我国糖业可持续发展的立法思考

（广西行政学院，南宁 530021）

关键字：糖业；食糖；可持续发展；立法思考

0 引言

改革是我国经济社会发展的强大动力，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，两者有着紧密的内在联系。加强重要领域立法，确保实体经济发展和改革于法有据是时代的呼唤。食糖是国际公认的战略性大宗商品，食糖产业具有粮食安全的特性，食糖产业持续健康发展对保障国内物资有效供给、维护国家经济安全具有重要战略意义。世界主要产糖国大都制定了较为完备的糖业法律和政策。我国于2002年出台《糖业管理暂行办法》，但由于食糖产业具有原料产量丰欠变化大、市场调节周期长、资金密集度高、消费弹性较小而变化周期较长等特点，近年来出现了制糖原料和生产企业管理混乱、食糖销售市场信息芜杂、食糖游资炒作混乱等问题，立法工作滞后性和不完善已然突出，对我国糖业健康发展和参与国际竞争造成不利影响[1]。鉴于此，我国迫切需要完善的政策法规体系对糖业生产和市场进行严格管理，避免全球市场波动对国内生产消费造成的影响，保障食糖产业与市场的安全稳定。

1 我国糖业发展面临的困境和挑战

1.1 宏观调控力度不足，食糖市场价格起伏较大

目前，我国糖业从制糖农作物种植供应到成品糖市场销售，都呈现出随市场价格剧烈变化的情况。由于调控不足，导致食糖市场价格时常会出现低于制售成本的情况，严重打击了农户和制糖企业的积极性。以国内糖业主产区广西为例，根据广西糖业协会公布的数据，2011—2013年本地食糖价格在0.7万元/t上下波动，但由于缺乏有效的调控和引导，2014年糖价最低时骤降至0.397万元/t，远低于0.5万元/t的成本价，制糖企业在2012—2014 年分别亏损15.25 亿元、31.69 亿元和15.56 亿元；农户均收入仅为4 500～8 000 元/hm2（按单产60～120 t/hm2计），直接打击了农户的种植积极性。2016 年以后糖价逐渐走高，2016 年10 月至2017年末，糖价维持在0.65 万元/t上下。全国食糖价格趋势与广西基本一致，2018 年以来，受国际糖价下跌影响，国内糖价开始下行（见图1），糖业发展呈现“行业亏损且产业脆弱”的特征[2]。

1.2 国际进口糖对国内糖业形成较大冲击

图1 2014年7月—2019年7月全国、广西食糖销售价格（单位：万元/吨）Fig.1 National and Guangxi Sugar Price from Jul.2014 to Jul.2019(ten thousand RMB Yuan/t)

从全球范围看，发达国家食糖平均进口关税为122%，发展中国家为55%，欠发达国家为167%[3]。世界主要产糖国美国、欧盟、日本、印度采用的进口关税税率分别高达185%、218%、346%、150%，而我国加入WTO后，对配额（195万t）内、外食糖仅采用15%和50%的进口关税税率，过低的进口关税税率对国内糖业形成较大冲击[4]。相较而言，我国对进口食糖实行的低关税政策，使得我国成为国际食糖市场的价格洼地，即使在2017—2020 年贸易救济政策下，关税从50%提高到95%至85%，我国制糖企业中也有50%处于亏损状况[5]。在此背景下，由于世界主要产糖国普遍对食糖采取设置高关税的保护政策，大量食糖产品势必涌向我国。尤其在国际食糖市场出现产品供给过量期间，甚至会出现倾销的情况，迫使国内食糖产业承受市场被严重挤占的压力，从而导致国内食糖价格被抑制，农户和制糖企业的收益无法得到保证。

1.3 基础设施建设水平滞后，产业科技创新不足

从生产要素供给的视角看供给侧结构性改革，主要是对劳动力、土地、资本、制度及创新的结构优化和要素升级，促进经济社会持续健康发展[6]。我国食糖产业面临着制造产品单一、抗市场风险能力弱的问题，作为传统产业面临着不可避免的艰巨挑战[7]。由于我国甘蔗等制糖原料种植主要分布在广西、云南、广东的丘陵红壤旱地，土地条件欠佳，难以实现大片蔗田的机械化种植、培育和收割。与此同时，制糖原料作物产业的科技创新尚存在不足，涉及提产增效、肥料科学施用、病虫害防治技术的研发推广等关键环节技术水平相对滞后，相关科研力量和人才储备也不能满足产业发展需求，制约了单产和综合效益的提高。

1.4 监管部门职能分散，有待明确并加以整合

在国家层面，我国尚未设立统一的糖业监管部门，而是由国家发改委、工信部、农业农村部、商务部等有关部委分别在糖业宏观调控政策制定、制糖农作物种植行业管理、食糖产品进出口管理等方面履行监管责任，职能整合度和明确性不高，部门间监管职能界限难以清晰划分，不利于统筹糖业监管。面对纷繁复杂的国际国内食糖产业发展形势，现有监管体制也不利于实现糖业振兴发展目标。

2 世界主要产糖国的立法实践

纵观世界主要产糖国的实践，由于食糖产业和市场的特殊性，各国大多采取政府主导型糖业管理体制，通过法制和政策体系进行管理[8]。针对食糖产业生产、销售等各环节出台专门的糖业法律、法规、法案、政策，明确糖业监管部门及其职能，对稳定和保障食糖产业发展及安全进行规制与宏观调控。

2.1 巴西

巴西是世界第一大甘蔗生产国、食糖出口国和第三大食糖消费国，早在1933 年就成立了巴西糖业酒精协会（Institute of Sugar and Alcohol，简称IAA），直接隶属巴西工商业部，作为权力机构对甘蔗制糖、制酒精行业实行统一管理。巴西于1971 年制定了《糖业发展法案》和《国家甘蔗糖业改良计划》，并通过颁布法令于2003 年出台了甘蔗生产支持政策、蔗农保险支持政策，于2007 年制定了糖业融资政策，加强制糖产业规范化，对原料生产、产品定价、融资和出口补贴等做出明确规定，在这些政策的支持下巴西糖业得到快速发展。

2.2 印度

印度作为世界第二大甘蔗糖生产国和第一大食糖消费国，其食糖产业由联邦政府农业部及其直属的农业研究理事会（Indian Council of Agricultural Research，简称ICAR）、印度农业合作社和印度糖业协会进行管理。印度还制定有《食糖控制法》，根据该法，印度糖厂需将一定份额的食糖以低于市场价的价格出售给政府，由政府以更低价格转售给贫困人群，以维持社会稳定。印度政府还出台了针对糖业的投入品补贴政策、农业信贷政策、税收支持政策和出口补贴政策。

2.3 澳大利亚

澳大利亚是世界第二大原糖出口国，其食糖产业现代化和机械化程度高，早在20世纪70 年代就已经实现了100%的甘蔗机械化收割，并且拥有国际上最先进的食糖生产、储存和运输设备。与此同时，澳大利亚食糖产业的运营和监管实现了高度法制化，1991 年颁布、1999 年修订的《食糖工业法》对澳大利亚糖业的管理机构设置及各自职能和权责做出了明确规定，由农业部和农业部长直接领导糖业管理委员、糖业局、昆士兰糖业公司、糖业试验站管理局、甘蔗生产局、甘蔗病虫害防治及生产力局、糖业研究所、糖业加工协会、甘蔗种植者协会、甘蔗农场主协会等机构，对全国食糖产业实行一体化管理。

2.4 美国

美国糖业由农业部和糖业协会统筹管理，历次修订的《美国农业法案》（2014版）中糖业政策均以稳定国内市场糖价、保护本国糖业发展为核心，使本国食糖产业不直接参与国际市场竞争和受其影响。美国实行食糖价格支持计划，政府管理供应与需求使其保持平衡，维持了食糖市场价格稳定。此外，特别值得一提的是，美国农业部还特设商品信贷公司（CCC）提供无追索权贷款，对包括食糖在内的特定农产品产业予以扶持[9]。CCC的运作方式为：授权商品信贷公司按固定贷款利率向制糖企业提供无追索权贷款，农户则以尚未收获的制糖作物为抵押。各州政府根据保护工农业生产者基本利益的原则，通过有关各方充分协商确定食糖不含税的销售目标价格，容许以目标价格为基准，根据市场供求变化情况在一定范围内上下浮动。制糖企业可用已生产出或者将要生产出的食糖为抵押，按目标价格向政府申请低息贷款。当市场价格高于目标价格时，农户可按市场价格出售制糖作物，用现款还本付息；当市场价格低于目标价格时，农户可要求政府按目标价格收购，政府按目标价格和市场价格差额给予补贴[10]。此外，欧盟、日本、泰国等主要产糖国都设立了糖业监管机构，并制定出台了糖业立法和政策，对糖料与食糖生产扶持、糖业市场价格调控、食糖进出口贸易和补贴等做出了规定，为本国或本地区的食糖产业发展和规范提供制度依据（见表1）。

表1 世界主要产糖国糖业法规和监管机构Table 1 Sugar laws®ulators of leading sugar industry countries

3 推进我国糖业立法的建议

3.1 通过立法严控食糖配额管理，以销定产，促进国内糖业供需平衡

针对我国糖价波动较大的情况，为避免再度出现2012—2014年间糖价大幅下降造成制糖企业和农户大规模亏损的情况，建议可借鉴欧盟、澳大利亚、美国和印度的做法，以销定产，配额管理。通过食糖配额生产和销售，由管理部门在作物种植期前，根据上年度制糖农作物种植情况、食糖产量和销量、上年度剩余待售糖量、各制糖企业上报的本年度生产计划、本年度计划进出口食糖总量等，预测本年食糖消费量，做出本年度的食糖产量总体规划，以此为基础给各制糖企业分配销售额，制糖企业再及时将年度制糖农作物需求向农户公布，指导农户按需种植，从而实现以销定产，配额管理。

3.2 实施按质论价收购和最低收购价政策，保持食糖价格基本稳定

为解决食糖市场价格波动起伏大的问题，为保证制糖企业和农户都有一定的利益回报，稳定糖业市场生产销售链条，建议借鉴欧盟和美国的做法，设定食糖市场的目标价格和干预价格，同时设定制糖农作物的最低收购价格，价格基准及时核定更新，并辅以无追索权贷款的方式，保障食糖价格。与此同时，参考澳大利亚的做法，实施按质论价收购和最低收购价政策，充分考虑对制糖企业和农户的激励因素及保护措施，鼓励制糖农作物和食糖生产效率的提高。一方面，农户交售的制糖农作物价格直接与其含糖分挂钩，鼓励农户积极提高种植水平；另一方面，可考虑在保证原料收购最低价格的基础上，进一步明确制糖企业和农户对市场销售收入的二次分配原则，使农户更充分地融入到食糖市场产业链，提高其生产积极性。在确定了整体利益分配原则后，为避免各相关环节的利益风险，管理部门及时从国际食糖市场的平均价格和相关因素反推制糖农作物收购价格，公布不同糖分的甘蔗价格标准。通过价格手段弥补食糖市场调控不足，确保市场收益科学分配，充分调动农户推广采用良种和科学种植，提高作物含糖分和单产，以及制糖企业多榨多产的积极性。

3.3 以立法的形式鼓励开展科研和技术创新，为糖业稳定发展提供支撑

针对我国食糖产业基础设施建设水平滞后，产业科技创新不足的问题，建议借鉴印度、美国、澳大利亚等国家的做法，以立法的形式鼓励科技创新，为糖业稳定发展提供支撑。一方面，健全糖业科研体系，建立一套完善的制糖农作物良种研究推广体系和运作机制。打造平台引进国内外甘蔗品种和种质资源，加强甘蔗杂交技术研究，强化种质创新[13]。通过开展基因培育和良种研究，培育具有抗逆性强、宿根性好、糖分和产量高的制糖农作物，并在作物耕作、栽培、施肥、灌溉、病虫草害防治等方面为农户提供技术支持。另一方面，推广现代化机械化种植，加快实现甘蔗生产全程机械化尤其是收割环节机械化[14]。通过给予优惠贷款扶持政策推广农业机械普及和应用，提高农业机械化程度和生产效率。此外，尝试通过国家和社会资本合作（PPP）融资模式，建立起研发和生产资金雄厚、人才和高新技术聚集、有实力开展糖业重大疑难问题研究攻关的现代化糖业产学研示范基地，为我国糖业健康发展提供智库支持。

3.4 以立法形式整合或明确监管部门职能，并进一步发挥社会组织作用

鉴于我国尚未设立统一的糖业监管部门，有关部门职能整合度和明确性不高的现状，可借鉴欧盟、澳大利亚等的做法，尝试整合监管部门职能，并以立法形式予以明确。以立法的形式整合或明确有关部门职能在国际上均有先例：采取多部门共同监管的如欧盟在“共同农业政策”（CAP）框架下，以高效、透明、灵活的法律和政策体系明确各部门职责，提高糖业生产率并确保内部市场供应；采用统一监管体制的国家如澳大利亚按《食糖工业法》设置了以农业部长主导的法制化和一体化糖业管理体制，统筹全国糖业管理。广西作为我国糖业重要产区，设立了自治区糖业发展办公室，统筹协调全区糖业发展各项工作，主要履行拟订糖业发展战略规划，分析指导全区糖业生产、运行态势，协调解决糖业发展重大问题等职责，统筹管理糖业生产发展有关的农工贸、产学研等工作，将原来分散在农业、工信等部门相关职能统一起来管理，这一做法有助于统筹糖业监管和提质增效[15]，可以考虑进行推广。此外，中国糖业协会和各省区糖业协会在加强糖业自律，配合国家和地方有关部门做好各项糖业宏观调控工作中发挥了重要作用，可通过立法形式规范政府购买服务、设立项目资金、补贴活动经费等措施，加大对各级糖业协会等糖业社会组织的扶持力度，充分发挥其积极性、主动性和创造性。