“十四五”时期应急管理法律体系建设的重点

文／中国政法大学法治政府研究院 林鸿潮 中国政法大学法学院 赵艺绚

当前我国正面临“百年未有之大变局”，客观发展环境的复杂变化，错综复杂的国际形势、艰巨繁重的国内改革发展稳定任务以及新冠肺炎疫情严重冲击，给我国的应急管理体系带来新的考验。在此背景下，十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一是“防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升，发展安全保障更加有力”。要实现以上目标，离不开法律的支撑和保障。在2019年11月29日的中央政治局第十九次集体学习中，习近平总书记提出“要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平，系统梳理和修订应急管理相关法律法规，抓紧研究制定应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规，加强安全生产监管执法工作”。结合十九届五中全会精神和习近平总书记的讲话精神，笔者认为未来一段时间我国应急管理法律体系建设的重点包括以下4个方面。

建立完整的突发事件风险管理制度

“关口前移、以防为主”是应急管理的基本理念之一。其中，“防”常常被解释为“预防”，并和“准备”作为突发事件事前管理环节的两项重点工作相提并论。例如，《突发事件应对法》第二章的名称就是“预防与应急准备”，可见“预防”的重要性。在一般认识中，“预防”的基本含义是“预先防止”，指通过采取措施消除可能的风险。然而，随着应急管理实践的认识不断深入，尤其是在新冠肺炎疫情暴发之后，人们逐渐意识到“预防”并不能完全涵盖突发事件事前环节的复杂活动，缺乏制度整合力，转而用“风险管理”或“风险防控”代替。例如，2020年10月颁布的《生物安全法》第二章就扬弃了“预防体制”的说法，代之以“风险防控体制”。一方面，突发事件风险的性质不同决定了“防”的策略不同。对于生产安全事故、社会安全事件和部分公共卫生事件可以通过提前采取措施化解风险，但对于自然灾害和超出当时科学认识及应对能力范围的公共卫生事件如新冠肺炎疫情，由于无法阻止其发生，只能通过采取某种措施干预此类事件的风险转化进程或尽量减少其对公共秩序的冲击。另一方面，突发事件风险的程度不同决定了“防”的程度差异。客观而言，风险是人类社会生存和发展的伴随物，在风险社会中，风险无处不在、无时不在。在突发事件的事前管理环节，有的风险是局部的，其发展规律和潜在后果是可以掌握的，一般只影响特定人群；有的风险是区域的、甚至全局的，其发展规律和潜在后果难以估量，一旦转化为突发事件将危害不特定人群。前者可称为“一般风险”或“常规风险”，采用一般的行政管理手段，例如行政许可、行政审批等便可有效规制；后者常被称为“重大风险”或“非常规风险”，采用一般的行政管理手段不能有效防范化解此类风险转化为突发事件，必须建立完整的风险管理体系才能应对。

建立完整的突发事件风险管理制度应从以下几个方面着手。首先，在风险管理体制的规定上要做到三个“明确”。第一，明确中央层面负责风险管理职责的部门，建立跨部门协作机制，同时建立专家咨询机构，为防范化解重大风险战略研究、政策制定及实施提供决策咨询。第二，明确地方各级人民政府，特别是县级人民政府风险管理的属地职责及各相关部门的分工协作机制。第三，明确中央和地方在风险管理领域的事权分配，建立涵盖中央与地方、公共部门内部以及公共部门与非公共部门的重大突发事件风险协同机制。其次，在风险管理机制的规定上，要树立“全过程”思维，重点突出关于风险评估—风险区划—风险治理的过程性规定。第一，风险评估是风险管理的起点，指根据突发事件的损害后果、发生概率、暴露风险、承灾体的脆弱性、应急资源等因素确定一定区域内发生某种或多种突发事件的风险等级，并根据风险等级采取相应的监测、追踪手段。第二，风险区划是对风险评估成果的具体应用，指根据风险评估的结果对不同地理空间、行业、领域、单位、部位进行划分，对不同类型的对象采取差别化的风险预防和控制措施，对这些对象中的人类活动采取不同的规制方式。第三，风险治理是风险管理的最终环节，是指通过前两个阶段的工作识别、判断危险源，并根据危险源的性质和特点采取消除、隔离、风险提示、缓解等治理措施。最后，应把握新冠肺炎疫情后应急管理领域新一轮大规模立法、修法的契机，在《突发事件应对法》《传染病防治法》《安全生产法》以及正在研究制定的《自然灾害防治法》等几部重要的法律中确立风险管理的原则和理念，增加风险管理体制、机制相关规范，为风险管理制度的运行提供法制保障。

优化关于应急能力建设的规定

应急能力由人力、物力、财力三个因素构成。其中，人力表现为应急管理机构、应急救援队伍、人员及其训练；财力表现为财政资金的充足度和紧急情况下募集社会资金的能力；物力表现为应急物资的储备、对产能的掌握和紧急情况下调配物资的能力。在“十四五”时期，要实现应急能力显著提升的目标，必须优化应急管理法律体系中对人、财、物相关保障制度的规定。此前，我们曾经受到一些错误的立法观念影响，认为立法“宜粗不宜细”。在这样的思想指导下制定出来的法律各方面争议较小、不容易出错、比较好通过，却不可避免地存在规定模糊、可实施性差等弊端，在应急管理实践中往往只能发挥倡导性作用。更为严重的是，对于法律没有规定但实践中又必须解决的“棘手问题”，只能通过事后问责追究有关责任人，或通过行政机关领导之间的私人关系及高一级领导协调等非制度因素来解决，逐渐形成法律约束所不能及的“灰色空间”，造成法律权威的进一步流失。

在应急管理领域，法律重要的功能之一就是通过对突发事件应对中所需的人、财、物等资源提前作出安排以保证行政紧急措施的有效实施，如果对这些内容不加以详细、具体的规定，必然导致法律实施的效果大打折扣。当然，应急管理的法律制度并非“越细越好”。一方面，过于细致的规定蕴含复杂的假定前提，无形中提高了对执法主体、尤其是基层执法主体适用法律能力的要求，反而会造成执法者的“情景选择”困难；另一方面，突发事件“瞬息万变”，由于立法者无法对其应对过程中所有的情况进行预判，在应急处置等环节中，过于细致的规定反而会压缩应急决策和紧急措施施行的空间。正确的做法是采取“两头细、中间粗”的立法思路——对于应急准备、恢复重建等应急管理的事前和事后环节中的人、财、物及相关制度着力细化，甚至制定专门的法律予以规范，法律条文的形式以义务性规范为主，因为这两个阶段往往需要大量的资源投入，但绩效显示度较低，如果不进行明确、具体的规定，法律条文将很难落实。对于应急处置和应急救援等应急管理事中环节的人、财、物及相关制度进行适当放宽，法律条文的形式以授权性规范为主，同时建立一些非常状态下对形式违法但实质合法行为的效力追认和责任豁免、减轻制度，保留事中环节的“弹性空间”。当然，为了保证这种“弹性空间”在法律规制的范围之内，除了对“弹性空间”的运行范围以及侵犯公民本质性权利等严重违法行为等作出限制性规定之外，在运用“弹性空间”进行效力追认和责任豁免、减轻时必须兼顾应急法律的立法目的和法律基本原则。具体而言，“弹性空间”只有当形式违法行为是在特定情境下不得已而为之，没有更合法的替代方式，且该行为对立法目的的实现有利、不违反比例原则等法律基本原则的情况下才能适用。

填补自然灾害领域的立法空白

防御自然灾害是人类社会发展的永恒话题，将自然灾害防治纳入法治化的轨道已成共识。目前，我国针对几类常见自然灾害如水旱灾害、气象灾害、地震灾害的单行性立法数量较多；而关于发生频率较低的自然灾害如海洋灾害、生物灾害的单行性立法数量较少。但总的来看，针对主要灾种的单行性法律已基本齐备，自然灾害法律体系框架初成，比较突出的问题是缺乏一部适用于全灾种的基本法。对此，习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习中提出要尽快研究制定《自然灾害防治法》，提高综合防灾减灾能力。

从法律的定位来看，《自然灾害防治法》应当是“综合法”而不是“总则法”。所谓“综合法”，就是将法律的调整范围定位为应对各类自然灾害的过程中那些“合”胜于“分”的事项，重点规定自然灾害防治中需要跨灾种综合统筹、整合资源的工作，例如自然灾害应急救援队伍的建设、管理、指挥等。而所谓“总则法”，就是将法律的调整范围定位为自然灾害领域各单行性立法中提取“最大公约数”，重点规定所有灾种均适用的共同性、一般性制度，在自然灾害法律体系中构建“总—分”框架结构。不选择“总则法”定位的原因在于，在各灾种的单行性立法基本齐备的前提下，再把自然灾害防治中共同的、一般性的制度内容提取出来加以规定，只是具有形式上的整合意义，既有的《突发事件应对法》已经发挥了类似作用，没有必要再行重复。

如果将《自然灾害防治法》定位为“综合法”，一方面有利于厘清与其他法律的关系，简单来讲，《突发事件应对法》调整的是“多灾种未经综合的全过程”；各灾种单行性立法调整的是“单灾种的全过程”；《自然灾害防治法》调整的是“多灾种综合防治的关键过程”。另一方面有利于界分应急管理部门和其他部门的职责。2018年机构改革之后，应急管理部承担自然灾害的综合防治职责，其他职能仍由各主管部门负责，按照“综合法”的思路来制定《自然灾害防治法》可以使这部法律的调整范围和应急管理部门在灾害防治方面的职责基本对应，更有利于法律的实施。

从法律的内容来看，《自然灾害防治法》的制度重心应设置在事前防治环节。首先，在体制方面，重点在于回应机构改革后自然灾害防治体制发生的新变化。由于各单行性法律对自然灾害防治体制的规定是碎片化的，而《突发事件应对法》的规定又比较笼统，不能适应机构改革后的实际情况，因此《自然灾害防治法》的首要任务就是厘清体制问题，既要明确各级人民政府及不同职能部门之间在防灾减灾救灾各环节的分工，又要考虑在应急协同的背景下如何最大化发挥军队、社会、市场和个人的作用。此外，还应当确立党在重特大自然灾害应对中的领导角色和决策、动员等作用。其次，在机制方面，重点在于识别、提炼自然灾害防治中的“综合性”环节并规定相应制度。如各灾种防灾减灾规划的制定与更新，灾害风险普查、评估以及中高风险区的特殊管理制度，各种灾害的监测、研判、预报、预警系统和灾害信息的传递共享机制，救灾物资储备、应急救援队伍建设管理指挥、避灾场所规划和建设、防灾减灾宣传教育，防灾工程建设、防灾救灾产品、灾害损失救助、灾后恢复重建等标准的设定等。

完善安全生产相关法律

统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重要原则。习近平总书记曾多次强调，发展决不能以牺牲人的生命为代价，这必须作为一条不可逾越的红线。近年来，我国正处于产业转型、经济结构调整的关键时期，新的安全生产风险因素不断增加，安全生产的问题愈加突出。尽管在2020年实现了全国生产安全事故起数和死亡人数同比分别下降15.5%和8.3%，但江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故、山西临汾聚仙饭店“8·29”重大坍塌事故等也暴露了我国安全生产领域中仍然存在监管弱项，有必要从法律上予以回应。目前，《安全生产法》的修改已列入全国人大常委会的立法计划，刑法修正案（十一）对安全生产相关犯罪进行了补充规定，《危险化学品安全法》《生产安全事故报告和调查处理条例》等几部重要法律法规的制修订工作也已陆续展开。

“十四五”时期安全生产领域相关法律规范有必要进行如下更新和完善。第一，坚持以人民为中心，树立“生命至上，安全第一”的立法理念。从近年来发生的几次重大生产安全事故的教训来看，仍有不少地方监管责任主体和生产经营单位存在“重发展、轻安全”的思想，存在侥幸心理，只考虑经济效益而忽略安全风险。必须将“生命至上，安全第一”的立法理念写进法律里，体现在规范中，以国家强制力保障实施，才能从根本上遏制这种现象。第二，进一步落实安全生产主体责任制，强化安全风险的源头管理。生产经营单位是安全生产的第一责任主体，一方面要确立“以防为主”的安全风险管理原则，构建安全风险分级管理和事故隐患排查治理的双重工作机制，督促企业制定生产安全事故应急预案、投保安全生产责任险等。另一方面要加大行政处罚力度，建立信用惩戒和联合惩戒机制，建立强令违章冒险作业、关闭生产安全设备设施和数据信息、拒不整改重大事故隐患等行为的刑事责任追究机制。第三，完善安全生产监管的体制机制，增强监管效能。其一，强化政府对安全生产工作的领导责任，明确功能区安全生产监督管理机构，厘清有关职能部门安全生产监管职责分工。其二，规范社会中介服务机构的从业行为，发挥行业协会的自我监督作用，畅通工会参与企业安全生产管理的渠道。其三，完善生产安全事故调查的工作机制，强化事故调查组组长的职权，优化事故调查报告的内容和程序，发挥监察机关对公职人员的监督作用。第四，推进依法治理，提高安全生产执法水平。其一，负有安全生产监管职责的行政机关应配备专门的安全生产执法人员，定期开展执法人员专业培训，提高执法人员的综合素质。其二，为了尽量避免“执法扰民、多头执法”，应当继续深入推进应急管理综合执法改革。其三，取消、下放、简化相关行政审批，推行“互联网+监管”。其四，建立全国统一的安全生产信息系统，在有条件的地方、重点或高危行业逐步建设安全信息采集系统、安全风险监测预警系统。