青海省排污许可制度的实施与推进

冶军，杨帆，马园园，哈守栋

(1.青海省环境科学研究设计院有限公司，青海 西宁 810007；2.青海省生态环境厅，青海 西宁 810007)

1 排污许可制度改革背景

排污许可制度作为生态文明建设的一项关键制度受到前所未有的重视。2014年4月，全国人大常委会对《环境保护法》做出修订，明确规定“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”。2015年修订的《大气污染防治法》和2017年修订的《水污染防治法》也先后规定对大气、水污染物排放实施排污许可管理。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《国民经济与社会发展“十三五”规划纲要》先后强调要完善排污许可制度。2016年11月10日，国务院办公厅正式发布《控制污染物排放许可制实施方案》(国办发〔2016〕81号)，提出了全面推行排污许可制度的时间表和路线图[1]。

为实施排污许可制度，原环境保护部于2016年12月发布了规范性文件《排污许可证管理暂行规定》(环水体〔2016〕186号)，对排污许可的适用对象、许可证内容、实施程序、监督等问题做出具体规定[2]。全国各地在规定的基础上，结合各地实际情况也先后制定了具体的实施办法。2017年11月，原环境保护部部务会议通过《排污许可管理办法(试行)》，进一步为排污许可的实施提供依据。2020年生态环境部办公厅发布《关于做好固定污染源排污许可清理整顿和2020年排污许可发证登记工作的通知》(环办环评函〔2019〕939号)，明确2020年完成覆盖所有固定污染源排污许可核发登记工作。

2 排污许可制度改革情况

2.1 排污许可制度改革定位

改革后的排污许可制度是国家法律规定的固定污染源环境管理的核心制度，是推动落实排污单位治污主体责任和改善生态环境质量的重要举措。排污许可证是实施排污许可制的主要载体，是排污单位在生产运营期接受环境监管和环境保护部门实施监管的主要法律文书，是排污单位守法、部门执法、社会监督的重要依据。

根据生态环境部发布的《固定污染源排污许可分类管理名录(2019年版)》，规定了纳入排污许可管理的固定污染源行业范围和管理类别。排污许可管理分为排污许可重点管理、简化管理和登记管理三种类别，其中，纳入重点管理和简化管理的排污单位应依法按时申领排污许可证，纳入登记管理的排污单位应按时开展排污登记。

2.2 青海省排污许可制改革实施情况

按照国家部署及要求，2016年8月，青海省人民政府办公厅发布《关于印发青海省“十三五”环境规划的通知》(青政办﹝2016﹞151号)，通知中明确“十三五”期间，青海省将以改善环境质量为核心，坚持污染防治与生态保护协同并重，全面落实国家水、大气、土壤污染防治三大行动计划。2017年7月，青海省人民政府办公厅发布《关于控制污染物排放许可制度改革的实施意见》(青政办〔2017〕118号)，明确要求分步实施排污许可管理，改革构建污染治理责任体系，将排污许可制建设成为排污单位守法、管理部门执法、社会监督护法的平台，建立健全以排污许可证为核心的固定污染源环境管理制度，为提高环境效能和改善环境质量奠定坚实基础。2020年2月，青海省生态环境厅制定并印发《青海省固定污染源排污许可清理整顿和2020年排污许可核发登记工作实施方案》(青生发〔2020〕26号)，对全省2020年排污许可工作任务、工作要求、工作内容、工作时限、保障措施等进行了细化安排，确保工作有序推进。

3 青海省排污许可制度实施与成效

3.1 排污许可制度实施进展

按照生态环境部部署要求，2017年8月起，全省分行业、分阶段启动了新排污许可证的核发工作，通过各级生态环境部门及技术支撑单位的共同努力和密切配合，全省排污许可证核发工作推进有力。2017～2019年按期完成了火电、钢铁、有色金属冶炼、焦化、石油炼制等33个行业的核发工作，圆满完成阶段性工作任务。为实现固定污染源排污许可“全覆盖”，2020年，全省各级生态环境部门全力攻坚、主动服务、协调联动，克服人员不足等问题，坚持“先发证后到位”和“核发一个行业、清理一个行业、规范一个行业、达标一个行业”的工作原则，按照“摸、排、分、清”四个工作步骤，提前1个月实现了固定污染源排污许可“全覆盖”。

截至2020年8月31日，全省共计完成所有行业固定污染源清理整顿和排污许可发证登记7 481家，其中发证2 065家(其中重点管理383家，简化管理1 682家)，限期整改241家(环保手续不全、不能满足达标排放、排污口不合规等排污单位下达整改通知书，限期一年整改完成后申领排污许可证)，登记管理5 019家，关闭或不予发证登记企业156家。全省区域统计情况详见图1所示。

图1 青海省排污许可实施进展——区域统计情况

3.2 排污许可制度实施初见成效

3.2.1明确企业排放口、排放量

随着全省排污许可全覆盖，排污许可改革制度实施成效明显，已逐步成为固定污染源环境管理制度体系的核心。改革后的排污许可制度明晰了各方责任，落实企业的诚信责任和守法主体责任，从环境管理层面有效衔接了环境影响评价、排污权交易和总量控制制度，有效推动重点工业行业污染物减排任务落实。全省共管控废气排放口合计3 848个，其中主要排放口961个，一般排放口2 887个；管控废水总排口899个，主要排放口188个，一般排放口711个。2020年管控废气主要排放口许可颗粒物排放量为9 660.174t/a、许可二氧化硫排放量22 072.817t/a、许可氮氧化物排放量23 076.534t/a，VOCS780.17t/a；2020年管控废水主要排放口许可化学需氧量17 102.754t/a、许可氨氮排放量2 376.878t/a、许可总氮排放量4 884.416t/a、许可总磷排放量225.57t/a。排放口区域统计及排放量统计详见图2至图4所示。

图2 青海省废气、废水排放口区域统计情况

3.2.2建立合理的总量制度，回归企业主体责任

改革后的排污许可制度，改变了从上往下分解总量指标的行政区域总量控制制度，建立起了由下向上的排污单位总量控制制度，让总量控制的责任回归到了排污单位，从而落实了企业对其排放行为负责、政府对其辖区环境质量负责的管理模式。排放浓度与排放总量“双管控”，针对重污染天气、环境质量不达标地区，可以通过提高排放标准、依法确定更加严格的许可排放量，让制度设计与环境质量改善密切挂钩。

图3 青海省废水排放量区域统计情况

3.2.3明确企业实际排放量，促进环境管理数据统一

排污许可制度与环境保护税、环境统计、排污权交易衔接重点在于数据共享，在今后的环境管理中使用一套数据。《控制污染物排放许可制实施方案》明确，排污许可制度将为环境保护税、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染排放数据，这个数据就是排污许可管理形成的实际排放量。

3.2.4使得环境风险防范关口前移，有效提高风险防范效果

从排污单位的角度，在排污许可申报阶段，也就是实际生产发生前，需要摸清自家的底数，开展环境风险排查与评估，以防范承诺失信风险发生；同时还要完善污染防治和风险防控措施，防止申领不过或者领证后的其他违法行为发生。

3.2.5促进事中、事后监管

随着新排污许可证的颁布，解决了排污单位事中、事后监管不全的问题，实现了废水、废气、噪声、固废排放综合许可，增加排污单位承诺书，系统集成污染源的各项环境管理要求，用排污许可证串联起对排污单位生命周期全过程的管理。凭借着信息化管理工具辅助，无论排污企业工序和排放口有多繁杂，使监测信息更加精确，执法检查更加精细化。

4 存在问题及下一步工作计划

4.1 存在问题

排污单位对自身污染源情况不清，申报内容存在缺陷，主体责任思想尚未树立，证后监测、台账记录、执行报告等要求落实不到位，个别地区排污许可的证后监管不到位。

4.2 下一步工作计划

一是加快推动排污许可技术支持重心由发证登记向发证登记与为按证监管执法提供发证端技术支撑并重转变，坚持构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系的总目标、总方针，健全全省排污许可技术支撑体系。二是按照生态环境部要求全面开展排污许可证“回头看”工作，切实做到“监管清单全面、分类处置精准、填报信息规范”，查处并曝光一批许可证质量低、错误严重的反面典型，真正树立固定污染源排污许可“一证式”监管的核心管理地位。三是监督整改排污单位整改进度，对整改进度缓慢或滞后的排污单位以信息平台推送、现场告知等有效的方式进行提醒、督促，确保排污单位按期完成整改任务。四是继续推动各项环境管理制度有机联动，进一步推动排污许可与监测、统计等工作进行对接，加大证后执法工作力度，组织开展排污许可执法培训，加强排污许可工作宣传，重点开展排污许可法律责任、排污许可支撑经济高质量发展和高水平保护以及青海省排污许可理论、制度和实践经验宣传，使企业明确自身主体责任，做到“持证排污，按证排污”。五是持续加强证后监管，强化“双随机、一公开”执法检查，将台账记录、自行监测、执行报告作为重点核查内容，依法查处无证排污、不按证排污等违法行为。