防控时期社会生活的重要组成部分。

第二，加快新法新规普及速度，明确普法宣传主体定位。在涉疫情新法出台后，各级单位要多途径及时开展新法新规宣传教育工作，最大限度地缩短社会公众对新法新规的接受期。同时明确“谁执法谁普法”的主体责任、工作机制，强化责任落实(26)黄丽云：《后疫情时代公民法治观念的培育路径》，《中国司法》2020年第10期。，重点发挥执法机关在宣传新法新规中的作用，例如可要求其开展社区宣讲、以案释法、送法上门等活动。

2.公共责任意识的培育

公共责任意识是激发人们最终做出符合公共利益或利他性行为选择的意志力(27)杨淑萍：《公共精神的生发逻辑及青少年公共精神的培育路径》，《教育研究》2018年第3期。。责任不同于义务，义务是被动的承担，而责任是一种主动的承担，尤其是在需要牺牲个体某方面利益以成全他人或公共利益时，责任更多表现为对他人和公共利益的关怀(28)冯建军：《疫情之下的公民品格教育》，《北京教育学院学报》2020年第2期。。疫情防控时期涌现出无数舍小家为大家的感人故事，同时也出现了大量极端个人主义者。对这部分以个人主义为出发点，为了个人利益而损害公共利益的人，既要通过法律进行规制，又要在道德上进行引导，发挥社会、学校和家庭的教育功能，多角度增强社会成员和潜在犯罪人的公共责任意识，在全社会弘扬集体主义观念，努力营造防控人人有责的积极社会氛围。

(三)治安预防层面

1.严格流动人口的监管

流动人口往往是指在本人户口所在地之外的地域活动的人员，包括在途流动人口和滞留暂住人口(29)许章润：《犯罪学》(第四版)，北京：法律出版社，2016年，第301页。。在疫情防控的大环境下，流动人口既是病毒的易感人群，又可能成为病毒的传染源。若本身携带传染病病原体的无症状流动人口隐瞒旅居史或接触史，就极易造成传染病传播或引起传播的严重危险。例如王亚平妨害传染病防治案中，被告人王亚平就是典型的流动人口，其长期在湖北省武汉市某医药公司上班，放假期间返回长春市某区的父母家中，在此期间没有上报从武汉返回的事实，也未居家隔离，最终导致7人确诊，75人被隔离观察的严重后果(30)参见王亚平妨害传染病防治罪一审刑事判决书(2020)吉0104刑初160号。。因此，严格流动人口的监控和管理工作，对于疫情防控工作以及妨害传染病防治犯罪的预防都有着重大意义。对流动人口的监控和管理应从以下两个方面入手：

一是利用大数据技术整合流动人口信息，根据其原所在地区疫情风险级别评估传染风险。目前，健康码已成为防控疫情的重要工具，其汇集个人的家庭地址、行动轨迹、核酸检测记录等信息，实现了对疫情的精准、高效控制。除了健康码汇集的信息以外，可以纳入比对的数据信息还包括流动人口信息、车辆轨迹信息、医院就诊信息等。

二是加强对流动人口的社区化管理，精准掌握疫情期间外来和外出人口的信息。其一是日常性管理，主要包括对进出人口基本身份信息的登记、核查，进出人口旅居史、接触史以及传染病患病史的记录，与卫生防疫部门及公安机关信息沟通机制的建立等。其二是疫情专项管理，主要包括进出体温测量、防疫用品发放、涉疫情法律宣传以及社区隔离场所的管理维护等。

2.加强流动型公共场所的控制

流动型公共场所是指公共汽车、电车、火车、船只、飞机等正在使用中的交通工具以及配套的车站、码头、机场等场所(31)许章润：《犯罪学》(第四版)，北京：法律出版社，2016年，第303页。。对于携带传染病原人员来说，无论主观是否具有恶意，其出现在流动型公共场所都会带来传染病传播的严重危险，因此，加强流动型公共场所的控制对于预防妨害传染病防治犯罪具有重大意义。应从以下两个方面入手：一是公共交通单位应协同公安机关对交通工具乘客进行无缝轨迹跟踪，并与卫生防疫机构建立信息共享机制，根除流动人口旅居史、接触史不详现象。二是在公共交通单位的入口、出口以及交通工具上设置体温检测点以及隔离点，将病毒传播途径及时切断。

(四)法律规制层面

法律制度的社会控制功能在于，宏观上赋予并限制了国家机关的权力，确定了行为的是非、对错标准，划定了人的权利义务范围，使国家处于一定的法治状态；微观上预告了具体行为的特定法律后果和责任，使人们能够更加清醒地进行行为选择(32)许章润：《犯罪学》(第四版)，北京：法律出版社，2016年，第279页。。疫情带来的“非常状态”是对刑事领域立法和司法的一个考验，如何应对妨害疫情防控的犯罪行为是立法和司法不能回避的命题。

1.《传染病防治法》与刑法的界分和衔接

妨害传染病防治罪是典型的行政犯，具有行政违法和刑事违法的“双重属性”。对于此类行政犯，刑法的规定必须要与行政法规相协调，在行政违法与刑事违法的关系中，行政违法应是刑事违法的前提(33)刘艳红：《法定犯与罪刑法定原则的坚守》，《中国刑事法杂志》2018年第6期。。根据《传染病防治法》第71条、73条、74条的规定，该法的处罚范围限于“造成传染病传播、流行以及其他严重后果”的行为。《刑法》中妨害传染病防治罪的规制范围，应小于《传染病防治法》的处罚范围。因此，妨害疫情防控的行政违法行为，不必然成立妨害防染病防治罪，对于行为人违反疫情防控规定造成密切接触人员隔离，但没有病毒传播严重危险的情况，也应当综合全案事实进行评价，适当限缩犯罪构成要件的成立(34)于冲：《二元处罚体系下过失危险犯的教义学考察——以妨害传染病防治罪为视角》，《法学评论》2020年第6期。。

而对于《刑法》条文要求的“有传播严重危险”的认定，应当属于一种经验性判断。判断行为是否“有传播严重危险”，应当坚持实事求是、综合考量的原则。如果行为人的行为实际上并未造成他人确诊的实害后果，那么对于其行为是否“有传播严重危险”的判断，应针对具体案件组织从事疫情防控相关工作的专家组成鉴定委员会，由鉴定委员会结合证据判断行为人的行为是否“有传播严重危险”(35)孟庆华：《妨害传染病防治罪的几个构成要件问题》，《法学论坛》2004年第1期。，司法工作者再根据专家结论将行为认定为行政违法抑或刑事犯罪。总之，在对妨害疫情防控行为进行规制时，要充分考虑行政法和刑法规制范围的差异，从具体案件事实出发，不失位、不错位地适用法律法规，做出精确评价。

2.刑法立法缺陷的完善

基于对疫情防控经验的总结，《刑法修正案(十一)》对妨害传染病防治罪提出了有针对性的修改意见。第一，扩大了该罪的规制范围。将造成新冠肺炎等依法确定的采取甲类传染病管理措施的传染病传播或有严重传播危险的行为，也纳入该罪规制范围。第二，增加了该罪的行为类型。将拒绝执行县级以上人民政府、疾病预防控制机构依照《传染病防治法》提出的防控措施的行为和出售、运输疫区被传染病病原体污染或可能被传染病病原体污染的物品的行为纳入该罪的行为类型范围。我国学者彭新林表示，这种修改为实务中有效惩治妨害新冠疫情防控的犯罪行为提供了明确的法律依据，弥补了公共卫生刑事法治保障的不足(36)新华网：《修改妨害传染病防治罪、高空抛物入刑、严惩金融乱象……七大看点解析刑法修正案(十一)草案》(2020-06-28)[2020-12-31]，http://www.xinhuanet.com/2020-06/28/c_1126169191.htm。。在《刑法修正案(十一)》的修改基础上，笔者从实证分析的视角补充提出以下完善意见：

第一，以空白罪状规定妨害传染病防治罪，删除《刑法》第330条罗列的五种行为类型。原因如下：其一，协调刑法与行政法的需要。相较于《传染病防治法》对违法行为的详细列举，《刑法》目前罗列的五种行为类型过于粗略，无法涵盖《传染病防治法》中分门别类的各种违法行为。以空白罪状规定该罪有利于刑法和行政法的协调和衔接，为司法实践工作提供更加明确的指引。其二，避免兜底条款的滥用。《刑法修正案(十一)》新增的第五种行为类型属于兜底条款，其涵盖范围不明确，在实务中易被滥用，导致该罪的规制范围有被无限放大的风险。以空白罪状规定该罪，可有效限制实务工作者的自由裁量权，避免其在司法实践中对兜底条款的滥用。其三，保证刑法稳定性和权威性的需要。对于妨害传染病防治罪这种典型的行政犯，刑法的规定必须要依赖行政法规，而随着行政法规越来越深入细致，刑法条文无法穷尽列举(37)何萍：《妨害传染病防治罪的适用与完善》，《上海法学研究》2020年第1卷。。以空白罪状规定该罪可以避免刑法条文的频繁修改，保证刑法的稳定性和权威性。

第二，增设罚金刑。通过统计危害公共卫生类罪中设置罚金刑的罪名可见，现有刑法对非法组织卖血罪、非法行医罪、非法进行节育手术罪等带有营利性质的犯罪均设置了罚金刑。而妨害疫情防控的行为一般不能营利，因此，立法者似乎没有充分理由为本罪设置罚金刑。笔者认为这种逻辑过于保守，理由有四：其一，1989年颁布的《传染病防治法》和2004年修订的《传染病防治法》，均对本罪所列举的行为类型规定了罚款这一行政处罚措施，刑法在此基础上设置罚金刑有理有据，是对行政法规的衔接和呼应(38)康均心、李娜：《妨害传染病防治罪的立法缺陷及其补救》，《中国地质大学学报》2006年第3期。。其二，从统计结果来看，实务中被适用缓刑的犯罪人数量多于被适用监禁刑的犯罪人数量，说明实务工作者在对具体案件的处理上并不倾向于适用大量的监禁刑。其三，通过对具体案例进行分析可以发现，某些犯罪人既没有传播病毒的恶意，也没有造成他人确诊或被隔离的后果(39)参见郑忠林妨害传染病防治一审刑事判决书(2020)鄂0981刑初65号；郭某妨害传染病防治罪一审刑事判决书(2020)皖0722刑初121号。，社会危害性极低，不具有监禁改造的必要性。其四，本罪的犯罪人往往同时也是传染病的受害者，治疗期间本来就处于隔离封闭状态，在此期间对其进行监禁显然无法实现改造效果，而在其痊愈后再进行监禁，又达不到及时打击犯罪的目的。同时，某些患者痊愈后又复阳的现象以及无症状感染者的出现也给对此类犯罪人的监禁工作带来额外风险。因此，对于主观恶性轻，客观上未造成严重后果的妨害传染病防治犯罪人，完全可以通过罚金刑进行惩处，这也更符合罪责刑相适应原则的精神。

3. 司法上总体从宽与区别对待

通常情况下，过失犯罪表现为行为人故意违反注意义务而过失地造成了危害后果。然而，相较于一般过失犯罪，过失传播新冠肺炎行为的动机及可谴责性，或者说，行为人对于危害结果的主观态度，是有很大不同的。在疫情期间，歧视氛围遍及全国，在这种情况下，无论是否携带病原体，一些人为了避免遭到歧视和排斥，往往会选择隐瞒旅居史或接触史。因此，犯罪人的行为动机不能完全归因于个人，整个社会氛围对犯罪的发生难辞其咎甚至发挥了十分关键的推动作用。与正常社会秩序时期的普通过失犯罪不同，当行为人是为了避免遭受歧视而隐藏自己的身份和行踪时，实际上是有不得已的苦衷，对此，在整体处理方向上应当从宽把握。

在总体从宽的基础上，还应区别对待。第一，对于疫情初期和中后期犯罪的惩处要轻重有别。疫情初期，歧视性氛围比较严重，各地出现了很多过度防疫和不文明执法的现象；疫情中后期，上述问题有所好转，防疫工作也朝着人性化、规范化的理性方向扭转。因此，对于疫情初期的妨害疫情防控犯罪要采取更加宽厚的处理，疫情中后期的妨害疫情防控犯罪则不必刻意从轻处理(40)车浩：《刑事政策的精准化：通过犯罪学抵达刑法适用》，《法学》2020年第3期。。第二，要具体分析行为人的动机和目的，做到罚当其罪。根据罪因分析的结果，该类犯罪中行为人的主观恶意轻重有别，犯罪动机多种多样，因而在定罪量刑时有必要具体案件具体分析。对于某些客观上造成了病毒传播后果，但主观上为了避免遭受歧视的无恶意的行为人不必施以重刑；对于恶意不配合防疫工作的行为人，即使其行为未造成病毒传播后果，也理应受到严厉惩罚。如王从华妨害传染病防治案中，被告人王从华在已确诊新冠肺炎后，无缘由地刻意隐瞒其连续两日出入某公共场所的事实，造成数十人未被及时采取医学隔离措施(41)参见王从华妨害传染病防治罪一审刑事判决书(2020)苏0803刑初91号。，其行为虽未直接造成他人确诊，也应施以重罚。