协同治理视角下多主体参与农村垃圾治理研究

唐 敏 程 跃

（广西大学公共管理学院 广西南宁 530004）

引言

党的十九大中报告提到“人与自然和谐共生，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”的观点，建设“美丽乡村”是建设“美丽中国”的重要内容，是振兴农村，使农村变美、变强、变富的重要一环，在农村环境治理中，生活垃圾污染的治理占据重要地位。通过研究农村生活垃圾处理链中所存在的问题，以协同治理理论为基础，探讨政府、企业和公众三个子系统如何发挥共治作用，以提高农村生活垃圾治理的效率。

1 文献综述

随着对我国农村垃圾处理的重视，国内越来越多的学者对垃圾治理机制的各个环节及参与主体进行了研究。沈苏莉从产生源头、价值和性质将农村垃圾定义为产自农村的、无价值的一种带有综合性质的废弃物[1]。多数学者提出村民作为生产者和受害者，有参与农村生活垃圾治理的必要性，但未确认企业是否负有责任。张全林则认为企业的过度包装等行为致使商品被消费后成为的废料增多，因此也需要成为被严格管制的主体[2]。

在垃圾分类环节，戴先任提出三级“桶长制”，落实垃圾分类责任，从简到深推行垃圾分类标准[3]。王妃调查发现存在“村民分类，收运混淆”的现象，并且村民难以理解垃圾分类目录也成为了打击村民分类积极性的重要原因[4]。康佳宁等认为影响分类意愿的因素有保洁员、治理收费以及居民年龄和家庭人口；影响分类行为的有教育、收入以及职位；对两者皆产生影响的是分类知识理解以及设施简易度[5]。因此要考虑不同因素对村民意愿和行为的影响，匹配相应的措施，从而使意愿提高的同时，使居民能够将分类付诸实践。

在垃圾处理阶段，学者针对处置模式和处置技术等方面提出了很多对策。黄蓓提出分阶段、多技术处理农村生活垃圾，即前端使用微生物处理有机生活垃圾，中端利用相关垃圾处置技术就近处理，无法处理的部分可通过长途运输到终端进行处理[6]。陈友媛等通过评价集中转运和就地处理两种垃圾处置模式的优劣势探索农村垃圾处理模式的优化路径[7]。

在立法环节，陈小燕等认为立法应基于村民的双重身份，以刚性的规则平衡村民的权利与责任[8]。胡燕华从立法、执法、监督以及鼓励四个方面提出农村垃圾治理的制度完善政策[9]。田海军提出以法治与德治相结合的方法推动农村垃圾治理法治化的持续发展[10]。因此，应建立由上至下的法律体系，并依靠村规村约等非正式管制方式，辅之相应的监督检查机构和政策宣传，来约束和改变村民的行为，提高环保意愿。

在以上的研究中不难看出，垃圾治理的每个环节都有需要不同主体的协调与完善，诸如在分类中，政府人员应该如何对政策和环保知识进行宣传，提高村民对垃圾分类的了解与实际操作；在收运中，若引入PPP 模式，政府需要制定何种制度来规范企业参与治理的行为，而企业要如何根据农村的实际情况制定何种收运计划等；在立法中，政府也要相应规制民众与企业的行为，使权责平衡。因此，政府、民众以及企业在农村垃圾治理中是难以分开、互为补充的，三者存在协同治理的可能性与必要性，本文就此探讨三者在垃圾治理中如何发挥协同治理作用以及协作困境，并提出优化建议，为积极建造美丽乡村提供借鉴。

2 理论基础

本文中所运用的协同治理理论，归根结底是运用协同论看待生活垃圾的治理问题，“协同论”表明系统内各个子系统受到序参量的影响而相互影响与运作，在此过程中，其不断磨合出某一共同目标并为此展开竞争和合作，最终形成大于各个子系统单独相加而成的力量。将协同论运用到农村垃圾治理，在这一治理系统中政府占据主导地位，引导其他主体加入治理，并对他们的行为进行监督和规范，相对的，其他主体也对政府进行监督，对政策执行中出现的缺漏进行补充。王相玉认为在协同治理中的“治理”指政府通过与公众进行合作达到公共目标的渠道[11]。那么，在多主体参与治理的情况下，政府首先要转变心态，将其他主体当作“合作伙伴”，而非管制对象，以着重完成自己职责范围内最应该完成的部分作为首要任务，而非事事包干。同时，政府将部分事务与责任转移给其他主体也有助于其他主体的成长，有利于从被动学习慢慢发展成主动学习，不断提高社会责任感。

3 农村生活垃圾治理存在的问题

3.1 治理主体参与积极性低

在分类环节中，村民倾向挑拣经济价值高的可回收垃圾，其他类型垃圾以及经济价值较低的垃圾的分类意愿较低。同时，在农村中所形成的“户分类，村收集”模式，也存在前端分类随意、分类标准缺失的问题，导致即便是分类意愿较高的村民付诸行动的概率下降；其次，在“村收集”阶段，当地政府的政策未能更细致考虑具体村落的地形、人员密集程度等因素，并且村委会的职能缺失，导致制度的制定和执行缺乏灵活性。而隐藏在流通链中的企业，也未能主动参与生活垃圾治理。

3.2 垃圾分类不到位，减量化效果差

村民对垃圾分类的认识仍旧停留在低级阶段，多以是否可被回收以及经济价值高低作为分类标准，导致未分类垃圾数量仍旧庞大。对垃圾分类认识的匮乏，也致使村民难以区分有害垃圾，有害垃圾被混合收集，对村内环境造成二次污染。垃圾在收运前，由于制度和监督机制上的疏漏，未被一次分类的垃圾也未得到专业人员的二次分拣。再加上村委与地方政府之间沟通与解决的滞后，致使垃圾减量化问题不断堆积。

3.3 垃圾收运人员和设备不完善，末端处理粗糙

村落的地理环境、居民密集程度等因素影响村内配备专业收运人员的数量、收运路线等方面，但政府缺乏对相关村落情况的具体调研与考核，也缺少相应的专业测算人才。垃圾堆放点的干净程度也影响着村民到点倾倒垃圾的意愿，未执行干湿分离的垃圾点很容易由于天气或收运间隔长的原因产生臭气。在运输垃圾时，运输车辆未规定运输的频率、时段以及未强调对垃圾分类运输，可能会导致前端分类，后端混合运送的现象。

4 农村生活垃圾处理困境致因分析

4.1 观念转变滞后

在管制型政府模式的影响下，政府在制定政策时较少考虑民众意见，即使现在的观念有所转变，地方仍以经济发展为政绩考核的主要标准。对于农村居民而言，留守者的教育水平与环保意识不高，不知道为何要做、该怎么做。并且由于商品经由多个地点、环节，最后流通到村民上，只能直观的看到村民是垃圾的直接生产者与受害者，却忽视了企业是产生垃圾的源头，因此在采取措施时很容易忽略对企业的规制。

4.2 分类政策及标准未完善，村民理解难、执行难

在农村垃圾分类中，多数未能提出强制性分类的制度，也未提出增加村民主动分类积极性的鼓励政策，这就意味着，在治理过程中，理应作为分类首选人的居民却处在边缘状态。同时，政府是否制定明确的分类标准以及村民对于分类标准的理解程度也会影响垃圾分类行为的实施。

4.3 资金投入渠道单一，处理缺乏专业性、层次性

农村生活垃圾的数量和种类不断在增加，处理所需资源与技术要求不断增加。单纯依靠政府进行投入，很容易造成其他主体的依赖心理，认为垃圾治理仅是政府的责任。而政府所管辖事务本就繁多，缺少专业人员以及其他治理主体的参与，就很容易造成所制定的制度和形成的机制过于粗泛，在具体实行时，不适用于实际情况。因此，政府应该从多渠道进行融资和合作，这也是增加各方社会责任感的方式之一。

5 农村生活垃圾多元主体协同治理对策与建议

5.1 政府职能刚柔并进

要提高政府对农村生活垃圾治理的重视，首要的就是要完善相关法律，政策的执行离不开法律。我国应该建立由大到小的法律体系，以《环境保护法》为统领，对农村环境保护问题进行专门性立法，完善有关农村生活垃圾治理方面的条例。其次，对企业生产产品所使用的包装数量、性质进行监管与规范，倡导绿色生产。对于农村生活垃圾治理的相关制度应以弹性为主，地方政府要抛弃“事事包干”的观念，给予政策一定的执行空间，村委会根据自身村落的特点制定出符合本村的制度，对于执行问题先自主解决，难以决断的及时报告给上级部门，合作进行解决。对此，上级部门也需要对村内政策执行情况进行监督与不定期检查，防止下级欺瞒不报的现象。并将民众满意程度纳入政府工作人员政绩考核系统，提高政府对农村环境治理的重视程度。

5.2 鼓励村民主动参与治理

村民的参与有利于提高垃圾治理的质量与科学程度，使服务更贴合现实。这就意味着，政府要完善与各村委会和村民的沟通与反馈机制，决策要切实反馈出民众的意愿。村委会要因地制宜，按阶段推出适时的标准，并通过与村民置换高低经济价值的可回收垃圾提高村民分类积极性。同时，政府也相应在学校内开展相关环保知识授课，提高学生们的环保意识，进而通过家庭的互动提高全家参与环境治理的积极性与接纳度。

5.3 引入社会资本，提高垃圾处置效率

社会资本与政府之间的优势互补，前者可以提供专业化的技术与服务，后者可以专注自己的职责。与专业机构进行合作，资金的专业化运算与投入，能有效维持治理的运行，保证政策的持续性。并且，企业也可聘用村民为收运人员，首先村民对本村的地形熟悉度高，不易发生迷路等问题，同时，我国农村多是人情社会，成为保洁员的村民也会促使其他居民参与生活垃圾治理。涉及到生活垃圾处理阶段，政府可通过采购优秀的垃圾处置技术并试点推广，或借鉴优秀的处置经验并因地制宜，开发出更科学、高效的垃圾处理模式。

结语

综上，从政府、公众和企业三方角度进行讨论，研究这三个子系统在参与农村生活垃圾治理时如何协调配合发挥协同效应，以期望引起各主体对农村生活垃圾治理的重视，提高社会责任感，对“美丽农村”的建设贡献力量。