当前政府采购招投标工作中的问题与对策

当前公开招标已成为政府采购的一种主要方式，它的实施节约了政府采购成本，也提高了资源的市场化配置效率，促进了政府采购事业的快速发展。但实践中也存在着串围标高发、质疑权利滥用、招标不规范、监督管理不力等方面的问题。本文对其存在的问题及其原因进行了探讨，并提出了完善制度、注重培训、加强监管等方面的对策。

政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

据中国政府采购网相关数据显示，公开招标在政府采购方式中的占比已由2018年的70.5%上升到2019年的78.3%，提升7.8个百分点，可以说当前公开招标已经成为政府采购的主要采购方式。公开招标的实施节约了政府采购的成本，也能提高了资源的市场化配置效率，促进了政府采购事业的快速发展。但是在政府采购的招投标实践中，也存在着一些的问题，值得我们思考和研究。

一、当前我国政府采购招投标工作中存在的问题

当前，我国地方政府采购招投标工作中，存在的问题主要集中在串围标高发、质疑权利滥用、招标不规范、监管不到位等几个方面。

（一）串围标高发。串标是指投标人与招标人之间内外勾结，或者几个投标人之间互相串通，排挤其他竞标企业，骗取项目中标的行为。围标是指几个投标人之间通过互相约定，一致抬高或压低报价进行投标，限制其他企业竞争，使内定投标人中标的行为。近年来串围标现象高发，以至于业内流传着“无标不串（围）”的调侃。2018年8月，江苏连云港某区文化城亮化项目采购，15家参与单位中，竟有7家单位的报价及投标文件响应异常，后经该市经侦支队侦破定性为串围标，7家企业共11人被绳之以法。2019年10月安徽安庆市某政府项目招标，466家企业参加，竟然有84家结成投标联盟。

（二）质疑权滥用。《政府采购质疑和投诉办法》第十条和第十三条规定了供应商在得知或应知其合法合理权益受损7个工作日内拥有提出质疑的权利，而采购人及其代理机构不得无故拒绝接受。这本是政府保护供应商权益的一种救济方式，是对政府采购活动进行社会监督的有力手段。但在执行中，这一权利的行使却变了味，成为部分无良供应商胡搅蛮缠、肆意折腾招标人与招标代理人的工具。据中华人民共和国财政部国库司（政府采购管理办公室）文件显示，2020年4-12月间，仅针对省级或相当层次的政府采购质疑答复不满，进而投诉到国库司的就有200多起，至于那些省级以下政府采购业务中的质疑就更是数不胜数了。

（三）招标不规范。招标不规范主要表现为招标文件制定不规范，有倾向性和不合理的排他限制性门槛;招标过程不规范，资格审查不严、代理机构干扰评审、评审专家不专业等。目前我国的政府采购招标主要由省市县三级政府采购中心（公共资源交易中心）负责，市级以上的政府采购一般由政府采购中心在编工作人员或是其合同聘用人员负责招标业务，而县区级政府采购因同级政府采购中心（公共资源交易中心）人员编制和经费的限制，往往是由社会代理机构借用政府采购招投标场地进行开标的，招标过程中的不规范很难防范。

（四）监管不到位。当前政府采购的监管部门主要为设立在各级政府财政部门的政府采购处（科），而执行招标业务的政府采购中心也是财政部门内设机构，作为招标人的各政府组成部门，也是拿着财政的经费在招标，这让政府采购监督陷入了“自己监督自己”的怪圈。从不少省级政府采购平台可查询的数据来看，省级层面的监管相对规范一些，发出的处罚决定书相对较多，而市县级层面的监管相对较少，不少市县政府采购监管部门一年做出的处罚决定书是个位数，更有甚者竟是零处罚，政府采购监管就无从谈起了。

二、当前我国政府采购招投标工作乱象的原因分析

政府采购是一项复杂的工作，其当前招投标中出现的问题，其原因也是多个方面的，既有经济利益的纠葛，也有制度建设和人员素质的问题，还有监管作不作为的因素。

（一）高额利润的诱惑。虽然《政府采购法》《招投标法》对串围标等行为进行了规范和打击，但是由于串围标本身具有隐蔽性，而且比行贿等行为更容易中标。受高额利润的诱惑，部分供应商往往抱着侥幸的心理选择铤而走险，招标人和招标代理机构的领导、负责人、工作人员往往成为他们“围猎”的对象。一些相关人被“围猎”后，往往采用化整為零、变更招标方式、“量身定制”限制性条件等方法，为特定供应商提供便利。

（二）制度的不健全。虽然我国早就出台了《政府采购法》《招投标法》《反垄断法》《政府采购质疑和投诉办法》等法律法规对政府采购招投标领域的违规违法行为进行规范管理，但是由于政府采购招投标工作的特殊性和复杂性，串标、围标、恶意质疑等行为本身具有隐蔽性，执法过程中查证取证难度较大，相关法律之间仍有矛盾之处，法律适用问题仍存在争议。这些法律和制度层面的问题和漏洞，客观上为串标、围标、恶意质疑等乱象提供了土壤，也为部分监督部门不作为提供了借口。例如，由于《政府采购质疑和投诉办法》仅对恶意投诉做出了限定和惩处，未对恶意质疑进行界定和惩处，使得恶意质疑成本几乎为零。有些供应商由于投标目标未达到，或是出于主观臆想、个体情绪和虚假材料，一纸质疑就发给了政府采购招标人和招标代理机构，面对这些主观臆断甚至是恶意捏造的材料，招标人和代理机构也只好照单全收，按照相关法律规定走流程处理。

（三）从业人员素质不高。首先，部分政府采购招标人和政府采购中心工作人员责任意识、法律意识不强，更有甚者把采购工作当做牟利的手段;其次，出于利润和人力成本的需要，供应商中从事投标的工作人员很少是专职的，多未受过系统的政府采购和招投标法律法规培训;再则，社会上从事招标代理的机构其工作人员也往往鱼龙混杂，良莠不齐;最后，部分评委专业能力、电子操作能力和抵制金钱诱惑能力低，其评审难免有失公允。

（四）监管不作为。《政府采购法》规定各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门。但事实上，市县地方财政部门的政府采购处（科），一个处室往往只有2-3个人，面对辖区内庞杂的政府采购业务往往是“疲于审批、疏于管理”，心有余而力不足。同时，由于巨大的利益牵绊，一旦串围标事情败漏，当事供应商或招标人往往动用各种关系进行公关，想法设法对政府采购监督管理部门施加诱惑和压力，以至于真正被处罚的串围标行为是少之又少。

三、当前我国政府采购招投标工作中问题的对策

因材施教，对症下药。针对当前我国地方政府的政府采购招投标工作中存在的问题及原因，我们可以从以下三个方面去努力。

（一）完善政府采购及招投标相关制度。首先，要进一步推进《政府采购法》和《招投标法》“两法融合”，避免出现多法管理、无法可用的局面。当前，财政部已经研究起草了《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》，并于2020年12月向社会广泛征求意见，相信“两法融合”已经可期可待。其次，要进一步推进政府采购招投标电子化制度。招投标的电子化，既可以避免招标受理阶段的串围标，又可以有效的防止相关信息泄露，要建立每一步电子操作都留取痕迹的电子化系统，让内外勾结、内部腐败无处遁形。“为推广应用电子招标采购提供制度支持，修订招标投标法律法规，进一步明确全流程电子招标投标数据电文法律效力，合理简化和缩短有关程序和时限要求。”最后，要進一步完善对于串围标、恶意质疑、监督失责的界定和惩处机制。串围标识别重点关注标书混装、标书制作人或制作IP地址相同、保证金出账人相同等串围标高指标现象;认定恶意质疑，可以参照恶意投诉，建立全国统一的企业信用平台，对于那些经常捏造材料、恶意拖延招标进程企业，要纳入黑名单，情节恶劣的可以在一定期限内限制其参与政府采购招投标业务;要强化对政府采购监督管理部门的考核，明确监督责任和考核标准，杜绝“懒政”和贪腐现象的发生。

（二）加强政府采购从业人员培训。首先，要加强对招标人的法律意识和责任意识培训，让他们做到警钟长鸣、不敢腐、不想腐，明确守土有责，建立招投标项目责任终身追究机制，不论何时招标项目出现质量问题，一律追究到底;其次，要加强对招标代理机构从业人员的培训，让他们熟悉《政府采购法》、《招投标法》等相关法律知识，了解相关招投标流程和业务，进一步提升他们的业务知识和水平，同时要以招投标领域的典型案例，对他们进行警示教育，以案说法，增强其拒腐防变的能力;最后，要加强评标专家的培训，定期对其进行业务能力评价和考核，建立评审专家考核积分制，对业务能力差、评标事故多的专家及时清理出专家库。

（三）加强政府采购监督管理力度。一要理顺政府采购监督体制机制，避免“同体监督，体内循环”的弊端，着力探索试行评定分离制度。二要加大政府采购招投标事前事中事后的全流程监督。严把报名关，强化资格预审，注重招标现场流程控制，防范和识别串围标、恶意质疑，惩处招投标违法乱象。三要加强监督管理队伍建设，在人员、经费上加大保障力度，建立一支专业、高效、独立、廉洁的政府采购监督工作队伍，使其有能力做到对于招标人、投标人、招标代理机构等监督对象的执法全覆盖。

（作者单位：淮安市公共资源交易中心）

作者简介：孟雯惠，女，汉族，1990年2月生，江苏淮安人，经济学管理学双学士，经济师，淮安市公共资源交易中心评审员，研究方向：政府采购和商业银行管理。