森林资源型城市均衡发展效益评价研究*

卢宏亮，赵晓玲，朱震锋

(东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040)

资源型城市的发展长期依赖于资源开发，扭曲了生产要素供给结构和配给方式，从而陷入资源优势陷阱[1]。如何尽快摆脱资源依赖和促进产业转型是资源型城市面临的重大课题。区域平衡与协调发展是国家宏观战略的重要组成部分，国内外学者常采用数学分析法和综合评价法对资源型城市均衡发展进行评价研究，如有学者运用数据包络分析(DEA)方法对资源型城市经济转型效率[2]及其影响因素[3]进行研究，发现中国资源型城市存在产业转型效率整体偏低且不平衡的现象；也有学者运用综合评价法对资源型城市的均衡发展水平[4-7]、经济-社会-生态系统耦合协调度[8-9]、产业与经济协调发展度[10]、生态文明建设与旅游发展协调关系[11]、产城融合生态化动态耦合协调发展[12-13]等方面进行评价，发现资源型城市在寻求自身均衡发展的过程中，一方面均衡发展水平整体不高且存在城市间差异，另一方面均衡发展面临着来自技术、资金、政策等方面的多重影响。可见，资源型城市在均衡发展过程中还需要进一步结合不同城市的资源特征及多重因素来积极寻求适合自身的均衡发展道路。此外，这些文献的研究对象多为不可再生性资源的资源型城市(如煤炭资源型城市、矿产资源型城市)，鲜少对资源可更新的森林资源型城市展开研究，且未将主体资源类型不同但城市外部环境条件相近的资源型城市均衡发展做对比。不同资源型城市的经济随城市的资源类型、发展阶段、城市年龄、地理区域和城市规模的不同而存在较大差距[14]，所以不同类资源型城市谋求转型和均衡发展上存在异同点。森林资源型城市因森林资源可更新的特征，产业转型和均衡发展进程不同于一般资源型城市，但是又和其他城市承受着相同的“资源诅咒”。那么，森林资源型城市在实现均衡与持续发展的路径与其他资源型城市有何不同？应如何借鉴其他资源型城市的转型经验实现自身均衡发展？为此，通过构建城市均衡发展指标体系采用多指标综合评价法对不同资源型城市进行对比评价研究，研究结果有助于探索因主体资源类型不同但城市外部环境条件相近的城市均衡发展路径，为资源型城市实现均衡发展提供模式参考与经验借鉴。

1 数据与方法

1.1 研究对象概况

伊春市位于黑龙江省东北部，处中国东北、内蒙古重点国有林区，森林覆盖率84.7%，是一座典型的森林资源型城市。2000年，伊春市进入从国家重要木材生产基地向祖国北方生态屏障的历史转变时期，一方面大幅调减木材产量，另一方面加快探索多种经营发展和产业转型的新阶段，积极培养接续替代产业，大力发展以森林食品、林都北药、森林旅游、森林康养、会展赛事等为代表的非木质产业，多元化均衡发展格局初步形成，均衡发展理念逐步融入城市规划进程。2014年，全面停止天然林资源商业性采伐政策实施使森林资源型城市遇上重大政策机遇，倒逼地区在产业转型及均衡发展等领域开展顶层设计和长远规划。截至2018年，伊春市属于衰退型资源型城市[15]。

大庆市位于黑龙江省西南部，是中国重要的石油工业基地。2013年之前，大庆市采取以原油开采为主的粗放式发展模式导致经济结构失衡、多业态发展能力孱弱、生态压力倍增。2013年，借由国家针对资源型城市制定的可持续发展规划，大庆市积极推进产业转型，加快优化经济结构，加速向绿色低碳型经济发展模式跨越升级，积极发展石化、汽车、装备制造、生物制药等接续替代产业，逐渐形成以石油为依托，石化为主导，工程技术、油田化工、矿区服务等多种经营业务为一体的均衡发展格局。截至2018年，大庆市属于成熟型资源型城市[15]。

综上所述，伊春市和大庆市作为黑龙江省的两个地市单位，二者在区域人才引进、投融资环境、产业结构体系等领域面临着相近的城市外部环境条件，尤其是二者都长期扮演着为国家改革发展发挥原始资本积累的重要角色，肩负着以资源型经济支撑国家建设的历史使命。由于资源型经济本身的不可持续性，在国家经济发展进入新时期后，伊春市和大庆市均面临着寻求转型和均衡发展的契机。但是，伊春市和大庆市的资源主体有着本质上的区别。因此，选取伊春市、大庆市这两个城市分别作为可再生资源型经济和不可再生资源型经济均衡发展的代表展开研究，旨在通过有效的联系及差异寻求森林资源型城市的均衡发展道路。

1.2 指标选取

研究中主要涉及城市整体发展描述和均衡发展效益评价两类指标。

为了从不同维度审视伊春市和大庆市在寻求均衡发展过程中总体表现上的差异和联系，结合资源型城市发展的基本特征以及城市发展与产业转型、均衡发展等方面的联系程度，从经济发展、产业结构、资本投入、人才资源投入及居民收入等维度选取城市整体发展描述指标对伊春市和大庆市进行比较分析：⑴经济增长趋势主要通过城市的GDP增速来反映，经济增长不仅是城市均衡发展水平的重要体现，同时对进一步支持城市为实现经济发展与资源脱钩、支持产业转型等提供有效驱动力。⑵产业结构比例对资源型城市转型、均衡发展的意义尤为突出，产业结构调整的怎么样，直接反映了城市经济逃离资源优势陷阱的程度，也是城市实现均衡发展所追求的一个具体指标。⑶固定资产投资对资源型城市积极培育接续替代产业、强化城市基础设施建设等领域具有重要作用，投资规模的大小可反映政府对城市加快经济转型和均衡发展的关切和重视程度。⑷城镇居民人均可支配收入是在社会层面上对城市均衡发展水平的客观呈现，如果产业转型对居民收入等社会福利水平没有带来积极影响，那么其均衡发展效益也就无从谈起。⑸人才资源是支持城市均衡发展的关键要素，人才资源投入在转型产业升级发展方面具有重要作用，对比分析不同城市的人才资源水平，能够有效揭示其在推动资源型城市均衡发展上的能力，考虑到人才资源表现的多元化和复杂性，例如不同行业的各类人才资源，鉴于此，将高校科研单位等的人才资源作为促进城市均衡发展的一类人才要素投入，主要以副高级及以上人才资源规模来进行不同城市均衡发展实践的有效对比。

城市均衡发展主要涉及经济、社会、生态3个维度，通过识别与评判这3个维度各自形成的系统的均衡发展效益水平，能够有效实现对城市总体均衡发展效益的综合评价。考虑到伊春市和大庆市资源型经济转型升级特征、城市发展与生态建设等客观条件，并兼顾二者追求均衡发展的异质性特征，参考已有文献[16-19]，遵循科学性、全面性、客观性等原则，构建资源型城市均衡发展效益评价指标体系。该系统由3个一级指标22个二级指标构成；其中18项为正向指标，4项为逆项指标。结合黑龙江省国民经济社会发展和生态保护规划，确立各指标上下限数值(表1)。

表 1 资源型城市均衡发展指标

1.3 研究方法

参考学者关于一般资源型城市均衡发展影响因素与效益评价的研究成果[4-8]，采用多指标综合评价方法对大庆市和伊春市在实践经济社会转型及寻求均衡发展上的总体情况进行定量研究。

Ri=Wi×∑(Wij×xij)

⑴

R总=∑Ri

⑵

式中Ri表示系统i(一级指标)的效益水平；xij表示系统i二级指标j的指标值；R总表示综合发展效益水平，R总∈[0，1]；i=1，2，3；j=1，2，……，8。

将综合发展效益水平区间进行等距划分，不同城市均衡发展效益水平可以划分为5个等级，即：当R总∈(0，0.2]时，城市的均衡发展水平为差；当R总∈(0.2，0.4]时，城市的均衡发展水平为较差；当R总∈(0.4，0.6]时，城市的均衡发展水平为一般；当R总∈(0.6，0.8]时，城市的均衡发展水平为良好；当R总∈(0.8，1.0]时，城市的均衡发展水平为优秀。

1.4 数据来源

城镇居民人均可支配收入、城镇登记失业率、人力资源水平数据来源于黑龙江省统计局，国家统计局黑龙江调查总队编制的中国统计出版社2011—2019年出版的《黑龙江统计年鉴》；人均GDP、GDP增长率、产业结构(第一产业、第二产业和第三产业)GDP比例、第三产业从业人员比例、人口密度、人口自然增长率、在岗职工平均工资、科学技术投入占GDP的比例、教育事业投入占GDP的比例、城镇职工基本养老保险参保比例、城镇职工基本医疗保险参保比例、失业保险参保比例、人均工业废水排放量、人均工业二氧化硫排放量、人均工业烟(粉)尘排放量、工业固体废物综合利用率、城镇生活污水利用率、生活垃圾无害化处理率、固定资产投资额数据来源于国家统计局城市社会经济调查司编制的中国统计出版社2011—2019年出版的《中国城市统计年鉴》；建成区绿化覆盖率、人均公园绿地面积数据来源于伊春市统计局编制发布的2011—2019年伊春市国民经济和社会发展统计公报和大庆市统计局编制发布的2011—2019年大庆市国民经济和社会发展统计公报；天保工程区投资结构数据来源于国家林业局编制的中国林业出版社2011—2017年出版的《中国林业统计年鉴》、国家林业和草原局编制的中国林业出版社2018年出版的《中国林业统计年鉴》和国家林业和草原局编制的中国林业出版社2019年出版的《中国林业和草原统计年鉴》。

2 结果与分析

2.1 支撑资源型城市均衡发展的基础性条件整体描述

2.1.1 经济增速波动对城市均衡发展具有显著影响

2010—2018年，大庆市和伊春市的经济增速波动幅度明显(表2)，尤其是伊春市。2015年，伊春市的经济增速呈断崖式下降，这主要与2014年伊春林区实施全面停伐政策有关。全面停伐政策实施对地区内传统支柱型产业即木材加工业造成较大冲击，所以出现2015年伊春市经济增速大幅下降的现象。可见，伊春市的经济增长表现再次印证了其经济发展存在的资源依赖情况严重，经济增长和资源之间的高度关联性极大限制了城市经济转型进程和均衡发展水平。为应对停伐及森工体制改革形势，伊春市在资源经营保护及转型产业培育等方面增加投资，有效安置下岗富余人员，使林区社会经济系统逐步趋于稳定，所以2016年后伊春市经济发展开始逐步回升。2014年，大庆市的经济增速下降明显，这主要与原油减产、量价齐降有关。但是，2015—2018年，大庆市的经济增速波动幅度较小。可见，大庆市相较伊春市更加稳定的经济增长反映了其在推进经济转型和实现均衡发展方面抗风险能力更强，经济增长与石油资源之间脱钩程度更深，这与其成熟的转型产业体系及拓展资源型产业链密不可分。

综上所述，大庆市作为成熟型资源型城市在应对资源瓶颈问题方面能力更强，转型更快，而伊春市在产业转型能力及转型速度方面，尚存在一定差距。所以，通过对比找到森林资源型城市发展的薄弱点，进而通过资源调控补齐短板，对森林资源型城市转型将有重要影响。

表 2 2010—2018年大庆市和伊春市多维层面比较结果

2.1.2 不可再生资源型城市产业结构调整升级成效更为显著

2010—2018年，伊春市的三次产业结构变化程度不明显，其中以第二产业产值变化较大。这主要与伊春市不断调整的资源管控政策具有直接关系。从变化幅度来看，伊春市第二产业以木材加工业为主，长期形成的产业积累为伊春市进一步开展林产行业深度发展等提供了基础，所以第二产业产值的比例下降幅度不及大庆。此外，伊春市的第三产业以非木质产业为主，如森林旅游业。因为一方面具有较好的政策支持，伊春市依靠森林旅游业等加快产业转型，加快木材资源与经济间的脱钩水平，另一方面伊春市主要依靠的林业经济由于资源开发利用更加严格，因此经济规模发展受到影响，规模增长受限的基础上以加快发展的森林旅游等转型产业产值比例有所上升，但由于非木质产业基础较弱，多处在产业发展的初级阶段，尚未形成规模化、集约化发展，因此这些接续替代传统木材行业的相关产业成效也不及大庆。

2010—2018年，大庆市第一产业产值和第三产业产值所占比例均呈上升趋势(表2)，其中第三产业产值比例上升幅度明显，与2010年相比，2018年第三产业产值所占比例提升了22个百分点；第二产业产值所占比例先升后降，与2010年相比，2018年大庆市第二产业产值的比例下降幅度达25%。这与大庆市大力发展现代服务业的积极措施密不可分，例如打造金融集聚区，通过实施“引金入庆”计划，建设大庆金融产业园，“强链补链”夯实金融发展基础等。

综上所述，通过对比两个城市产业结构调整升级的不同表现，由于大庆市在转型替代产业的选择上以金融服务业等附加值更高、与现代产业关联度更高的产业为主，而伊春市则主要是从木材资源向非木质森林资源转变，并没有完全脱离森林资源，同时转型产业现代化水平不足，附加值低，且多是基础性产业，因此很难在短期内充分形成对资源型经济的高度替代和城市均衡发展的有效支持。而大庆市在积极推进产业结构调整升级方面成效比较显著，特别是第三产业发展迅速。

2.1.3 不可再生资源型城市固定资产投入水平远高于可再生资源型城市

2010—2013年，伊春市和大庆市在固定资产方面投入的资金逐年增加(表2)，2014—2018年又逐年减少，其中大庆市的投资规模远高于伊春市。究其原因，这与两个城市的经济发展水平有着直接关系，2010—2018年，大庆市的GDP总量维持在2500亿元以上，而伊春市的GDP总量不到300亿元，GDP直接决定城市的财政收入进而对固定资产投资有直接影响。所以，大庆市用于城市均衡发展的固定资产投入规模高于伊春市。此外，大庆市依托更高的固定资产投入，在推动资源型经济转型及城市均衡发展方面的能力也更突出。而伊春市大部分地区属于林区，投资主要侧重生态建设和资源保护，而用于接续产业培育及经济转向的固定资产投入不及大庆市。结合伊春市的实际情况来看，由于大部分地区处在天保工程实施区，固定资产投入更多地用于生态建设和民生工程，而专门用于转型产业培育和地区均衡发展上的投入并不多，在一定程度上制约了城市经济转型和均衡发展。

综上所述，与大庆市相比，伊春市可用于接续产业培育及产业转型方面的固定资产投资明显不足，投入力度不足限制了伊春市的均衡发展。

2.1.4 不可再生资源型城市居民收入状况高于可再生资源型城市

2010—2018年，伊春市和大庆市城镇居民人均可支配收入均呈稳步上升趋势(表2)，其中大庆市的人均可支配收入水平明显高于伊春市，但是大庆市人均可支配收入的年均增长率为13.19%，低于伊春市18.08%的年均增长水平。一方面，由于大庆市属于石油资源型城市，石油作为现代经济发展的新“黄金”，对提高地区居民收入上的优势十分明显，而伊春市属于森林资源型城市，由于森林资源生长周期长，且受限于严格的资源管控政策，其经济收益周期也相对较长，且资源的经济效益不及石油资源，所以大庆市的人均收入较伊春市高；另外也与2010年以来通过二期天保工程实施的更加严格的森林资源管控政策有关，对伊春市居民收入带来一定影响。

综上所述，伊春市和大庆市虽然均为资源型城市，但在均衡发展过程中在人均收入水平方面具有较大差异，究其原因在于人均收入主要受主体资源经济效益差异的影响，所以大庆市在探寻经济转型和城市均衡发展的过程中居民收入水平更高。

2.1.5 不可再生资源型城市人力资源状况优于可再生资源型城市

大庆市在研究型人力资源支持上明显优于伊春市，且受到接续产业发展水平及引进人才政策和力度的影响，二者之间的差距有拉大趋势。2010年二者的人力资源数量比(大庆市∶伊春市)为6.74，2018年则扩大至10.78，2010—2018年，大庆市的人力资源数量增加了870人，而伊春市仅增加8人，差异十分明显。由于科研型人力资源在支持地区经济转型、支持产学研发展及推动各行业技术进步等方面的积极作用，上述差异也在一定程度上揭示了伊春市在相关领域发展缺乏有效的人才资源支持。

2.2 资源型城市均衡发展效益评价对比分析

表 3 资源型城市均衡发展效益测算结果

由伊春市和大庆市的均衡发展效益评价结果(表3)可知：2010—2018年，大庆市城市均衡发展的综合效益(R总)水平始终高于伊春市，大庆市的城市均衡发展效益良好(0.618)，而伊春市的城市均衡发展效益一般(0.526)。尽管二者在均衡发展水平上只相差一个等级，但是结合前文伊春市和大庆市的城市整体发展分析结果来看，2010—2018年伊春市在推动均衡发展领域的成效依然不足，与大庆市存在较大差距。从伊春市自身来看，2010年实施天然林保护工程后木材产量大幅调减，2014年实施全面停伐政策，伊春市长期依赖的林木产业严重萎缩，客观上为城市加快摆脱资源依赖、探寻产业转型及促进均衡发展等方面形成倒逼效应，使得伊春市的城市均衡发展水平实现逐年上升的积极态势。从2010年的发展水平较差(0.461)提升至2018年水平一般(0.595)，改善幅度接近30%，伊春市2010年以来在城市均衡发展领域取得效益值得肯定。

2.2.1 不可再生资源型城市经济发展层面的均衡发展效益更为突出

2010—2018年，大庆市和伊春市经济层面(R1)均衡发展效益均值分别为良好(0.703)和一般(0.483)，二者之间的差距比较明显。2010年以来，为了进一步推动城市均衡发展，持续解决资源型经济对城市产业系统造成的影响，大庆市在产业结构调整方面采取积极措施，优化三次产业结构，对长期形成的扭曲的要素配置结构进行梳理和重构，表现为优化石油产业链，促进非关联产业与石油产业间脱钩，通过多元化来加快地区经济转型升级发展，为城市均衡发展创造条件。大庆市充分发挥乙烯、丙烯等既有石油化工基础优势，大力发展石油精深加工、拓展延伸石化产业链条。同时，积极培育接续产业，铝合金材料加工、汽车制造及配套、中高端农副产品加工、新能源和新经济等“雁阵式”产业板块。上述具体实践为伊春市在延伸传统森工产业链、持续培育各类非木质转型经济等方面提供了重要启发，大力推动产业结构升级和发挥长期积累的行业优势尤为关键。

2.2.2 可再生资源型城市社会发展层面的均衡发展效益与不可再生资源型城市相差不大

2010—2018年，伊春市在社会领域(R2)的均衡发展水平与大庆市相差不大，社会年均均衡发展水平差异率控制在3%以内。结合伊春市的实际情况来看，这与其2010年实施的二期天保工程持续稳定的生态资本投入密切相关。伊春市平均每年将超过25%的天保资金用于林区社会发展及民生投入，保障了伊春市在经济转型过程中实现社会领域的良好均衡发展。

2010—2018年，大庆市在社会发展层面上的突出实践主要集中在脱贫、医疗及社保等领域，其中，2010年以来大庆市积极建立稳定脱贫长效机制，防止返贫和新的贫困发生；实施“健康升级”行动，创建国家级慢性病综合防控示范区；实施“社保暖心”行动，构建多层次保障体系等。尽管大庆市社会发展层面的均衡效益不如伊春市，但是上述实践也为全面深化森工体制改革及应对全面停伐政策的伊春市具有实际参考价值。

2.2.3 可再生资源型城市和不可再生资源型城市生态保护层面的均衡发展效益均表现优异

大庆市、伊春市在生态保护(R3)维度上的均衡发展(二者的生态保护均衡发展的年均水平都在0.7以上)总体上优于二者在经济发展、社会发展两个维度上的水平。但是，大庆市在生态保护维度上的均衡发展水平优于伊春市(0.808>0.715)，这对具有丰富天然林资源且长期实施林业生态工程建设的伊春市而言，这样的结果需要其引起重点关注。

结合生态保护维度下的二级指标来看，生态保护均衡发展评价不只关注如人均公园绿地面积这样的本底资源禀赋相关领域，还关注如废水、废气、废物等排放指标，以及污水及垃圾的处理等指标。作为森林资源型城市，伊春市在生态保护方面具有明显的优势，例如：2010—2018年，伊春市人均公园绿地面积为16.98 m2，但大庆市为13.64 m2。但是，大庆市作为成熟的资源型城市，在环境治理、生态建设方面的成效更加突出，例如在人均工业废水排放量(x31)，人均工业二氧化硫排放量(x32)，人均工业烟粉尘排放量(x33)、工业固体废物综合利用率(x34)、城镇生活污水利用率(x35)、建成区绿化覆盖率(x37)等方面，大庆市的指标值均高于伊春市。

结合大庆市的具体实践来看，其均衡发展成效在生态层面上最为突出的表现即是在现有自然资源禀赋的基础上持续推进生态建设和环境保护实践，不断提升现有生态系统质量。在此基础上，大庆市共创建国家级生态县(区)2个、省级生态县(区)5个，国家级生态乡镇22个，龙凤湿地等自然保护区15个，建成区人均公共绿地面积10.7 m2、绿化覆盖率43.3%。对伊春市而言，以森林资源为核心的自然禀赋水平虽然优越，但是需要在现有资源和生态服务存量的基础上持续加快环境保护实践，为城市均衡发展提供源源不断的驱动力。

3 结论与建议

3.1 结论

第一，可再生资源型城市(伊春市)2010—2018年整体上城市经济转型和均衡发展实践成效与不可再生资源型城市(大庆市)存在一定差距，伊春市作为森林资源型城市的典型代表，表现为：经济增长状态不稳定、产业结构调整不明显、固定资产投资规模较小、城镇居民人均可支配收入水平较低、人力资源状况落后。

第二，不可再生资源型城市(大庆市)2010—2018年总体均衡发展处在良好等级，而可再生资源型城市(伊春市)处在一般等级，二者在均衡发展水平上存在一定差距，森林资源型城市总体均衡发展效益有待进一步提升。

第三，两类资源型城市在经济发展、生态保护领域的均衡发展水平较高，成效显著，这是二者均重视产业转型以促进经济增长和资源间脱钩进程的必然结果，也是在转型过程中兼顾自然资源和生态保护，追求绿色发展及人与自然均衡发展的必然结果。

第四，两类资源型城市在社会均衡发展上都表现不佳，均处在较差等级，尽管二者在经济转型、生态保护等领域实现了高水平的均衡发展，但是并没有兼顾社会均衡发展，这与社会保障投入不足、转型经济回报率低等因素密切相关。

3.2 建议

基于研究结论的深刻思考，认为以伊春为代表的黑龙江省森林资源型城市在探求经济转型及城市均衡可持续发展的过程中的确与大庆等其他资源型城市存在较大差距，期间面临着一系列现实问题和挑战，既有与一般资源型城市相同的难题，也有森林资源型城市自身的诸多局限和不足。

对森林资源型城市而言，要实现良性经济转型和经济、社会、生态等多维度均衡发展，除了要充分解决好生产要素流动扭曲、资源配置方式失衡等一般资源型城市面临的基本问题之外，还要充分利用森林资源可再生性的天然优势，积极协调和应对森林资源经营保护、满足国家生态建设要求、合理开发利用非木质森林资源、大力发展多种经营等一系列现实挑战。

森林资源型城市转型及均衡发展的独特优势在于即便短期内实现了木材资源与经济增长间的有效脱钩，虽然依附于森林主体资源(即林木资源的其他非木质资源)仍然可以为构建城市接续替代产业体系提供有力支持，但这种结构性脱钩对森林资源型城市实现长期、稳定的均衡发展也是一柄双刃剑，“藕断丝连”式的资源脱钩在一定程度上容易形成城市发展的路径依赖，而且非木质森林资源在空间分布、利用形式、资源获取、资源监管等方面的相似性进一步为路径依赖的形成提供了天然条件，限制了资源型城市产业的多元化发展。

综上所述，森林资源型城市在寻求均衡发展过程中，除了要慎重应对结构性脱钩问题之外，还应充分借鉴不同类型资源型城市转型及均衡发展经验，在固定资产投入、人力资源保障、优化产业结构、完善社会福利供给等方面有所作为，这既是城市均衡发展的重要内容，又能为其提供必要支持。